пошук  
№01
2003

Свобода Висловлювань і Приватність

СВіП в Україні

04.12.2003 | Гелена Єдерблом

Коментар до Закону України „Про інформацію“

   

1. Вступ

У різних країнах існують різноманітні моделі законодавства про принципи доступу осіб до офіційної інформації. Законодавство щодо цих принципів вже давно поширилося Скандинавією. Безперечно найстаріша з них – шведська система, започаткована 1766 року. Своє, назагал аналогічне шведському законодавство в цій галузі Фінляндія прийняла 1951 року, але не так давно внесла до нього певні зміни. За нею 1970 року були Данія та Норвегія.

У кількох інших європейських країнах, як-от: Нідерланди, Іспанія, Португалія, Австрія, Угорщина, Естонія, Бельгія, Румунія, Франція Греція, Італія й Ірландія, загальне право доступу до офіційної інформації закріплене нормами конституції або звичайного законодаства. Робота над створенням нового законодавства чи перегляд чинних норм триває в Сполученому Королівстві, Німеччині, Польщі, Росії та ще кількох інших нових демократичних державах.

У деяких країнах – таких, наприклад, країнах Скандинавії, як Швеція і Фінляндія, є закони, що надають громадянам основне право доступу до документіву володінні органів влади, причому саме законом встановлено й обмеження цього права з метою захисту конфіденційної за характером інформації чи документів, які перебувають на стадії підготовки. Інші країни – наприклад, Нідерланди – застосовують дещо інший підхід: їхня cистема доступу передбачає інформування громадян незалежно від того, міститься певна інформація в документах чи десь іще. Можна говорити про системи доступу, основою яких є, в одних випадках, інформація, а в інших – документація.

2. Приватне право доступу до офіційної інформації в міжнародному праві

2.1 Європейська конвенція з прав людини


Основне право на свободу вираження поглядів згідно зі статтею 10 Європейської конвенції з прав людини включає право одержувати і передавати інформацію без втручання органів державної влади.

Межі, в яких гарантії права доступу до інформації встановлені ст. 10, були предметом розгляду в деяких випадках Європейським судом з прав людини. Суд встановив відмінності між, з одного боку, доступом до інформації загалу та ЗМІ і, з другого боку, окремих громадян, включаючи право на доступ до документів тих громадян, які мають особливу зацікавленість в одержанні інформації.

Суд заявив про важливість отримання громадськістю доступу до інформації від органів влади. Гарантія, встановлена ст. 10, не тлумачилась як така, що включає неконкретизоване право доступу до інформації органів влади, проте Суд відзначив, що громадськість має право одержати інформацію, яка має суспільний інтерес і значення (наприклад, рішення у справі „Обзервер“ і „Гардіан“, серія А № 216, параграф 59), і що ЗМІ користуються особливо великою свободою вираження поглядів і інформації з огляду на їхню роль – повідомляти про питання громадського інтересу, і на право громадськості отримувати таку інформацію (наприклад, рішення у справі „Санді Таймс“, серія А №30, параграф 65).

Європейський суд з прав людини давав тлумачення ст. 8 Конвенції – право на повагу до приватного життя – у кількох справах, пов’язаних із персональними запитами на доступ до інформації стосовно запитувачів (Рішення у справі Леандер, серія А, №116, рішення у справі Ґаскін, серія А, №160 і рішення у справі Ґуерра, доповіді 1998-1). Суд заявив, що право за ст. 10 отримувати інформацію забороняє державі втручатись в право особи отримувати інформацію, але не накладає на державу позитивне зобов’язання збирати, передавати або поширювати інформацію серед громадян. Але ст. 8 наділяє громадян правом отримувати від органів влади важливу інформацію, яка стосується чи впливає на них особисто.

На завершення слід відзначити, що загального права на доступ до офіційної інформації Європейська конвенція про захист прав людини не передбачає, але встановлює у ст. 8 обмежене право осіб на доступ до інформації, що становить для них персональний інтерес.

2.2 Загальна декларація ООН прав людини


З одного боку, можна було б сказати, що, проти Європейської конвенції, положення ст. 19 Загальної декларації ООН прав людини – це крок уперед у царині забезпечення свободи інформації, адже невід’ємним проголошеного в ній права є не тільки право поширювати інформацію, але й „шукати“ її.

2.3 Європейське співробітництво

2.3.1 Рада Європи


Тема доступу загалу до офіційної інформації стоїть на порядку денному різних форумів європейського співробітництва. Перш ніж згадати про поточні результати співпраці з питань доступу до офіційної інформації, слід згадати Рекомендацію № R (81)19 1981 р. „Про право доступу до інформації, яка перебуває в розпорядженні органів державної влади“. Рекомендація охоплює низку принципів, як-от, наприклад, той, що кожен, хто перебуває під юрисдикцією держави-члена, повинен мати право одержувати, на свою вимогу, інформацію, яка є в розпорядженні органів державної влади (крім законодавчих і судових органів), задля чого необхідно передбачати дієві та належні засоби, що забезпечують доступ до інформації, причому доступ може бути обумовлений лише певними обмеженнями і заборонами.

У Раді Європи питання загального доступу нещодавно обговорювалось в Групі спеціалістів з доступу до офіційної інформації (ГСД) (DH-S-AС) на прохання Керівного комітету з прав людини (ККПЛ). ККПЛ нещодавно вирішив передати на затвердження до Комітету міністрів проект рекомендації про загальний доступ до офіційних документів, розроблений ГСД. У проекті міститься кілька принципів, які можна вважати наслідком перегляду й розвитку рекомендації 1981 року. Головні з них такі:

Держави-члени повинні гарантувати, на вимогу і без дискримінації за будь-якою, включно з походженням, ознакою, право доступу до офіційних документів, які є в розпорядженні органів державної влади. (Принцип ІІІ).

Можливі обмеження (виходячи з інтересів захисту національної безпеки, оборони і міжнародних відносин, громадської безпеки, запобігання злочинним діям, їх розслідування і судового переслідування, захисту приватного життя та інших законних інтересів приватних осіб, комерційних та інших економічних інтересів – незалежно від того, приватні вони чи державні, рівноправ’я сторін у суді, захисту природного довкілля, сфери контролю й управління органів державної влади, економічної, грошової і валютної політики держави, конфіденційності переговорів всередині органів державної влади чи між ними в процесі підготовки певних питань органами держави) мають чітко встановлюватися законом, бути необхідні в демократичному суспільстві і відповідати цілям захисту перелічених інтересів. Якщо розголошення інформації може зашкодити таким інтересам, у доступі може бути відмовлено – якщо тільки не існує більш важливого громадського інтересу, який вимагає розкриття інформації. (Принцип IV)

Запитувачи не мусять вказувати причину запиту. (Принцип V.1)

Формальні вимоги до запитів мають бути зведені до мінімуму (Принцип V.2)

Запити повинні розглядатись органом влади, який володіє таким документом (Принцип VІ.1)

Запити повинні розглядатись на підставі рівності (Принцип VІ.2)

Запити повинні розглядатись швидко (Принцип VІ.3)

Доступ має надаватись шляхом надання змоги переглянути оригінали документів або копії, беручи, в розумних межах, огляд на побажання запитувача (Принцип VІІ.1)

Якщо лише частина документа є конфіденційною, до нього має бути наданий частковий доступ (Принцип VІІ.2)

Доступ до оригіналів документів в стінах органу влади повинен бути безкоштовним, при цьому за виготовлення копій може братись плата, виходячи з собівартості (Принцип VIII)

У разі відмови повинна надаватись можливість подати заяву до суду або іншого незалежного і безстороннього органу влади, встановленого законом. (Принцип ІХ)

2.3.2 Європейський Союз


Що ж до Європейського Союзу, то до Договору про Європейське Співтовариство було включене положення (ст. 255), відповідно до якого три найважливі органи ЄС мають встановити правила доступу до документів. Цю вимогу було реалізовано в травні 2001 р. завдяки прийняттю Європейським Парламентом і Радою акту – Реґламента (1049/2001) загального доступу до документів Європейського Парламенту, Ради і Комісії. Цей Реґламент ЄС включає такі основні положення:

Ці правила поширюються на всі документи будь-якого з цих трьох органів, включаючи як документи, видані ними самими, так і передані їм третьою стороною. Однак на деякі документи – зокрема на документи держави-учасниці, які, на її вимогу, не можуть видаватись без її дозволу, та на документи, на котрі з міркувань захисту життєвих інтересів (наприклад, питання обороноздатності) накладено гриф таємності, поширюється особливий режим. (Статті 3 і 4)

Виняток із загальної норми доступу робиться з метою захисту певних інтересів, що лежать у царині громадської безпеки, оборони і війська, міжнародних відносин, фінансової, валютної і економічної політики союзу чи одної з його держав-учасниць, економічних інтересів фізичних чи юридичних осіб, судочинства і консультацій юридичного характеру, питань, пов’язаних з метою обстеження, розслідування і аудиту, інформації про приватне життя і доброчесність особи, змісту попередніх внутрішніх дискусій. Критерієм встановлення всіх таких винятків є можливість завдання шкоди. Деякі не застосовуються навіть і тоді, коли можна встановити зв’язок між завданою шкодою та розголошенням змісту документа, але зацікавленість загалу в оприлюдненні переважає. (Стаття 4.1-3)

Якщо режим таємниці поширюється тільки на частину документа, оприлюднюється все останнє. (Стаття 4.6)

Кожний орган створює загальний реєстр своїх документів. (Стаття 11)

Документи видаються у тому вигляді, зазначеному у запиті запитувача – у вигляді копії, включаючи електронну копію, якщо документ існує в такій формі, або (без права виносити за межі установи) у вигляді оригіналу. (Стаття 10)

Заяви про доступ до документів подаються письмово і з зазначенням, по змозі, реквізитів документа. Письмові заяви можуть подаватись електронною поштою чи факсом. (Стаття 6)

Остаточне рішення органу про відмову в доступі можна оскаржити в Суді ЄС. (Стаття 8)

2.3.3 Орхуська Конвенція


В 1998 році в данському місті Орхус було прийнято Європейську конвенцію ООН про доступ до інформації, участь громадськості в ухваленні рішень і доступ до правосуддя в питаннях охорони довкілля. Орхуська Конвенція відрізняється від документів Ради Європи і ЄС про доступ до інформації, оскільки останні мають справу з доступом у загальному сенсі, а Орхуська Конвенція головно стосується до питань довкілля. Окрім питань доступу до інформації, вона також охоплює кілька аспектів підвищення ролі громадських дебатів і громадської участі в питаннях охорони довкілля. В Орхуській Конвенції також надибуємо й звичні основні елементи реґламентації доступу до інформації.

3. Основні елементи в системі доступу до офіційної інформації


Далі йтиметься про структуру загальних систем доступу до офіційної інформації. Не торкатимемося питання інформаційної політики органів влади чи будь-які інші форми активного надання інформації громадськості, а лише особистого права громадян звертатися до органів влади по інформацію на власний розсуд. Право особи отримувати інформацію з огляду на свій статус учасника чи особи, в інший спосіб причетної до провадження в органі влади, також виходить за межі даної розмови.

До структури такої системи для того, щоб національне законодавство містило повний звід правил у сфері доступу до офіційної інформації, треба включити певні елементи. Взірець таких елементів можна знайти в усякому чинному вдало діючому законодавстві щодо доступу до офіційної інформації. Такі елементи представляємо внизу.

3.1 Сфера застосування правил


Система основних норм повинна стосуватись загального обсягу прав бенефіціаріїв і зобов’язань органів влади і, крім іншого, визначати, хто має надавати інформацію, хто користується правом, на яку саме інформацію воно поширюється, яким чином і з якою метою можливість доступу до інформації може бути обмежена. Важливо також, щоб законодавство в такого роду царині, яке визначає права громадян і обов’язки органів влади, було всебічним і простим для застосування і контролю.

3.2 Заяви на доступ і їх розгляд


Щодо заяв про доступ до офіційної інформації, то тут може виникати питання, чи мають такі заяви відповідати якійсь формі і яку інформацію повинен надати запитувач, щоб таку заяву розглядали. Що більше формальностей у вимогах до заяв на доступ, то більше ризик, що розгляд заяв буде неефективний і повільний.

Запитувач не повинен повідомляти причини запиту, якщо лишень не існує виключних обставин, за яких буде надано інформацію, котра в іншому разі не розкривалася б з міркувань секретності. У таких випадках слід дати запитувачові змогу вирішувати, чи бажає він повідомляти про ці причини. (Порів. Принцип V.1 проекту рекомендації РЄ, ст. 6.1 Реґламенту ЄС і ст. 4.1 (а) Орхуської Конвенції).

Звичайно, це стосується також і формальних вимог до процесу прийняття рішень у цих питаннях. Якщо заяви розглядаються, як правило, тією ж офіційною особою, що відповідає за інформацію чи відповідні документи, то немає потреби надто деталізувати норми, які реґламентують форму первинного запиту. Якщо ж, з іншого боку, заяви підлягають розглядові в межах бюрократичної чи ієрархічній організації, то формальних вимог, пов’язаних із запитами, зазвичай більше. (Принцип V.2 проект рекомендації РЄ)

Треба також продумати процес розгляду заяв, зокрема те, чи слід визначити максимальний термін для розгляду клопотань.

Дуже важливо, щоб заяви про доступ розглядались швидко, а надто з погляду засобів масової інформації, втім, приватній особі часто також важливо отримати інформацію щонайшвидше. Тому, загалом, максимальні терміни треба розглядати як позитивний елемент, але не можна забувати й про пов’язану з установленням максимального терміну небезпеку – вважати його стандартним часом розгляду заяв. Щоб їй запобігти, можна поряд із максимальним терміном встановити як основну норму швидкого розгляду заяв. (Порів. Принцип VI.3 проекту рекомендації РЄ, ст.ст. 7 і 8 Реґламенту ЄС і ст. 4.2 Орхуської Конвенції)

Ще один важливий аспект, над яким треба поміркувати, – це значення засекречування конфіденційної інформації. У різних системах застосовуються різні підходи. У деяких системах режим засекречування чинний, допоки не буде змінений чи скасований офіційно та/або протягом чітко визначеного часу, в інших – він представляє собою просте застереження, що такий-то документ містить конфіденційну інформацію, але доходити незалежного висновку про те, чи гриф секретності матиме переважну силу, буде офіційна особа, що розглядає конкретний запит. На мою думку, для забезпечення доступу, якщо на час запиту певна інформація не оцінюється як конфіденційна, слід віддати перевагу останньому підходові.

Ще одне питання, також пов’язане з формами доступу – це предмет засекречування. У деяких системах засекречування поширюється на документяк такий, а в інших конфіденційною вважається інформація, що міститься в документі, тому-то ті частини документа під грифом, які не містять секретної інформації, підлягають розкриттю. Технічно це здійснюється шляхом видачі документа, в якому пропущені конфіденційні частини. (Порів., Принцип VІI.2 проекту рекомендації РЄ, ст. 4.6 Реґламенту ЄС і ст. 4.6 Орхуської конвенції)

3.3 Форми доступу


Розважаючи над питанням про форми доступу, треба розглянути й те, якою мірою слід задовольняти бажання запитувачів щодо форми доступу, тобто ознайомлення з документами на місці, копії, переклад тощо. (Порів., Принцип VIІ.1 і 3 проекту рекомендації РЄ, ст. 10 Реґламенту ЄС і ст. 4 (b) (іі), 4.8, 5.2 і 5.3 Орхуської Конвенції)

Питання перекладу розглядається, як правило, не в законодавстві про особисте право доступу – принаймні в країнах з єдиною офіційною мовою, а, радше, в більш загальному законодавстві про адміністративні процедури. У країнах, в яких більш як одна офіційна мова чи мови національних меншин, питання перекладу щільніше пов’язане з фундаментальними принципами доступу до інформації.

Велике значення має можливість ознайомитися з документом на місці, в органі влади, який його має в своєму розпорядженні; часто цим привілеєм користуються ті, хто мешкає неподалік від відповідного органу. Тому важливо поміркувати над питанням вартості доступу, кому її сплачувати і на яких засадах. У сущих нині європейських системах, за дозвіл ознайомитися з документами та іншою інформацію на місці плата з загалу, як правило, не стягується. З іншого ж боку, часто встановлюється плата за фотокопіювання і інші види копіювання, причім ця плата зазвичай береться, виходячи з собівартості, визначеної на підставі середніх загальних витрат на копіювання.

Нові технології уможливлять органам влади розповсюджувати, а громадськості – отримувати документи з малими витратами. Можливість електронної обробки даних – вкрай бажане доповнення до різних форм доступу до офіційної інформації, але треба мати на увазі, що з нею пов’язана й небезпека в такий спосіб розголосити конфіденційні дані. Не треба так само забувати про додатковий ризик порушення авторских прав.

Деякі законодавчі системи обмежують обов’язок органів влади копіювати документи чи представляти їх на місці, коли до таких документів можна легко отримати доступ інакше – наприклад, коли це широко оприлюднений матеріал, який може бути в бібліотеці чи книгарні, до яких орган влади може спрямувати запитувача.

3.4 Перегляд


Відмова в наданні доступу до інформації має підлягати оскарженню. У Європі національні системи щодо прав доступу до офіційної інформації звичайно передбачають право на оскарження в суді рішення про відмову в доступі до інформації. Поширений і механізм адміністративного перегляду на більш високому рівні в ієрархії того органу влади, що має справу з запитами, а також можливість звернутися зі скаргою на процедурні питання до незалежних органів, як, наприклад, уповноважений парламенту. У деяких європейських системах, приміром, в законодавстві Великобританії та Ірландії, для розгляду скарг на відмову отримати доступ до інформації створені спеціальні органи – бюро уповноважених у справах інформації. (Порів., Принцип ІХ проекту рекомендації РЄ, ст.ст. 7.4 і 8.3 Реґламенту ЄС і ст. 9 Орхуської Конвенції)

3.5 Допоміжні правила і заходи


Щоб правом на доступ до інформації можна було скористатися, у правовій системі треба передбачити заходи, які допомогають його реалізувати – наприклад, правила, що зобов’язують тих, хто володіє інформацією, документально її оформлювати, архівувати, вести офіційні реєстри офіційних документів (як конфіденційних так і відкритих) та зберігати їх у доступних архівах (порів., Принцип Х проекту рекомендації РЄ, ст.ст. 11, 14 і 15 Реґламенту ЄС і ст. 5.2 (b) Орхуської Конвенції).

Важливо також мати гарантії, що офіційні документи не будуть передчасно ліквідовані чи знищені. Проте, реєстри представляють собою особливо важливий елемент в системі доступу до документів, і вони не тільки мають суттєве значення для користування інформацією в конкретних випадках, але й підвищують ефективність управління.

Крім допоміжного законодавства, важливо навчити офіційних осіб застосовувати положення щодо доступу і ставитись до роботи як до надання послуг громадянам. Шведський досвід свідчить про те, що зусиль задля цього слід докладати безупинно в тому сенсі, що й усі нові працівники, і ті, хто має певний досвід адміністративної роботи, мають вивчати закони відповідну судову практику в цій сфері. Важливо також, щоб адміністрація інформувала загал про його права.

4. Доступ до офіційної
інформації згідно з Законом
України про інформацію

4.1 Загальні коментарі


Закон України „Про інформацію“ (далі – ЗІ) стосується багатьох аспектів в усіх сферах інформації. На мою думку, це призвело до плутанини щодо прав і обов’язків громадян і органів влади, а надто в положеннях, у яких ідеться про доступ до офіційної інформації: тут ЗІ бракує належного визначення концепції офіційної інформації, тож важко вірно з’ясувати справжній обсяг цього права. Положення щодо секретності не досить конкретні, що серйозно, оскільки дає можливість довільної інтерпретації. У ЗІ є, втім, кілька позитивних елементів. Нижче подається детальніший аналіз ЗІ щодо публічного права на доступ до офіційної інформації в розпорядженні органів влади України.

4.2 Сфера застосування


ЗІ, відповідно до його преамбули, закріплює права громадян України на інформацію, визначаючи правові засади діяльності в сфері інформації. У ЗІ говориться про права громадян у сфері інформації, а також про їхні обов’язки, обов’язки органів влади щодо інформаційної політики, державний контроль за застосуванням закону, професійну підготовку, статистику, визначення і таке інше. Таким чином, ЗІ охоплює широку сферу діяльності в галузі інформації. Це не обов’язково є проблемою, але структура закону є складною. Дуже важко охопити точну схему прав і обов’язків громадян і обов’язків органів влади. Жодних очевидних переваг, які б давало зведення цих положень в одному контексті, немає.

Далі поглянемо на конкретний обсяг приватного права звертатися з запитом по офіційні відомості. Взагалі, важко одержати ясну картину застосовних до цього права умов і обмежень і ЗІ не завадило б ясніше відділяти різні предмети, які цей закон регулює, і детальніші норми, які визначають це право.

4.2.1 Основна норма щодо доступу


У статті 34 Конституції України говориться, що кожна особа має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію, причому користування цими правами може бути обмежене законом для захисту певних перелічених інтересів, які співвідносяться з указаними в статті 10 Європейської конвенції про захист прав людини. Правові основи доступу до офіційної інформації викладено в ЗІ. Згідно зі ст. 2 ЗІ, мета закону – встановити загальні правові принципи отримання, використання, розповсюдження і зберігання інформації. Ні в одному із цих основних положень не викладається ясно будь-який обов’язок українських органів влади видавати інформацію на запит громадян чи відповідне право громадян робити запит на інформацію від органів влади. Це право громадян і відповідні обов’язки органів влади розуміються більш-менш ясно із інших положень ЗІ.

Я пропонувала б зробити вступне положення до ЗІ, у якому ясно сформулювати, що кожна особа має основне право на доступ до інформації (документів), якими володіють органи влади України. (Пор. Принцип ІІІ проекту рекомендації РЄ і ст. 2.1 Реґламенту ЄС)

ЗІ передбачає право на індивідуальний доступ до різних типів інформації. Інформація може бути у формі офіційних документів (ст. 21), письмовою чи усною інформацією, яка стосується діяльності органів влади (ст. 32). У статтях 19 і 21 є визначення „офіційної документованої інформації“. Згідно зі ст. 19, статистична інформація має тлумачитись як офіційна документована інформація. У ст. 21 міститься перелік деяких джерел інформації у державних органах і органах місцевого та регіонального самоврядування – законодавчі акти, укази президента України, ненормативні акти.

Я припускаю, що визначення в ст.ст. 19 і 21 не є вичерпними і що ці визначення охоплюють багато інших документів, виданих органами влади чи поданих до них. Якщо ж ні, то потрібно переглянути закон в цьому відношенні, беручи до уваги наступне. Як правило, визначення офіційних документів охоплює документи, підготовані чи видані органом влади, і документи, подані до органу влади. Є різні способи визначення документів (Пор. Принцип І проекту рекомендації РЄ, і ст. 3 Реґламенту ЄС). Документ звичайно вважається офіційним, коли він остаточно оформлений або коли принаймні є рішення з питання, до якого він стосується. Визначення підготованого докумена часто залежить від того, як сформульовані положення про конфіденційність. Широке визначення інколи відповідає положенню про конфіденційність, яке захищає внутрішню роботу органу влади (Пор. Принцип IV.1 (х) проекту рекомендації РЄ і стаття 4.3). Якщо визначення більш вузьке, гарантії конфіденційності можуть виявитись непотрібні.

Доступність може також залежати від того, наскільки поширені документи. Якщо їх вручали були стороннім перед тим, як було подано запит, або вони перебувають у широкому обігові в межах органу владу, то звичайно немає причини виключати їх із числа доступних загалові, якщо лише вони не містять секретну інформацію як таку. Із вхідними документами, як правило, простіше: як правило, вони охоплені визначенням і будь-яку конфіденційну інформацію, що в них міститься, можна закривати грифом у звичний спосіб.

4.2.2 Особи, що володіють правами


Особами, що володіють правами, зазначеними в ЗІ, включаючи право на доступ до офіційної інформації, є, згідно з його Преамбулою і статтями 9 і 32, українські громадяни і юридичні особи. Це може бути природнім щодо деяких інших прав і обов’язків в ЗІ, але не права доступу до офіційної інформації. Значною мірою, мати законний інтерес в отриманні інформації від органів влади можуть багато інших осіб, на яких поширюються рішення і політика держави – наприклад, резиденти держави, які ще не отримали громадянства. Крім того, що для органу влади, який видає інформацію, зазвичай не важливо, хто звернувся з інформаційним запитом і з якою метою. Тому вимога громадянства, як правило, є зайвим бюрократичним елементом і я пропонувала б переглянути закон у цьому стосунку.

Обов’язок видавати офіційну інформацію відноситься до законодавчих, виконавчих і судових органів, сама ж інформація може бути усною чи письмовою (ст. 32). Включати так багато різних органів влади бажано. (Пор. Принцип ІІ проекту рекомендації РЄ.)

4.2.3 Можливі обмеження права доступу


Основні підстави для обмеження доступу до інформації можна знайти в Конституції України. Згідно зі ст. 34 Конституції користування правом на свободу вираження поглядів і інформації може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності чи громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя. Стаття 32 Конституції гарантує право особистої недоторканності і говорить: „Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини“.

В Конституції немає визначення терміну „конфіденційна інформація“. Якщо в цьому відношенні інформація про людину класифікується – хоч у який спосіб – як конфіденційна, закладений в основу ст. 32 критерій рівноваги означає, що певна інформація про особу може все ж бути розкрита, якщо на це існує переважний інтерес, як вказано в положенні. В Конституції не дано якогось іншого визначення цих інтересів. Роз’яснення, що означають вказані інтереси, потрібно шукати десь інде.

Згідно зі ст. 37 ЗІ у запитах на отримання документів, які містять певну інформацію, може бути відмовлено. Для набуття довершеності системою обмежень потрібно визначити обсяги конфіденційної інформації, інакше кажучи, яка саме інформація може бути конфіденційною. Також треба визначити умови для обмежень – можливо, застосовуючи двоетапну процедуру. На першому етапі перевірити на ймовірність шкідливих наслідків: відмовити в наданні інформації можна тільки тоді, коли це могло б завдати відомої шкоди. На другому – проаналізувати, чи громадський інтерес в розкритті інформації таки не переважає можливої від цього шкоди. (Пор. Принцип IV.2 проекту рекомендації РЄ і ст. 4.1–3 Реґламенту ЄС). Як приклад із практики можна згадати ситуацію, коли орган охорони здоров’я повідомив можливих відвідувачів про антисанітарні умови в одному ресторані тому, що суспільний інтерес у наданні людям змоги утриматись від уживання небезпечних продуктів переважав економічні втрати ресторану.

Існують різні моделі формулювання обох таких критеріїв. Якщо положення досить конкретизоване щодо певного типу інформації, задовільного результату можна досягти й без їх застосування в зв’язку із запитами. Характер тієї чи тієї конкретної інформації може бути таким, що потреба в перевірці на наяність переважного суспільного інтересу чи можливу шкоду, відпадає сама собою. Візьмімо для прикладу суто конфіденційну медичну інформацію про особу: такі відомості розголошенню безумовно не підлягають. Те, що ст. 37 кваліфікує як конфіденційні відомості, проаналізуємо далі в тому ж порядку, в якому вони згадані в відповідній статті.

Інформація, визнана в установленому порядку державною таємницею

Визначення державної таємниці дається не в ЗІ, а в спеціальному законі. На нього міститься посилання в ст. 30. Для всебічного розуміння й кращої загальної уяви відповідні положення, які обмежують доступ до того, що можна кваліфікувати як державну таємницю, повинні бути викладені в ЗІ. Очевидно, вищезгадані вимоги щодо відповідності критеріям шкоди і суспільного інтересу також відносяться і до положень про конфіденційні відомості, які захищають будь-який громадський інтерес.

Конфіденційна інформація

Визначення „конфіденціальної інформації“ міститься в ст. 30: „Конфіденціальна інформація – це відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб і поширюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов“.

Концепція „авторського контролю“, тобто можливості третьої сторони, яка передає інформацію органу влади, мати вирішальний вплив на розкриття інформації, здається, поступово зникає в європейському праві. Як на мене, такому авторському контролю треба протидіяти. Демократичний складник при наданні доступу до офіційної інформації послаблюється, якщо дозволяти третій стороні накладати заборону на розкриття інформації, яку вона передала. Інша річ, врахування думки третьої сторони при звичайному оцінюванні шкоди, що може бути заподіяна гарантованому інтересові. Воно становить собою звичайну складову частину процедури розгляду запиту на доступ. Втім, громадський інтерес в отриманні доступу до інформації, якою володіє влада, не може применшити той факт, що інформація була надана третьою стороною, а надто, коли інформація має якийсь вплив на процес прийняття рішень органом влади. Тож пропоную переглянути визначення поняття „конфіденційна інформація“. Особливо серйозною вадою видається брак критеріїв можливої шкоди і суспільного інтересу.

Дані, які стосуються до правоохоронних структур, у разі, коли їх розголошення може зашкодити розслідуванню чи порушити право людини на справедливий судовий розгляд, створити загрозу життю або здоров’ю будь-якої особи

Це положення можна було б ще вдосконалити. Перші із згаданих інтересів, які мають захищатися, законно існують тільки протягом розслідування чи судового розгляду. Як правило, у таких положеннях до терміну „розслідування“ додають і інші процесуальні дії, такі як запобігання злочинам і кримінальне переслідування.

Інформація, що стосується до приватного життя

Немає більш детального визначення поняття „приватне життя“. У ст. 23 перелічується інформація, що визначається як інформація про особу. Можливо, це саме те, про що йдеться в ст. 37, але тоді про це треба заявити чіткіше. Більш того, в положенні не згадується про критерії шкоди і зважання на суспільний інтерес. Не всяка інформація про особу повинна триматися в таємниці, не повсякчас і не всіма органами влади, а надто інформація про офіційних осіб органів влади, їхню кваліфікацію тощо.

Документи внутрівідомчої службової кореспонденції, якщо вони пов’язані з розробкою напрямку діяльності установи, процесом прийняття рішень і передують їх прийняттю

Метод, який використовується в статті 37, – один із двох можливих. Внутрішня інформація завжди якоюсь мірою захищається, а досягається це шляхом обмежень доступу або шляхом вилучення документів цього типу із сфери дії закону. Український ЗІ вибрав першу можливість. Питання полягає в тому, як тлумачити „внутрівідомчий“ – справді вузько чи ж припускаючи, що документи можуть мати обіг серед широкого кола офіційних осіб різного рівня і навіть конкуруючих ділянок і залишатися все ж закритими? Якщо вірно останнє, то положення треба переглянути і сформулювати таким чином, щоб зменшити можливості органів влади відмовлятись від оприлюднення документів.

У положенні також повинно роз’яснюватись, що відбувається з документами після прийняття рішення. Чи стають вони в якійсь мірі доступними після цього? Одна справа в мирі і спокої проводити внутрішні обговорення, маючи „час для обдумування“, але демократичність доступу до інформації вимагає, щоб громадськість могла брати участь в обговоренні до того, як з певного питання буде прйнято стратегічне рішення, або якщо таке рішення викликає загальну зацікавленість.

„інформацію, яка не підлягає розголошенню… а та державна установа, яка розглядає запит, не має права вирішувати питання щодо її розсекречення“

Це положення не зрозуміле. Якщо це значить, що орган влади, який отримує запит на документ, переданий йому іншим органом, у якому він вважався закритим, не може надати доступ до документа навіть і тоді, коли, застосувавши закон, дійде висновку про несекретність такого документа, то виникають сумніви.

По-перше, руйнується головна засада, яка також стосується й до демократичної законності, а саме та, що рішення про розкриття інформації має приймати той, хто нею володіє, якщо не кожен орган влади, який володіє документом, може незалежно оцінити його відкритість. Тому такі обмеження повинні застосовуватись дуже обережно. По-друге, в положенні нічого не говориться про те, як розглядати такі запити. Потрібно звертатись за дозволом до органу влади, який першим надав документ, чи треба лише узгодити його видачу з отим, наділеним правом вето, органом влади? Попереднє засекречування ЗІ не регламентується і є заходом, що не повинен заважати якомусь органові влади вирішувати, чи слід застосовувати режим секретності у зв’язку з кожним конкретним запитом на доступ.

Я пропоную змінити формулювання положення і надати право власнику документа вирішувати питання про його видачу, можливо після консультації із стороною, яка його передала. (Пор. ст. 4.4 Реґламенту ЄС).

Інформацію фінансових установ, підготовлену для контрольно-фінансових відомств

В цьому положенні також не згадано про критерії перевірки на шкоду і наявність переважного суспільного інтересу.

На мою думку, до переліку виключень потрібно додати захист інформації про економічний стан приватних суб’єктів.

4.3 Заяви і розгляд запитів


Запити на доступ до інформації органів влади можна спрямовувати для отримання офіційних документів або інформації в усному чи письмовому вигляді. Формальності стосовно запитів на доступ до офіційної інформації викладені в статті 32 ЗІ. Запит на доступ до офіційного документа повинен бути здійснений у письмовій формі, а в запиті має зазначатися ім’я запитувача, його адреса, і який потрібен документ.

В ЗІ не пояснюється, як запитувачи можуть визначити, які їм потрібні документи. Найбільш ефективним засобом було б ведення загальнодоступних реєстрів усіх документів, на які поширюються положення закону. Якщо ж їх немає, то органи влади повинні взяти на себе обов’язок допомогати запитувачам у визначенні необхідних документів. І про це слід заявити в ЗІ. Обов’язки з обслуговування запитувачів у цілому мають бути викладені в ЗІ чи в законодавстві про адміністративні процедури.

Формулювання другого абзаца статті 32 (якщо це не помилка перекладача) можна було б удосконалити. Там говориться, що громадяни мають право вимагати доступу до документів, окрім випадків обмеження доступу. Більш вірно було б сказати, що особа не має права на доступ до документів з обмеженим доступом, але вона, звичайно, має право робити запит на них, навіть якщо в доступі буде відмовлено.

В статті 32 не говориться, що запитувачи мають вказувати мотиви своїх запитів. Це є позитивним моментом і відповідає всім сучасним системам законодавства щодо громадського доступу. Але цей контекст суперечить положенням статті 29.

Згідно зі статтею 29 ЗІ „…Переважним правом на одержання інформації користуються громадяни, яким ця інформація необхідна для виконання своїх професійних обов’язків“. Основним принципом розгляду заяв повинно бути однакове ставлення до запитувачів. Одною з особливостей ЗІ є те, що він регламентує всі сфери надання інформації в українському суспільстві. Оскільки стаття 29 застосовується в обставинах, коли інформація необхідна стороні судового процесу, і, таким чином, не впливає на загальне право громадян на доступ до офіційної інформації, положення може бути до певної міри прийнятним. Але щодо загального доступу громадян до документів, то це положення не відповідає принципу однакового ставлення.

Навіть привілеї журналістів в цьому відношенні важко мотивувати. Вони справді відіграють важливу роль як розповсюджувачі офіційної інформації і в цьому стосунку часто є найціннішим зв’язком між органами влади і громадськістю, проте, на мою думку, послугу журналістам можна зробити інакше, шляхом регулярних контактів, брифінгів для преси тощо.

Для підсилення того важливого принципа, що зазначення причин не є обов’язковим пи зверненні з інформаційним запитом, пропоную, щоб зазначене в ст. 29 переважне право щодо запитів на доступ до офіційної інформації в загальному значенні було скасоване. На додачу до принципових застережень, важко зрозуміти, як на практиці забезпечити такий привілей, не ускладнюючи процедуру як для органів влади, так і для запитувачів.

У ст. 33 встановлені терміни розгляду запитів. Вони здаються раціональними, втім, треба зважити ось на що. По-перше, хоча максимальні терміни – це позитивний чинник, який, змушуючи органи влади брати огляд на час при розгляді запитів, посилює право доступу, та ці терміни мають тенденцію ставати зрештою „стандартними термінами“, тобто запитувачеві часто доводиться чекати відповіді на свій запит увесь цей термін. Це природня тенденція, адже в діяльності адміністрації завжди виділяються пріоритети і, маючи можливість розглядати запити протягом певного терміну, вона може користуватися нею повною мірою. Щоб цьому протидіяти, треба зберегти максимальні терміни, але доповнити ЗІ принциповою вимогою про швидкий розгляд запитів.

По-друге, терміни часу мають враховувати всі можливі ситуації. У ЗІ нічого не сказано про ситуації, коли органам влади доводиться мати справу зі складнішими питаннями – наприклад, із запитами на велику кількість документів чи коли не так просто здійснити оцінку секретності.

Нічого немає в ЗІ щодо позитивного рішення, тобто рішення надати доступ до інформації. Припускаємо, що інформація, на яку був запит, видається автоматично після прийняття позитивного рішення. У рішенні про відмову мають повідомлятися її мотиви і роз’яснюватися порядок його оскарження (ст. 32), тож основні вимоги щодо змісту негативного рішення виконані.

ЗІ не висвітлює процедуру прийняття рішення органом влади. Певне, право приймати рішення від імені органу влади передбачене відповідними правилами процедури.

4.4 Форми доступу


Форми доступу до офіційних документів описано в ст. 35 ЗІ. Запитувачі, яким було надано доступ до документа, мають „право робити виписки з наданих їм для ознайомлення офіційних документів, фотографувати їх, записувати текст на магнітну плівку тощо. Власник документів має право за відповідну плату виготовляти за бажанням запитувача копії запитуваних документів“. Різні форми доступу передбачають різні види копіювання документів і мають на увазі право досліджувати документи. Щодо останнього, то немає положення, де б говорилось про те, як воно здійснюється на практиці. Якщо мета полягає в тому, щоб дозволити запитувачам вивчати документи на території органу влади (що було б позитивною рисою права запитувачів), в ЗІ це слід би було роз’яснити детальніше. Що ж до копій, пропоную розглянути можливість електронних копій, тому що електронна пошта стає дедалі більш поширеною. Передача копій по електронній пошті має багато переваг, хоча треба пам’ятати, що це може створювати складності, пов’язані з захистом даних про особу і авторського права.

Не можу зрозуміти, чому положення про копіювання і інші форми доступу подані в тій самій статті, що й положення про оскарження відмови.

Про плату за доступ до документів ідеться в ст.ст. 35 і 36. В основу покладений принцип самоокупності. Проблема тільки в тому, що в ст. 36 ідеться про право стягувати плату за пошук письмової інформації, в той час як у ст. 35 говориться, що „не підлягає оплаті робота по пошуку офіційних документів“. Наскільки мені зрозуміло, письмова інформація – це не те саме, що офіційні документи, а матеріал, який готується на прохання запитувача. Ця різниця може сама по собі мотивувати різний підхід до оплати. Якщо я правильно зрозуміла визначення, то дивно, що за пошук письмового матеріалу береться плата. Його не потрібно шукати, бо його виготовляють за вимогою. З іншого боку, якщо письмові документи зберігаються після того, як їх видали запитувачу, їх потрібно кваліфікувати як офіційні документи, і на них повинні діяти спеціальні правила, які стосуються таких документів.

Не передбачені ситуації, коли тільки частина документа є конфіденційною, а це означає, що існує невизначеність щодо того, як розглядати запити на документи, в яких тільки частина інформації захищається. Треба знайти вирішення і я пропоную пояснити, що до документів, які є частково конфіденційними, надається частковий доступ.

4.5 Перегляд


Оскарження відмов надати доступ розглядаються в ст.ст. 25 і 48 ЗІ. Встановлена двоступенева процедура. Скарга спершу розглядається органом вищого рівня, а його рішення може бути вже оскаржене до суду. Суд, виносячи ухвалу щодо запиту, може розглянути питання дисциплінарних стягнень на відповідних офіційних осіб. У ст. 47 дано перелік різних порушень закону, що можуть тягти за собою відповідальність офіційних осіб.

Двоступенева процедура, описана в ЗІ, як правило, дає запитувачам певні переваги, дозволяючи їм оскаржувати рішення без більш обтяжливого процесу у суді, хоча, звичайно, звертання насамкінець до суду має важливе значення.

4.6 Підтримка


В ЗІ описані певні заходи, які забезпечують реалізацію права громадського доступу до офіційної інформації. Прикладом є професійна підготовка, згадана в ст. 15. Важко переоцінити, наскільки важливо готувати офіційних осіб у цій сфері – і з питань поцедури, і з питань етики. Отож рекомендується ставитися до цього питання серйозно, як це зроблено в ЗІ.

Ще одне важливе питання, яке варто розглянути, прагнучи спростити громадянам користування своїми правами, – це питання про запровадження державних реєстрів офіційних документів. Рекомендується це не тільки для того, щоб зробити право більш реальним, але й щоб підвищити ефективність роботи органів влади в цілому.

Іншими заходами, які забезпечать повноту прав, є встановлення обов’язку в контексті адміністративних процедур документувати всі відповідні матеріали та підтримувати в належному стані архіви, відповідно до суворих правил щодо умов зберігання і можливого знищення документів.


Грудень 2001 р.

СВіП в Україні

04.12.2003

Практика застосування обмежувальних грифів доступу до інформації (звернення, запити, відповіді, коментар).

   

(Звернення, запити, відповіді, коментар)

Вже декілька раз СВіП друкував матеріали відносно незаконної практики використання таких грифів обмеження доступу до інформації, як „опублікуванню не підлягає“, „не для друку“, „для службового користування“ (див. №№ 3-4, 9, 13, 14, 16). У цьому числі ми пропонуємо увазі читачів звернення з цього приводу Романа Романова до Президента України, інформаційні запити Харківської правозахисної групи до Адміністрації Президента України та Кабінету міністрів України, відповіді на звернення і запити та наш коментар.


Президентові України
Кучмі Л.Д.
Громадянина України
Романова Романа Валерійовича
Проживає за адресою:
м. Севастополь, вул. А. Кесаєва 13-78,
Тел. 0692 46-01-75

ЗВЕРНЕННЯ


Пане Президенте!

У зв’язку із своєю професійною діяльністю члена редакційної ради інформаційного бюлетеню „Свобода висловлювань і приватність“, під час підготовки матеріалу „Сучасні проблеми ідентифікації особи в Україні“ (СВІП, №3-4, 1999 р), я стикнувся із проблемою доступу до деяких нормативних актів, зокрема Указів Президента України. Значна їх кількість має позначку „не для друку“. Тексти таких Указів не публікуються. Вони також відсутні в інформаційно-правових системах.

Щороку кількість таких Указів збільшується. Дозвольте звернути Вашу увагу на те, що відповідно до Ст. 57 Конституції України, закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення в порядку, встановленому законом.

Постанова Кабінету Міністрів України від 31 травня 1995 року №382 „Про затвердження з 1 січня 1996 року державного реєстру фізичних осіб-платників податків та інших обов’язкових платежів“ містить в своєму тексті посилання на Указ Президента України №709/94 (остання редакція указу від 27.01.99 р.), „Про інформаційно-аналітичне забезпечення Президента України“ що має позначку „не для друку“. Дані державного реєстру фізичних осіб-платників податків містять відомості про особу, як їх визначено Ст. 23 Закону України „Про інформацію“. Ця інформація є предметом захисту права на невтручання у приватне і сімейне життя (Ст. 32 Конституції України).

Таким чином, Указ Президента України №709/94 втручається у сферу прав та свобод громадян, а тому, на підставі п.3 Ст. 57 Конституції України має бути визнаний не чинним.

Щодо інших Указів Президента України, що мають позначку „не для друку“, їх очевидно слід вважати інформацією з обмеженим доступом, як це визначено Ст. 28 Закону України „Про інформацію“. Оскільки позначка „не для друку“ не передбачена Законом України „Про державну таємницю“, то це є конфіденційна інформація.

Ст.30 того ж закону визначає, що конфіденційна інформація – це відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб і поширюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов.

Позначка „не для друку“ означає, що по відношенню до цієї інформації, тобто Указів Президента України, встановлено обмеження по її відтворенню та поширенню в друкованому вигляді. Жодних інших обмежень не встановлено.

Згідно Ст.21 Закону України „Про інформацію“, доступ до інформації державних органів та органів місцевого і регіонального самоврядування забезпечується в тому числі шляхом безпосереднього доведення її до заінтересованих осіб (усно, письмово чи іншими способами).

На підставі вищезазначеного, керуючись Ст.40 Конституції України, Ст. 9 Закону України „Про інформацію“ прошу Вас у встановлений Законом строк:

Надати мені можливість ознайомитися із змістом Указів Президента України №№709/94, 277/2002, а також всіх інших, що видані в проміжок часу з 01.01.1994 р. по 20.04.2002 р. і мають позначку „не для друку“ на будь-яких носіях інформації (електронних, аудіо, відео, рукописних, тощо). Я зобов’язуюсь не відтворювати і не поширювати наданої мені інформації в друкованому вигляді.

Роман Романов


25.04.2002 р.

 

 

АДМІНІСТРАЦІЯ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ

ГОЛОВНЕ ДЕРЖАВНО-ПРАВОВЕ
УПРАВЛІННЯ

Автономна Республіка Крим, м. Севастополь,

вул. Кесаєва, 13, кв,78


Романову Р.В.

Повідомляємо, що Ваше звернення стосовно ознайомлення з указами Президента України, які не підлягають опублікуванню, розглянуто.

У зв’язку з цим зазначаємо, що до актів глави держави обмежувальний гриф „не для друку“ не застосовується.

Режим доступу до указів і розпоряджень Президента України і порядок поширення інформації, що її містять ці акти, визначаються, виходячи, перш за все, з вимог Конституції України (стаття 57), згідно з якими до відома населення у встановленому законом порядку мають бути доведені нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян.

Відповідно до наведеного положення Основного Закону України всі акти Президента України, які стосуються згаданих питань, оприлюднюються в офіційних друкованих виданнях у порядку, визначеному Указом Президента України від 10 червня 1997 року № 503 „Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності“.

Слід зазначити, що Указ Президента України від 30 листопада 1994 року № 709 „Про інформаційно-аналітичне забезпечення Президента України“ не містить положень, які зачіпають права і свободи громадян чи встановлюють їх обов’язки, і тому його оприлюднення не є підставою для набрання ним чинності. За встановленим порядком неопубліковані акти Президента України набирають чинності з моменту одержання їх державними органами або органами місцевого самоврядування.

Зазначена процедура набрання чинності, нормативно-правовими актами ґрунтується на закріплених Законом України „Про інформацію“ правах держави як власника інформації, зокрема праві на захист інформаційних ресурсів від несанкціонованого доступу.

З цих підстав Президент України, реалізовуючи від імені держави права учасника інформаційних відносин (статті 21, 42 і частина перша статті 43 зазначеного Закону), здійснює поширення відповідної інформації шляхом безпосереднього доведення її до відома обмеженого кола осіб, певних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Керівник управління [ Підпис ] Е. Герасименко

 

 

21 лютого 2002 р. Прем’єр-міністру України

№48/02 Кінаху А.К.

01008, м. Київ

вул. Грушевського, 12/2

Шановний Анатолію Кириловичу!

При підготовці аналітичного матеріалу для бюлетеня „Права людини“ стосовно доступу до інформації про роботу державних органів ми виявили велику кількість постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України з грифом секретності „Не для друку“, який не передбачений законами „Про державну таємницю“ та „Про інформацію“.

Просимо надати нам такі дані:

На підставі яких нормативних актів визначається і надається гриф „Не для друку“.

Хто уповноважений надавати цей гриф.

Який регламент доступу до інформації під грифом „Не для друку“.

4. Якщо не існує закону, що визначає цей гриф секретності, то які і ким розроблені критерії для надання грифу секретності „Не для друку.

Співголова ХПГ, головний редактор

бюлетеня „Права людини“ Є.Захаров

Інформаційний запит аналогічного змісту з тими ж питаннями щодо грифу „Опублікуванню не підлягає“ був надісланий до Адміністрації Президента України.


 

СЕКРЕТАРІАТ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ
УКРАЇНИ

ЮРИДИЧНИЙ ДЕПАРТАМЕНТ

20 травня 2002 року №36-4

Співголові Харківської правозахисної групи, головному редактору бюлетеня „Права людини“

Є. Захарову

61002, м. Харків-2, а/с 10430


На Ваш лист стосовно неоприлюднення деяких актів Кабінету Міністрів України повідомляємо.

Згідно із частиною другою статті 28 та частинами першою – третьою статті 30 Закону України „Про інформацію“ за режимом доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Інформація з обмеженим доступом за своїм правовим режимом у свою чергу поділяється на конфіденційну і таємну. До конфіденційної інформації належать відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб і поширюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов. Громадяни, юридичні особи, які володіють інформацією професійного, ділового, виробничого, банківського, комерційного та іншого характеру, одержаною на власні кошти, або такою, яка є предметом їх професійного, ділового, виробничого, банківського, комерційного та іншого інтересу і не порушує передбаченої законом таємниці, самостійно визначають режим доступу до неї, включаючи належність її до категорії конфіденційної, та встановлюють для неї систему (способи) захисту.

Для всіх центральних органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності Кабінет Міністрів України постановою від 27 листопада 1998 р, № 1893 затвердив Інструкцію про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави. Відповідно до зазначеної Інструкції, матеріальним носіям конфіденційної інформації надається гриф обмеження доступу „Для службового користування“.

Нормативно-правовим актам, які містять конфіденційну інформацію і затверджуються рішеннями Кабінету Міністрів України, Уряд також надає гриф обмеження доступу „Не для друку“ або „Для службового користування“.

Зазначені акти надсилаються державним органам та посадовим особам, які є відповідальними виконавцями заходів, що в них передбачені.

Заступник директора Юридичного
Департаменту – начальник

Управління юридичної експертизи проектів
актів законодавства [Підпис] В. СУПРУН

 

 

АДМІНІСТРАЦІЯ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ

ГОЛОВНЕ ДЕРЖАВНО-ПРАВОВЕ УПРАВЛІННЯ

Співголові Харківської
правозахисної групи
Є. Захарову

61002, м. Харків,
вул. Іванова, 27, кв. 3


Розглянувши Ваше звернення щодо видання Президентом України актів, які не підлягають опублікуванню, та доступу до них, повідомляємо таке.

Режим доступу до нормативно-правових актів і порядок поширення інформації, яку містять ці акти, визначається, виходячи, перш за все, з вимог Конституції України (стаття 57), згідно з якими до відома населення в установленому законом порядку мають бути доведені нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян.

Слід зазначити, що Президент України відповідно до своїх конституційних повноважень видає укази і розпорядження, які не завжди стосуються прав, свобод чи обов’язків громадян, а іноді містять відомості, безпосередньо пов’язані з питаннями забезпечення національної безпеки, оборони України, іншу подібну інформацію, що відповідно до законодавства є власністю держави (стаття 38 Закону України „Про інформацію“), або не є актами загального чи нормативного характеру.

У таких випадках Президент України, реалізовуючи від імені держави права учасника інформаційних відносин (статті 21, 42 і частина перша статті 43 зазначеного Закону), здійснює поширення відповідної інформації шляхом безпосереднього доведення її до відома заінтересованих осіб, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у порядку, визначеному статтею 7 Указу Президента України від 10 червня 1997 року № 503 „Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності“. 

Керівник [Підпис] Е. Герасименко

 

КОМЕНТАР


До звернення з проханням про надання інформації, що міститься в деяких указах Президента з обмежувальним грифом „не для друку“, було додано копії таких указів, саме з таким грифом, що були отримані із бази даних Верховної Ради України. Тому аргумент щодо незастосування таких грифів до Указів Президента означає, що або Адміністрація Президента помиляється, стверджуючи, що такий гриф не застосовується, або не зовсім точна інформація заноситься до бази даних нормативних актів Верховної Ради України. Дійсно, як можна побачити в комп’ютерній правовій системі „Ліга: Закон“, Адміністрація Президента зазвичай використовує обмежувальний гриф „опублікуванню не підлягає“. Але чим відрізняється цей гриф від грифу „не для друку“, наразі невідомо. Як випливає з відповідей Адміністрації Президента та Кабінету Міністрів, обидва вони не визначені будь-якими нормативними актами, порядок їх надання (відкликання), термін використання, порядок доступу до документів з цими грифами, тощо не регулюються ніякими нормативними документами. Відтак не є дивним, що їх могли переплутати в базі даних. Характерно, що у відповіді Кабінету Міністрів йдеться про Інструкцію, затверджену постановою Кабміну №1893 від 27 листопада 1998 р., якою регулюється доступ до документів з грифом „Для службового користування“. Отже, грифи „не для друку“ та „опублікуванню не підлягає“ використовуються апаратом Кабінета Мінстрів та Адміністрації Президента на власний розсуд.

Загальна процедура використання обмежувальних грифів органами державної влади по відношенню до нормативних актів потребує суспільної уваги та реагування. Обмеження доступу до інформації – це виключення, а не правило. Тим більше, коли йдеться про нормативно-правові акти. Для того, аби державним органам обмежувати доступ до інформації, що знаходиться в їх розпорядженні, мають бути достатні підстави: їх оприлюднення повинне завдавати шкоду інтересам, які потребують захисту.

Ст.34 Конституції України гарантує кожному право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір. Конституцією передбачено виключний перелік підстав, за якими особа може бути обмежена в праві вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію: „в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя“. Відповідно до ст.34 обмеження мають встановлюватися законом. Але ця конституційна вимога виконана тільки відносно відомостей, що становлять державну таємницю.

Отже, кожен конкретний випадок відмови у наданні інформації має відповідати одному із вищенаведених суспільних інтересів. Органи державної влади не вправі встановлювати будь-які обмеження щодо надання інформації, якщо така інформація не може завдати шкоди інтересам, передбаченим Конституцією України. Таким чином, органи державної влади не можуть обмежити доступ осіб до інформації лише на підставі прав власника інформації і поширювати її за власним бажанням, як це передбачено ст.30 Закону України „Про інформацію“. Взагалі із контексту ст.30 випливає, що конфіденційна інформація може належати фізичній особі або недержавній юридичній особі, а тому словосполучення „конфіденційна інформація, що є власністю держави“ є беззмістовним. Проте, саме такій інформації надається обмежувальний гриф „Для службового користування“, а за передачу та збирання такої інформації передбачена кримінальна відповідальність (ст.330 Кримінального кодексу України). Яка ж інформація, що є власністю держави, віднесена до конфіденційної? А це невідомо, оскільки переліки даних, для яких застосовується гриф ДСК, що мали скласти органи державної влади відповідно до згадуваної вище постанови Кабміну №1893 від 27 листопада 1998 р., якщо і складені, то не оприлюднені.

Ст.38 Закону України „Про інформацію“ визначає, що інформація, створена на кошти державного бюджету, є державною власністю. При цьому суб’єктами права власності є громадяни, організації (юридичні особи) і держава. Таким чином, держава є окремим суб’єктом права власності на інформацію. Реалізувати право власності на інформацію, що створена на кошти державного бюджету, може держава, а не кожен окремий орган державної влади. Застосування хибного підходу до права власності на інформацію, коли обмеження щодо її поширення встановлює самостійно конкретний орган державної влади, призводить до того, що одна і та сама інформація може вважатися конфіденційною в одному регіоні України, проте, відкритою – в іншому.

Дійсно, ст.21 Закону України „Про інформацію“ відносить підзаконні нормативно-правові акти до інформації про діяльність державних органів влади та органів місцевого і регіонального самоврядування і встановлює порядок її доведення до відома заінтересованих осіб. Така інформація може поширюватися шляхом: опублікування її в офіційних друкованих виданнях або поширення інформаційними службами відповідних державних органів і організацій; опублікування її в друкованих засобах масової інформації або публічного оголошення через аудіо- та аудіовізуальні засоби масової інформації; безпосереднього доведення її до заінтересованих осіб (усно, письмово чи іншими способами); надання можливості ознайомлення з архівними матеріалами; оголошення її під час публічних виступів посадових осіб.

При цьому слід зазначити, що ст.21 Закону не передбачено, що використання одного з можливих способів надання такої інформації виключає можливість використання будь-яких інших. Крім того, ст.21 Закону не надає повноваження органам державної влади визначати коло осіб, яких слід вважати заінтересованими в отриманні інформації. Так, цілком очевидно, що особу, яка офіційно звернулася до відповідного державного органу з проханням надати певну інформацію, слід вважати заінтересованою.

Привертає увагу порядок набрання чинності нормативно-правових актів, що не підлягають опублікуванню, в розумінні Адміністрації Президента України, тобто з моменту ознайомлення. Якщо різні особи ознайомлені з їхнім змістом в різний час – тоді як встановити момент набрання чинності нормативно-правового акту? Чи слід розуміти це так, що він може бути окремий для різного кола осіб?

Отже, вищенаведені відповіді Кабінету міністрів України та Адміністрації Президента України наявно демонструють прагнення цих органів використовувати інформаційне законодавство України для безпідставної відмови у наданні інформації, її приховуванні від громадськості.

Які саме відомості, що „не стосуються прав, свобод чи обов’язків громадян, а іноді містять відомості, безпосередньо пов’язані з питаннями забезпечення національної безпеки, оборони України, іншу подібну інформацію, що відповідно до законодавства є власністю держави“, Президент безпосередньо доводить до відома заінтересованих осіб, можна дізнатися з текстів Указів Президента №1180/2002 від 17 грудня 2002 р. та №1213 від 24 грудня 2002 р. з грифом „Опублікуванню не підлягає“, які поширила Юлія Тимошенко (тексти указів друкуються нижче). Як і за часів комуністичного режиму, за грифами секретності ховаються безпрецедентні розміри соціальних благ для вищої номенклатури. Логічно припустити, що таку ж саму причину має поява грифу „Не для друку“ на розпорядженні Кабінету міністрів №411-р від 13.09.2001, яке має відношення до пенсійного забезпечення. Проте, як правило, зрозуміти, що саме міститься в документах з грифами „не для друку“ та „опублікуванню не підлягає“, неможливо: ці документи мають в комп’ютерних правових системах тільки номери та дату прийняття. Документи ж з грифом ДСК містять ще й назву, з якої, принаймні, зрозумілий зміст документа. Навіть побіжний огляд документів з грифами ДСК доводить, що засекречується суспільно важлива інформація, яку доволі проблематично віднести до можливих обмежень, перелічених в ст.34 Конституції.

Так, „Національна Програма розвитку енергетики до 2010 року“, яку, до речі, приймали у 1996 році без жодних обговорень з громадськістю, й досі ховається під грифом ДСК. Гриф ДСК був наданий плану дій Україна-НАТО, потім його зняли під тиском громадськості. Договір від 29 жовтня 2002 року між НАК „Нафтогаз України“ та РАТ „Газпром“ про створення газового консорціуму також має гриф ДСК. Він є закритим навіть для членів спостережної ради НАК „Нафтогаз України“. Приклади можна наводити далі й далі.

На нашу думку, незаконна практика використання грифів секретності має стати предметом пильної уваги громадськості. Посилює проблему відсутність незалежного органу, що міг би контролювати дотримання Конституції та Законів України при застосуванні до інформації обмежувальних грифів. Тож, в контексті реалізації заходів, передбачених Указом Президента України №683 від 1 серпня 2002 року „Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади“, потрібні зміни перш за все у застосуванні законодавства, що регулює інформаційні відносини. Практика його застосування Адміністрацією Президента та Кабінетом Міністрів й іншими центральними органами виконавчої влади є далекою від законності. Необхідно проаналізувати матеріали з грифами щодо обґрунтованості їх засекречування Потрібні також суттєві зміни в самому законодавстві про доступ до інформації.

Євген Захаров, Роман Романов

СВіП в Україні

04.12.2003

Указ Президента України. Про Положення про Державне управління справами.

   

Опублікуванню не підлягає



Про Положення про Державне управління справами


Внести зміни до Положення про Державне управління справами, затвердженого Указом Президента України від 21 березня 2000 року №474, виклавши його в новій редакції (додається).


Президент України Л.Кучма

м. Київ, 17 грудня 2002 року, №1180/2002

ЗАТВЕРДЖЕНО

Указом Президента України від 17 грудня 2002 року № 1180/2002

ПОЛОЖЕННЯ

про Державне управління справами


 

1. Державне управління справами є спеціальним державним органом з матеріально-технічного, соціально-побутового та іншого забезпечення діяльності Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Ради національної безпеки і оборони України, інших державних органів. Державне управління справами підпорядковується Президентові України.

2. Державне управління справами у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та цим Положенням.

3. Основними завданнями Державного управління справами є:

– матеріально-технічне, соціально-побутове забезпечення діяльності Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Ради національної безпеки і оборони України, інших державних органів, а також органів, апаратів, утворених для здійснення їх повноважень;

– фінансове забезпечення діяльності Президента України, Адміністрації Президента України, Ради національної безпеки і оборони України, інших державних органів, а також органів, апаратів, утворених для здійснення їх повноважень;

– забезпечення надання лікувально-профілактичної допомоги, санітарного та епідемічного благополуччя, санаторно-курортного обслуговування Президента України, народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України, інших керівників державних органів, працівників Адміністрації Президента України, Апарату Верховної Ради України, Секретаріату Кабінету Міністрів України, Ради національної безпеки і оборони України, працівників інших державних органів, а також інших категорій осіб (далі – особи, обслуговування яких здійснюється Державним управлінням справами).

4. Державне управління справами відповідно до покладених на нього завдань:

1) створює належні матеріально-технічні і господарсько-побутові умови для здійснення повноважень Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Радою національної безпеки і оборони України;

2) забезпечує Президента України, Адміністрацію Президента України, Раду національної безпеки і оборони України, інші державні органи сучасними засобами зв’язку, комп’ютерною технікою та оргтехнікою;

3) забезпечує в установленому порядку послугами транспорту Президента України, народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України, Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, Главу Адміністрації Президента України, його заступників, відповідні категорії працівників Адміністрації Президента України, керівників інших державних органів;

4) здійснює в установленому порядку організаційне, фінансове, медичне забезпечення офіційних заходів;

5) забезпечує будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання адміністративних і господарських об’єктів, призначених для розміщення та обслуговування України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Ради національної безпеки й оборони України, інших державних органів, а також органів, апаратів, утворених для здійснення їх повноважень;

6) забезпечує функціонування державних резиденцій та державних дач, їх будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання;

7) вживає заходів для забезпечення належних житлових умов особам, обслуговування яких здійснюється Державним управлінням справами, забезпечує будівництво, реконструкцію, ремонт та обслуговування відповідних жилих будинків, приміщень, об’єктів соціальної інфраструктури;

8) здійснює матеріально-технічне, фінансове забезпечення, створює належні умови праці працівникам Адміністрації Президента України, апарату Ради національної безпеки і оборони України та інших державних органів;

9) забезпечує надання лікувально-профілактичної допомоги та санаторно-курортне обслуговування, умови для відпочинку особам, обслуговування яких здійснюється Державним управлінням справами;

10) здійснює контроль за ефективністю лікувально-профілактичної роботи, санітарно-гігієнічних і протиепідемічних заходів, що проводяться підприємствами, установами, організаціями, які перебувають в управлінні Державного управління справами (далі – підприємства Державного управління справами), та здійснює організаційне і методичне керівництво Ї11) х роботою в цій сфері;

12) вживає в установленому порядку стосовно осіб, обслуговування яких забезпечується Державним управлінням справами, заходи щодо гарантованого медикаментозного забезпечення, регулярного інформування про дозволені до застосування лікарські засоби та імунобіологічні препарати; реалізації встановленого порядку відпуску безоплатно або на пільгових умовах медикаментів та імунобіологічних препаратів;

13) організовує підготовку документів для державної акредитації лікувально-профілактичних та санаторно-курортних закладів, що перебувають в управлінні Державного управління справами, та для ліцензування їх діяльності в межах наданих йому повноважень, контролює в установленому порядку дотримання ними ліцензійних умов;

14) надає дозвіл лікувально-профілактичним закладам, що перебувають в управлінні Державного управління справами, на надання лікувально-профілактичної допомоги працівникам підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, окремим фізичним особам на договірних засадах;

15) забезпечує виготовлення державних нагород України;

16) відповідно до переданих йому повноважень щодо управління державним майном:

– приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію підприємств, установ і організацій, заснованих на державному майні;

– затверджує статути (положення) підприємств Державного управління справами, контролює їх додержання та приймає рішення у зв’язку з порушенням статутів (положень);

– укладає і розриває контракти з керівниками підприємств Державного управління справами;

– здійснює контроль за ефективністю використання і збереженням державного майна, закріпленого за підприємствами Державного управління справами;

– забезпечує додержання встановленого режиму територій та об’єктів природно-заповідного фонду, об’єктів культурної спадщини, що перебувають в управлінні Державного управління справами;

– погоджує в установленому порядку питання щодо відчуження (крім випадків, заборонених законодавством) жилих і нежилих будинків та приміщень підприємствами Державного управління справами;

– погоджує в установленому порядку питання передачі в оренду державного майна підприємствами Державного управління справами;

– організовує діяльність підприємств Державного управління справами, затверджує фінансово-економічні показники і нормативи їх діяльності;

– організовує бухгалтерський облік на підприємствах Державного управління справами;

– здійснює внутрішній фінансовий контроль за діяльністю підприємств Державного управління справами, складає та подає зведену фінансову звітність щодо них;

– погоджує в установленому порядку штатні розклади підприємств Державного управління справами;

– забезпечує та координує діяльність підприємств Державного управління справами у виставковій та культурно-мистецькій сферах;

– забезпечує діяльність лікувально-профілактичних, санаторно-курортних, дошкільних навчальних закладів, оздоровчих таборів, що перебувають в управлінні Державного управління справами;

– затверджує ціни на путівки до лікувально-профілактичних, санаторно-курортних закладів, оздоровчих таборів, що перебувають в управлінні Державного управління справами, денні норми витрати коштів на харчування осіб, які перебувають на лікуванні і відпочинку у цих закладах, тарифи на роботи (послуги), що виконуються (надаються) підприємствами Державного управління справами;

– затверджує розмір плати за харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, що перебувають в управлінні Державного управління справами;

16) затверджує в установленому порядку кошториси підприємств, установ, організацій, яким кошти Державного бюджету України надаються через Державне управління справами;

17) здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, отриманих підприємствами, установами, організаціями, яким кошти Державного бюджету України надаються через Державне управління справами, і витрачанням ними коштів Державного бюджету України;

18) аналізує ефективність використання бюджетних коштів підприємствами, установами, організаціями, яким кошти Державного бюджету України надаються через Державне управління справами;

19) забезпечує в межах своїх повноважень виконання завдань мобілізаційної підготовки, мобілізаційної готовності держави;

20) забезпечує в межах своїх повноважень реалізацію державної політики стосовно державної таємниці, контроль за її збереженням в Державному управлінні справами та на підприємствах Державного управління справами;

21) здійснює інші функції, що випливають з покладених на нього завдань.

5. Для виконання покладених на Державне управління справами завдань та функцій йому в установленому порядку можуть передаватися в управління об’єкти державної власності, що забезпечують діяльність Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Ради національної безпеки і оборони України та інших державних органів.

6. Державне управління справами має право:

1) одержувати в установленому законодавством порядку від центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для виконання покладених на нього завдань і функцій;

2) скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до його компетенції;

3) вносити пропозиції щодо проектів нормативно-правових актів з питань використання державного майна, що перебуває в управлінні Державного управління справами, та інших питань, які належать до його компетенції;

4) залучати в разі потреби провідних вітчизняних та іноземних фахівців для надання спеціалізованої медичної допомоги особам, обслуговування яких забезпечується Державним управлінням“ справами;

5) закуповувати для осіб, обслуговування яких забезпечується Державним управлінням справами, за наявності медичної доцільності путівки до будь-яких санаторно-курортних закладів та реалізовувати їх за цінами, погодженими в установленому порядку.

7. Фінансування діяльності Державного управління справами здійснюється за рахунок коштів загального та спеціального фондів Державного бюджету України.

8. Державне управління справами є головним розпорядником коштів Державного бюджету України, що виділяються на виконання покладених на нього завдань та функцій.

9. Державне управління справами очолює Керівник, якого призначає на посаду і звільняє з посади Президент України за поданням Глави Адміністрації Президента України. Керівник Державного управління справами має двох перших заступників та заступників, яких призначає на посади Президент України за поданням Керівника Державного управління справами.

10. Керівник Державного управління справами:

1) представляє Державне управління справами у відносинах з державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями;

2) організовує роботу Державного управління справами, несе відповідальність за її результати;

3) видає в межах повноважень, наданих Управлінню, на основі і на виконання актів законодавства розпорядження, організовує та контролює їх виконання;

4) розподіляє обов’язки між першими заступниками та заступниками Керівника Державного управління справами;

5) призначає на посади і звільняє з посад працівників Державного управління справами;

6) затверджує положення про структурні підрозділи Державного управління справами;

7) встановлює, змінює та скасовує згідно із законодавством надбавки до посадових окладів працівникам Державного управління справами, а також керівникам підприємств Державного управління справами відповідно до укладених з ними контрактів;

8) призначає на посади та звільняє з посад керівників підприємств Державного управління справами відповідно до укладених з ними контрактів;

9) розпоряджається коштами в межах кошторису, затвердженого в установленому порядку, має право підпису на фінансових документах;

10) затверджує в установленому порядку кошториси, проекти, титульні списки на капітальне будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт;

11) укладає від імені Державного управління справами договори (контракти), видає довіреності на представництво Державного управління справами перед третіми особами;

12) вирішує інші питання, віднесені законодавством до компетенції Керівника Державного управління справами.

11. Граничну чисельність працівників, структуру і штатний розпис Державного управління справами затверджує Президент України за поданням Керівника Державного управління справами, погодженим з Главою Адміністрації Президента України. Подання щодо граничної чисельності працівників управління справами погоджується також з Міністерством фінансів України.

Керівник Державного управління справами може вносити зміни до структури і штатного розпису Державного управління справами в межах граничної чисельності працівників.

Кошторис Державного управління справами складається в установленому порядку і затверджується Керівником Державного управління справами.

12. Державне управління справами припиняє свою діяльність шляхом ліквідації або реорганізації (злиття, поділ, приєднання, перетворення або виділення) за рішенням Президента України.

13. Державне управління справами є юридичною особою, має самостійний баланс, реєстраційні рахунки в Державному казначействі України, печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням та відповідні бланки і штампи.

Глава Адміністрації Президента України
В. Медведчук

СВіП в Україні

04.12.2003

Указ Президента України“. Про додаткові заходи щодо матеріального забезпечення працівників Вищої ради юстиції.

   

Опублікуванню не підлягає

Про додаткові заходи щодо матеріального забезпечення працівників Вищої ради юстиції

З метою поліпшення матеріального забезпечення працівників Вищої ради юстиції постановляю:

1. Надати Голові Вищої ради юстиції право встановлювати:

а) членам Вищої ради юстиції, які працюють на постійній основі:


– щомісячну надбавку за напруженість та складність роботи в розмірі 50 відсотків посадового окладу з урахуванням доплати за ранг державного службовця;

– матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу для оздоровлення в розмірі двомісячної заробітної плати;

б) особам, зазначеним у пункті „а“ цієї статті, та працівникам апарата Вищої ради юстиції:


– посадові оклади, збільшені на 50 відсотків;

– щомісячну надбавку за високі досягнення у праці та виконання особливо важливої роботи в розмірі до 80 відсотків посадового окладу з урахуванням доплати за ранг державного службовця;

– надбавку за почесне звання „Заслужений юрист України“ в розмірі 30 відсотків посадового окладу з урахуванням доплати за ранг державного службовця.

2. Кабінету Міністрів України:


– здійснювати фінансування витрат, пов’язаних із реалізацією цього Указу, з 1 січня 2003 року в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання Вищої ради юстиції;

– привести свої рішення у відповідність із цим Указом.


Президент України Л.Кучма
м. Київ, 24 грудня 2002 року, №1213/2002

СВіП в Україні

04.12.2003 | Євген Захаров

Використання обмежувальних грифів у 2002 р.

   

За нашими спостереженнями, в 2002 році було прийнято значно більше документів з грифами „опублікуванню не підлягає“ та „не для друку“, ніж в попередні роки (нагадаємо, що перший гриф використовується для документів, підписаних Президентом, а другий – Кабінетом міністрів та іншими органами виконавчої влади). Для перевірки і більш детального аналізу ми підрахували кількість документів з цими обмежувальними грифами, користуючись комп’ютерною правовою системою „Ліга: Закон“.

На малюнку наведений графік розподілу закритих документів у % від загальної кількості протягом 2002 р. Він підтверджує апріорні уявлення: кількість засекречених документів у 2002 р. досягла рекордної межі, причому найбільший ріст документів з грифом „опублікуванню не підлягає“ спостерігається саме під час підготовки та прийняття Указу Президента №683 від 1 серпня 2002 р. „Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади“. Не можна не відзначити стримке зростання питомої ваги документів з обмежувальними грифами, прийнятих і Президентом, і Кабінетом міністрів під час виборчої кампанії, і суттєве збільшення кількості документів з грифом „опублікуванню не підлягає“ після призначення Віктора Медведчука на посаду Голови Адміністрації Президента. Любителі інтерпретацій можуть при бажанні знайти в цьому малюнку й багато інших паралелей з політичними подіями в країні.


Документи

04.12.2003

СТАТТЯ 19. Доступ до ефіру.

   

Принципи свободи слова та регулювання мовлення
(серія: міжнародні стандарти)

ПОДЯКА


Автор цього документу – Тобі Мендель, керівник Юридичної програми СТАТТІ 19. Принципи є результатом довгого вивчення, аналізу та консультацій, які проводилися під егідою СТАТТІ 19, а також досвіду й співпраці з партнерами в багатьох країнах світу.

СТАТТЯ 19 висловлює подяку Міністерству закордонних справ та зі справ співдружності Великобританії за фінансову підтримку розробки й видання Принципів. Зміст документу може не відповідати позиції Міністерства.

Переклад доповіді українською мовою зроблений Лесею Нiкiтовою. Доповідь редактована Софiею Пагслi.

ПЕРЕДМОВА


Для більшості народів мовлення є і головним джерелом інформації, і основною формою дозвілля. Через високий рівень неписьменності та складності розповсюдження друкованих видань телебачення та радіо залишаються єдиним доступним засобом масової інформації. Для бідних людей газети можуть бути просто недозволенною розкішшю, а більшості частіше подобається дивитися чи слухати новини, ніж читати їх. До того ж, телебачення та радіо грають дуже важливу роль, оскільки вони є дешевою та доступною формою розваг.

Оскільки мовлення є головним джерелом інформації та новин, а також через його зростаючу комерційну привабливість, уряди та впливові бізнесмени намагаються отримати контроль над ефіром. Доволі типовою є ситуація, коли громадська мовна компанія фактично виступає рупором влади й забуває про інтереси суспільства. Донедавна в багатьох країнах ефір залишався державною монополією, і в деяких країнах все ще нічого не змінилося. Там, де приватне мовлення починає грати все більш помітну роль, його намагаються так або інакше взяти під контроль. Держава – через процедуру ліцензування, а бізнес прагне монополізувати цей сектор й збільшити частку низькопробних, але рентабельних програм.

Ці Принципи встановлюють систему стандартів, спрямованих на досягнення балансу між забезпеченням та захистом незалежного мовлення й врахуванням інтересів суспільства. Принципи звертаються до найскладнішої проблеми, яка полягає в тому, як поєднати регулювання в інтересах суспільства з гарантіями того, що він не перетвориться в інструмент контролю з боку влади. Регулюючі органи повинні попередити надмірне домінування комерційних інтересів та забезпечити використання ефіру в інтересах усього суспільства.

Принципи є частиною Серії міжнародних стандартів, яку випускає СТАТТЯ 19. Серія є спробою детальніше розробити принципи застосування свободи висловлювань в різних сферах життя. Вони адресовані правозахисникам, мовникам, адвокатам, суддям, народним обранцям та державним службовцям, чия діяльність спрямована на те, щоб мовний сектор був активним та незалежним й працював в інтересах усіх регіонів та прошарків суспільства.

ВСТУП


Принципи встановлюють стандарти свободи теле- та радіомовлення. Вони стосуються як конкретних режимів регулювання мовлення, так і дій держави й фізичних осіб в цій сфері, а також законодавчого оформлення свободи висловлювань. Принципи визнають необхідність незалежного мовлення, вільного від державного або комерційного втручання, та необхідність позитивних дій для забезпечення енергійної та різноманітної сфери мовлення.

Принципи базуються на міжнародних та регіональних правових нормах, на державній практиці (яка відображається в національному законодавстві та рішеннях національних судів) та загальних правових принципах, визнаних міжнародною спільнотою. При укладанні Принципів використовувалися результати досліджень, аналізу та консультацій, які проводилися під егідою СТАТТІ 19, а також досвід нашої власної роботи та співробітництва з партнерами у багатьох країнах світу.

РОЗДІЛ 1. Загальні принципи

Принцип 1: Право на свободу висловлювань та інформації


1.1 Кожен має право на вільне вираження своєї думки; це право включає в себе свободу шукати, отримувати й розповсюджувати інформацію та ідеї незалежно від державних кордонів усно, письмово, в друкованому вигляді, через мистецькі форми вираження, мовні ЗМІ або іншими способами на свій вибір.

1.2 Право на свободу висловлювань включає право мовників бути вільними від державного, політичного або комерційного втручання, та право громадськості на отримання інформації через мовні ЗМІ.

1.3 Зміст мовних програм не підлягає цензурі ані з боку державних, ані регулюючих органів. Будь-які санкції через порушення порядку мовлення можуть застосовуватися тільки після виходу матеріалу в ефір.

Принцип 2: Незалежність редакційної політики


2.1 Незалежність редакційної політики, коли зміст програм визначається мовником, виходячи з професійних критеріїв та права суспільства на інформацію, повинна бути гарантована законом та застосовуватися на практиці. Тільки мовник, а не уряд, регулюючі органи чи комерційні організації, може визначати зміст своїх програм при дотриманні положень Розділів 6 (Зміст мовлення) та 9 (Висвітлення виборів).

2.2 Цей Принцип має на меті захищати як загальну політику редакції (наприклад, неприпустимо диктувати мовникам характер висвітлення військових дій або вимагати, щоб вони пропагували певну модель економіки), так і редакційні рішення з конкретних питань.

2.3 При жодних обставинах, за виключенням передбачених Принципом 31 (Політичне мовлення в рамках прямого доступу), неприпустимо вимагати від мовника випуску програм в інтересах уряду або надання владі ефірного часу.

Принцип 3: Забезпечення різноманітності


3.1 Різноманітність передбачає плюралізм мовних організацій, їх форм власності, а також поглядів та мов у мовленні в цілому. Зокрема, цей принцип передбачає існування широкого спектру незалежних мовників та програм, а це є відображенням суспільства в цілому.

3.2 Один з обов’язків держави – вживати заходи, спрямовані на розширення та розвиток мовлення та сприяти забезпеченню його максимальної різноманітності. Держава не повинна обмежувати мовників, оскільки це може невиправдано обмежити загальний ріст та розвиток сектору.

3.3 Слід вживати ефективні заходи щодо попередження невиправданої концентрації власності та забезпечення різноманітності її форм як всередині мовного сектору, так і між ним та іншими засобами масової інформації. При цьому слід виходити з необхідності розвитку мовного сектору в цілому та економічної життєздатності мовних організацій.

Принцип 4: Надзвичайні ситуації


Правова регламентація мовлення не дає державі права встановлювати над ним свій контроль (над обладнанням та змістом програм) в умовах надзвичайної ситуації. При виникненні дійсно надзвичайних обставин, коли такі заходи є абсолютно необхідними, на цей період може бути прийнято спеціальне законодавство, яке відповідало б надзвичайним вимогам моменту, як це передбачено міжнародним законодавством.

Принцип 5: Відповідальність за заяви третіх сторін

Мовник не несе відповідальності за заяви третіх осіб за таких обставин:

· Під час прямого ефіру, коли мовник не може запобігти передачі заяви;

· Якщо заяви, які мають бути передані, відповідають інтересам суспільства (наприклад, вони спрямовані на те, щоб показати існування певних поглядів та думок в суспільстві) але сам мовник не поділяє заявлених позицій;

· В контексті прямого доступу до політичних програм (Принцип 31).

РОЗДІЛ 2. Мовне оточення

Принцип 6: Загальнодоступність


6.1 Держава має сприяти максимальному доступу до засобів зв’язку та отримання програм мовлення, в тому числі телефонного зв’язку, Інтернету та електрики, незважаючи на те, хто саме надає ці послуги, чи то державні, чи то приватні компанії. Прикладом в цій галузі можуть бути центри зв’язку в бібліотеках та інших загальнодоступних установах.

6.2 Держава має вживати заходів в інтересах забезпечення максимальної географічної широти мовлення, в тому числі через розвиток систем передачі. Доступ до державних або муніципальних систем зв’язку з урахуванням наявних технічних можливостей, надається всім мовникам на недискримінаційній основі та за доступними тарифами.

Принцип 7: Інфраструктура


7.1 Держава сприяє розвитку мовлення через надання необхідної інфраструктури, яка включає в себе достатнє та безперебійне електропостачання та доступність телекомунікаційних послуг.

7.2 Необхідно приділяти особливу увагу тому, щоб мовники мали змогу використовувати переваги сучасних інформаційних технологій, таких як Інтернет, супутниковий та цифровий зв’язок.

Принцип 8: Економічне середовище


Держава сприяє формуванню таких загальноекономічних умов, які б заохочували розвитку мовлення. Необхідність специфічних заходів визначається конкретною ситуацією, однак будь-які вжиті заходи повинні бути справедливими, прозорими та недискримінаційними. До їх числа можна віднести:

· Введення податкових, імпортних та тарифних пільг для мовників, а також пільг на придбання прийомного обладнання (в тому числі радіо- та телеприймачів);

· Зменшення розміру прямих зборів з мовників, зокрема ліцензійного збору та пільгових умов використання систем передачі;

· Надання достатніх можливостей для навчання.

РОЗДІЛ 3. Частоти мовлення

Принцип 9: Частотне планування


9.1 Як на національному, так і на міжнародному рівні, процес прийняття рішення про розподіл частот серед усіх користувачів повинен бути відкритим для всіх зацікавлених сторін із правом його обговорення, в тому числі для органів, що регулюють мовлення, й повинен забезпечувати справедливий розподіл частот між мовниками.

9.2 Необхідним є механізм планування частот, виділених для мовлення, з метою забезпечення їх оптимального використання з точки зору різноманітності. Цей процес повинен бути відкритим для всіх зацікавлених сторін та має контролюватися органом, вільним від політичного та комерційного втручання. Після прийняття частотний план має бути опублікованим.

9.3 Частотний план спрямований на забезпечення справедливого розподілу частот мовлення при дотриманні інтересів суспільства, між трьома мовними секторами (громадським, комерційним та місцевим), двома видами мовлення (радіо та телебачення) та мовниками з різною кількістю потенційної аудиторії (національними, регіональними та місцевими).

9.4 Можливо передбачення резервування певних частот для використання їх в майбутньому певними категоріями мовників для того, щоб забезпечити різноманітність та рівний доступ до ефіру впродовж певного часу.

РОЗДІЛ 4. Регулюючі та апеляційні інстанції

Принцип 10: Незалежність


Будь-які державні органи, що володіють повноваженнями з регулювання мовного та/або телекомунікаційного секторів, в тому числі органи, які розглядають скарги громадян, повинні бути захищені від зовнішнього впливу, особливо політичного або комерційного характеру. Статус таких органів чітко визначений законодавством. Законодавчі гарантії інституційної автономії та незалежності включають зокрема:

· Конкретні та чіткі формулювання в законі, згідно з яким засновується даний орган, а також, по можливості, в Конституцiї;

· Чітко та законодавчо оформлену заяву про основи мовної політики й повноважень та завдання регулюючого органу;

· Порядок призначення та відставки членів регулюючого органу;

· Його офіційну підзвітність суспільству через багатопартійний контроль;

· Порядок фінансування.



Принцип 11: Чіткі гарантії незалежності


Незалежність регулюючого органу, в тому числі захист його самого та його співробітників від зовнішнього тиску, повинні бути окремо та чітко означені установчим законодавством, а також, у разі можливості, в Конституції. Хоча усталених формулювань не існує, в якості одного з варіантів можна було б запропонувати наступний:

[Регулюючий орган] має оперативну та адміністративну самостійність у стосунках з будь-якою фізичною або юридичною особою, в тому числі з урядом або будь-якими державними органами. Така автономія повинна поважатися за всіх обставин: жодна фізична або юридична особа не повинні робити спроб вплинути на членів або співробітників [регулюючого органу] щодо виконання ними своїх службових обов’язків або втручатися в діяльність [регулюючого органу], окрім як в окремо обумовлених законом випадках.


Принцип 12: Політика мовлення


Законодавство, відповідно до якого створюється регулюючий орган, повинно містити чітке визначення стратегії регулювання мовлення; до елементів цієї стратегії слід віднести сприяння повазі до свободи слова, різноманітності, достовірності та неупередженості, а також вільному обігу інформації та ідей. Регулюючий орган керується цією стратегією в своїй діяльності й за будь-яких обставин діє в інтересах суспільства.

Принцип 13: Порядок призначення та відставка членів регулюючого органу


13.1 Процедура призначення до складу керівних органів (рад) організацій, які володіють повноваженнями з регулювання мовного та/або телекомунікаційного секторів, повинна зводити до мінімуму можливість політичного або комерційного втручання. Порядок призначення чітко обумовлений в законі. Члени керівного органу за будь-яких обставин діють в інтересах суспільства.


13.2 Процес призначення повинен носити відкритий та демократичний характер, бути вільним від домінування з боку окремих політичних партій або комерційних кіл й передбачати можливість участі громадськості. Обов’язковою вимогою до кандидатів є наявність профільної освіти та/або досвіду в даній галузі. Керівний склад регулюючого органу повинен, в рамках доцільного, відображати структуру суспільства в цілому.

13.3 При призначенні застосовуються „правила несумісності“. До складу керівного складу регулюючого органу не може бути призначена людина, яка:


· Належить до виконавчої або іншої гілки влади;

· Займає офіційну посаду або є штатним співробітником однієї з політичних партій чи займає посаду (виборну або яка призначається) в уряді;

· Займає посаду або отримує винагороду в сфері телекомунікацій чи мовлення, або має в цій сфері, безпосередньо чи опосередковано, значні фінансові інтереси;

· Був засуджений в рамках встановленої процедури, відповідно до міжнародно-визнаних юридичних норм, за насильницький злочин та/або зловживання повноваженнями, якщо з моменту винесення вироку пройшло менше п’яти років.


13.4 Термін повноважень членів керівного органу має бути фіксованим, і вони повинні бути захищені від дострокового звільнення з посади. Звільняти з посади має право тільки орган, що призначив дану особу, причому таке рішення підлягає судовому перегляду. Звільнення з посади можливе тільки у випадках, коли:


· Виникає конфлікт інтересів, як зазначено вище;

· Відбулося серйозне порушення встановлених законом обов’язків, в тому числі в разі невиконання обов’язків;

· Нездатність ефективно виконувати свої обов’язки.

13.5 Умови та порядок членства в керівному органі повинні бути встановлені законом. Жодні інші умови, порядок та обов’язки не застосовуються. Зокрема, ані міністри, ані інші представники уряду не мають права змінювати умови членства або обов’язки членів керівного органу. Як окремі члени, так і керівний орган в цілому можуть керуватися вказівками тільки органу, що їх призначив.


13.6 Порядок оплати праці та відшкодування витрат членам керівного органу встановлюється законом таким чином, щоб виключити можливість створення відмінностей між окремими членами. Останнім необхідно заборонити отримання будь-яких коштів у зв’язку з їх професійною діяльністю, крім тих, що передбачені законом.


13.7 Повноваження щодо створення внутрішнього регламенту, в тому числі регламент засідань та кворуму, можуть бути визначені законом або надані регулюючому органу.


Принцип 14: Повноваження та функції


14.1 Повноваження та функції регулюючого органу, в тому числі ті, що стосуються ліцензування та розгляду скарг, встановлюються законодавством та можуть бути змінені тільки шляхом внесення поправок в законодавство. Ці повноваження та функції повинні бути сформульовані таким чином, щоб з урахуванням складності задач та високої вірогідності виникнення непередбачених колізій регулюючий орган мав певну свободу в розробці власних стандартів та правил в рамках своєї компетенції й міг забезпечувати справедливий, плюралістичний та безконфліктний характер функціонування сектору теле- та радіомовлення.

14.2 Окремим пунктом в законодавстві повинні бути прописані чіткі, прозорі та справедливі процедури реалізації тих повноважень регулюючого органу, які стосуються окремих мовників – як вже існуючих, так і потенційних. Будь-які рішення приймаються з урахуванням принципів адміністративної юстиції та супроводжуються письмовим обґрунтуванням.

Принцип 15: Підзвітність


15.1 Регулюючий орган офіційно підзвітний суспільству в особі якогось багатопартійного органа, наприклад, парламенту або парламентського комітету, але не міністру або іншій особі або органу, позиція якого не є нейтральною. Законодавство повинно зобов’язати регулюючий орган щорічно надавати детальний звіт про діяльність, бюджет та перевірені рахунки. Такий щорічний звіт має бути опублікованим.

15.2 Будь-який контроль регулюючого органу може здійснюватися тільки за результатами діяльності ( a posteriori) та за жодних обставин не може переслідувати мету вплинути на прийняття конкретного рішення.

Принцип 16: Судовий контроль


Будь-яке рішення регулюючого органу, яке стосується окремих осіб, підлягає судовому контролю.

Принцип 17: Фінансування


17.1 Регулюючому органу надається фінансування в обсязі, достатньому для виконання його обов’язків, таким чином, щоб бюджет був захищений від свавільного втручання. Механізм фінансування й прийняття рішень в цій галузі чітко обумовлений законом та будується не на основі разових рішень, а у відповідності до детального плану. Рішення стосовно фінансування повинні бути прозорими та прийматися тільки після консультацій з регулюючим органом.

17.2 Процес фінансування не може використовуватися з метою впливу на прийняття рішень регулюючим органом.

РОЗДІЛ 5. Ліцензування

Принцип 18: Сфера ліцензування


Мовлення підлягає ліцензуванню при дотриманні принципів, викладених в даному розділі. Таке ліцензування може розповсюджуватися на ефірне, супутникове та/або кабельне мовлення, але не на мовлення через Інтернет.

Принцип 19: Видача ліцензій


19.1 Будь-яка процедура ліцензування може здійснюватися тільки регулюючим органом, який відповідає критеріям незалежності, викладеним в Розділі 4.

19.2 Відповідний регулюючий орган видає ліцензії на основі частотного плану й з урахуванням необхідності забезпечення різноманітності мовлення. Ліцензії видаються громадським, приватним та місцевим мовникам в галузі радіо та телебачення.

Принцип 20: Право на отримання ліцензії


20.1 Заявнику не може бути відмовлено в ліцензії на мовлення, виходячи з форми власності або виду мовлення, за виключенням ситуації з політичними партіями, де заборона може бути виправданою. Зокрема, заявник не зобов’язаний мати якийсь певний юридичний статус, такий, наприклад, як товариство з обмеженою відповідальністю. Також неприпустимою є загальна заборона на видачу ліцензій певним категоріям заявників, таким як релігійні організації. Регулюючий орган повинен мати повноваження розглядати всі заяви в індивідуальному порядку.

20.2 Припустимим є обмеження іноземної участі у власності та оперативному керуванні мовниками, однак при цьому необхідно брати до уваги інтереси розвитку мовного сектору в цілому та забезпечення економічної життєздатності мовників.

Принцип 21: Порядок ліцензування


21.1 Порядок видачі ліцензії на мовлення чітко та вичерпно встановлюється законом. Процес ліцензування повинен бути справедливим та прозорим, мати визначений кінцевий термін прийняття рішення та передбачати можливість ефективної участі суспільства, а також можливість висловити свою думку для того, хто подав заявку. Видача ліцензій, залежно від ситуації, може відбуватися як у формі тендера, так і в формі розгляду ліцензуючим органом окремих заявок, однак у випадку декількох заявок на обмежену кількість частот тендер проводиться обов’язково.

21.2 Заявки оцінюються на основі чітких критеріїв, які були юридично сформульовані заздалегідь (у формі закону або нормативних постанов). Наскільки можливо, такі критерії повинні забезпечувати об’єктивність та сприяти поданню різних поглядів, які адекватно відображають різноманітність населення; необхідно також виключити невиправдану концентрацію власності та оцінювати фінансові й технічні можливості претендентів. Стягування ліцензійного збору до фактичного отримання ліцензії неприпустиме; можливо лише стягування прийнятного адміністративного збору за обробку заявки.

21.3 Відмова в ліцензії у всіх випадках супроводжується письмовим мотивуванням та підлягає судовій перевірці.

21.4 В тих випадках, коли претендент на ліцензію не має власної частоти мовлення, зберігається єдиний порядок; у разі позитивного рішення щодо його заявки мовнику повинно бути гарантовано надання частоти у відповідності з отриманою ліцензією.

21.5 Мовник, який отримав ліцензію, повинен мати право вибору: або здійснювати передачу сигналу самостійно або через трансляційні компанії.

Принцип 22: Умови ліцензування


22.1 Ліцензія може супроводжуватися певними умовами – як загального характеру, тобто оформленими нормативно-правовими актами (законами або підзаконними актами), так і специфічними, які стосуються даного конкретного мовника. Згідно із загальними правилами умови частково визначаються змістом поданої заявки на мовлення. Неприпустимим слід вважати включення до ліцензії умов,

· Які не стосуються мовлення;

· Які не відповідають цілям мовної політики в тому вигляді, як вони викладені в законодавстві.

Будь-які особливі умови повинні бути обґрунтованими та прийнятними з урахуванням наданої ліцензії.

22.2 Власник ліцензії має право просити змінити умови. Будь-які зміни, які вніс орган, що видає ліцензії, повинні відповідати принципам адміністративної юстиції та вимогам Принципу 22.1.

22.3 Термін дії різних видів ліцензій на мовлення фіксується юридично. Такий термін повинен бути достатнім для повернення претендентом ліцензії з урахуванням вкладених ним фінансових та людських ресурсів. Припустимими є різні терміни дії ліцензій для різних категорій мовників та видів мовлення.

22.4 Стягування ліцензійного збору припустимо, але такий збір не повинен бути дуже великим з огляду на розвиток мовного сектору, інтенсивність конкуренції за ліцензії та загальні міркування щодо рентабельності. Розмір зборів за різні види ліцензій встановлюється заздалегідь згідно з графіком.

22.5 Власник ліцензії користується переважним правом на її подовження за виключенням випадків, коли це суперечить інтересам суспільства або коли мовник порушив умови ліцензії. При поновленні ліцензії можливо змінити її умови – як з боку мовника, так і з боку регулюючого органу. В усіх випадках відмова поновити ліцензію супроводжується письмовим мотивуванням.

РОЗДІЛ 6. Зміст мовлення

Принцип 23: Адміністративне регулювання змісту


23.1 Неприпустимим є включення до законодавства з питань мовлення цивільно-правових або кримінально-правових обмежень на зміст мовлення, окрім вже існуючих або тих, які повторюють ті, що застосовуються до усіх форм висловлювань думок та переконань.

23.2 Допустимим є введення адміністративного режиму регулювання змісту мовлення в рамках принципів цього Розділу. При наявності ефективного саморегулюючого механізму адміністративні заходи не вживаються.

23.3 При розробці будь-яких правил щодо змісту мовлення враховується думка мовників та інших зацікавлених сторін, а остаточне рішення приймається тільки з урахуванням громадської думки. Узгоджені таким чином правила чітко й детально оформлюються й публікуються. Правила повинні також враховувати відмінності в діяльності мовників трьох основних форм власності та двох основних видів (радіо та телебачення).

23.4 Контроль за правилами щодо змісту мовлення покладається на регулюючий орган, який відповідає критеріям незалежності, викладеним в Розділі 4. Кращою є ситуація, коли правила про зміст мовлення застосовуються єдиним органом до всіх мовників.

Принцип 24: Забезпечення позитивного характеру мовлення

24.1 На громадських мовників покладається відповідальність щодо забезпечення права суспільства на інформацію шляхом різноманіття позицій та поглядів, а також широкого кола програм, як того вимагає Принцип 37 (Функції громадських мовників).

24.2 Зобов’язання щодо забезпечення позитивного характеру мовлення можуть покладатися, відповідно до принципів цього Розділу, на комерційних та місцевих мовників, але тільки в інтересах більшого різноманіття програмного матеріалу, доступного аудиторії. Такі зобов’язання не можуть бути визнані виправданими, якщо їх введення може призвести до підриву розвитку мовлення – наприклад, у випадку їх нереальності або надзвичайної обтяжливості. Такі зобов’язання повинні нести досить загальний характер для того, щоб забезпечити їх політичну нейтральність, мати чітку прив’язку до категорій програм (виключити можливість подвійної інтерпретації) та не бути дуже „розмитими“. Наприклад, вони можуть вводитися по відношенню до змісту місцевих програм та/або мови/мов мовлення, матеріалів для меншин та дітей, а також інформаційного мовлення.

Принцип 25: Реклама


25.1 Рекламний час може бути обмежений, але це не повинно заважати розвитку та росту мовного сектору в цілому. Деякі угоди, наприклад, Європейська конвенція про транскордонне телебачення, встановлюють єдині для всього регіону обмеження (в даному випадку 20%).

25.2 Стосовно реклами громадським мовникам мають бути надані рівні умови для чесної та справедливої конкуренції. Зокрема, неприпустимою є пропозиція рекламного часу за цінами, нижчими ринкових за рахунок громадського фінансування.

25.3 У відповідності з принципами цього розділу допускається введення окремого адміністративного режиму регулювання реклами.

РОЗДІЛ 7. Санкції

Принцип 26: Порядок застосування санкцій


До окремих мовників санкції не можуть застосовуватися за жодних обставин, за виключенням випадків порушення ними вимог закону або умов ліцензії, й тільки після відкритого та справедливого розгляду справи, в ході якої мовник повинен мати достатню можливість висловитися. Санкції застосовуються тільки органом, який відповідає критеріям незалежності, викладеним в Розділі 4. Рішення про застосування санкцій підлягає розголошенню.

Принцип 27: Пропорційність


27.1 Регулюючий орган повинен мати широкий інструментарій санкцій, які в кожному окремому випадку повинні відповідати тяжкості порушення. При виборі виду санкцій регулюючий орган виходить з того, що його задачею є не стільки втілення „поліцейських“ функцій щодо мовників, скільки захист інтересів суспільства шляхом забезпечення безконфліктного функціонування мовного сектору та сприяння різноманіттю та якості мовлення.

27.2 Як правило, санкції, особливо стосовно його змісту, застосовуються за наростаючою. За перше порушення логічним є винесення попередження з тлумаченням сутності порушення та повідомленням про неприпустимість повторення. Застосування серйозніших санкцій за порушення, наприклад, штрафів, припинення або скасування ліцензії, не може здійснюватися автоматично. В таких випадках штраф накладається тільки після того, як усі інші способи виправлення ситуації було застосовано, а припинення та/або анулювання ліцензії застосовуються тільки після неодноразових серйозних порушень мовником та вичерпання інших засобів виправлення ситуації.

27.3 Мовник має право в судовому порядку оскаржити будь-які застосовані серйозні санкції.

РОЗДІЛ 8. Доступ до державних ресурсів

Принцип 28: Недопустимість дискримінації


28.1 При дотриманні Принципу 36 (Фінансування громадських мовників) усім мовникам забезпечується справедливий і недискримінаційний доступ до державних ресурсів, в тому числі рекламних.

28.2 При наданні інформації в ЗМІ офіційні особи не повинні проводити різницю між громадськими, комерційними та місцевими мовниками.

28.3 У всіх випадках надання громадського фінансування комерційним та/або місцевим мовникам повинно здійснюватися в інтересах сприяння різноманіттю мовлення. Виділення коштів робиться на основі чітких критеріїв; рішення з цього питання приймається регулюючим органом, який відповідає критеріям незалежності, викладеним в Розділі 4.

РОЗДІЛ 9. Висвітлення виборів

Принцип 29: Достатність наданої суспільству інформації


29.1 В період виборів держава повинна забезпечити суспільство, в тому числі на каналах мовлення, достатньою інформацію про порядок голосування, виборчі програми політичних партій та кандидатів, про хід виборчої кампанії й щодо інших аналогічних питань. Така інформація розповсюджується в рамках програм новин, спеціальних передач про вибори, політичного мовлення в рамках „прямого ефіру“ й, в передбачених випадках, політичних програм на правах реклами.

29.2 Провідна роль в цьому надається громадським мовникам, однак такі зобов’язання можуть також покладатися на комерційних та/або місцевих мовників, за дотримання положень цього Розділу й за умови, що виконання таких вимог не буде для мовників надзвичайно обтяжливим.

29.3 Мовнику висувається вимога забезпечити справедливий, рівний та недискримінаційний характер висвітлення виборів (див. Принцип 31.1).

29.4 Будь-які зобов’язання щодо передвиборчого мовлення контролюються регулюючим органом, який відповідає критеріям незалежності, викладеним в Розділі 4.

Принцип 30: Освіта виборців

Держава повинна забезпечувати розуміння виборцями технічного боку виборів, в тому числі порядку реєстрації та голосування, права на вільний вибір між кандидатами, а також важливості виборів. У випадках, коли таке розуміння не забезпечено вже іншими засобами, на громадських мовників покладається обов’язок транслювати освітні програми. Аналогічна вимога може бути пред’явлена також комерційним та/або місцевим мовникам.

Принцип 31: Політичне мовлення в рамках „прямого доступу“


31.1 На громадських мовників покладається обов’язок надавати ефірний час політичним партіям та/або кандидатам для передач політичного характеру, причому на справедливій, рівній та недискримінаційній основі. Аналогічна вимога може бути поставлена також комерційним та/або місцевим мовникам. „Справедливість, рівність й недискримінаційність“ стосуються обсягу наданого ефірного часу, розміщення передач в сітці мовлення та будь-яких сум, які стягуються у зв’язку з цим. Громадські мовники сприяють партіям й кандидатам у виробництві політичних програм в рамках прямого доступу; вимога про таке сприяння може ставитися також комерційним та місцевим мовникам.

31.2 Мовник не може відмовити надати прямий політичний доступ, окрім випадків, коли це дійсно суперечить його зобов’язанням перед законом. При цьому мовник не повинен нести юридичну відповідальність за зміст передач, як це передбачено Принципом 5.

Принцип 32: Політичне мовлення на правах реклами


В тих випадках, коли партіям та кандидатам дозволяється купити ефірний час для своїх політичних передач, мовник повинен надавати ефірний час всім партіям та кандидатам на рівній й недискримінаційній основі.

Принцип 33: Оперативність виправлення ситуації


Орган, який контролює виконання обов’язків з висвітлення виборів, забезпечує партіям та кандидатам можливість оперативного виправлення порушень, в тому числі й тих, що містяться в скаргах. У зв’язку з цим наглядовий орган повинен мати цілу низку повноважень, в тому числі правом вимагати від мовника виправлення або спростування матеріалу, що був випущений в ефір, а також відповіді. Рішення такого органу підлягає судовому контролю.

РОЗДІЛ 10. Громадські мовники

Принцип 34: Перетворення державних мовників в громадські


В разі наявності в країні державних або урядових мовників вони повинні бути перетворені в громадські у відповідності з положеннями цього Розділу.

Принцип 35: Незалежність


35.1 Керівництво громадським мовником здійснюється незалежним органом, таким, як рада директорів. Інституційна автономія та незалежність громадського мовника забезпечується тими ж засобами, що й для регулюючих органів (Розділ 4). Законодавчі гарантії незалежності громадського мовника включають, зокрема:



· Конкретні та чіткі формулювання в законі, яким засновується мовник, а також, якщо можливо, в Конституцiї;

· Чітку та законодавчо оформлену заяву про цілі, повноваження та зобов’язання мовника;

· Порядок призначення та звільнення з посади членів керівного органу;

· Офіційну підзвітність мовника суспільству через орган багатопартійного контролю;

· Повагу до незалежності редакційної політики;

· Порядок фінансування.

35.2 Повноваження керівного органу включають призначення старших посадових осіб громадського мовника, які підпорядковуються тільки керівному органу, відповідальному, зі свого боку, перед виборним багатопартійним органом. Процес призначення старших посадових осіб повинен бути відкритим та справедливим; до кандидатів застосовуються критерії наявності відповідної освіти та/або досвіду роботи, а також критерії відповідності до Принципу 13.3. Старші посадові особи повинні мати право на отримання письмового обґрунтування будь-якого дисциплінарного стягнення, застосованого до них, в тому числі звільнення з посади, та право на оскарження таких стягнень в судовому порядку.

35.3 Задачі керівного органу чітко визначаються законом та включають забезпечення ефективної реалізації мовником громадських функцій та захист його від зовнішнього тиску. Незалежний керівний орган не втручається в щоденну політику виконавчого керівництва, особливо, в зміст мовлення, поважає принцип незалежності редакційної політики й за жодних обставин не здійснює попередню цензуру. Відповідальність за поточну діяльність мовника, в тому числі за зміст програм, несе виконавчий керівник.

Принцип 36: Фінансування громадських мовників


Громадський мовник забезпечується фінансуванням, достатнім для виконання ним своїх задач, таким чином, щоб виключити можливість свавільного втручання в його бюджет, як передбачено Принципом 17.

Принцип 37: Функції громадських мовників


Функції громадського мовника тісно пов’язані з громадським характером фінансування й повинні бути чітко визначені законом. Громадський мовник сприяє різноманіттю мовлення в інтересах суспільства в цілому шляхом випуску в ефір широкого спектру інформаційних, освітніх, культурних та розважальних програм. Мовлення має, в тому числі, відповідати наступним вимогам:

· Випуск якісних незалежних програм, які сприяють плюралізму думок та інформуванню суспільства;

· Широке охоплення інформаційного мовлення, яке має бути неупередженим, достовірним та зваженим;

· Широке охоплення матеріалів, які випускаються в ефір, адже це дозволяє забезпечити баланс між масовими програмами та матеріалами, адресованими вузькоспеціалізованій аудиторії;

· Загальнодоступність та орієнтованість на інтереси всіх мешканців регіонів країни, в тому числі меншин;

· Наявність освітніх та дитячих програм;

· Сприяння виробництву програм на місцевому рівні, в тому числі через виділення мінімальних квот для оригінальних програм та матеріалів незалежних продюсерів.

Лондон, березень 2002 р.

 

 

СТАТТЯ 19

Всесвітня кампанія за свободу слова




Назва та цілі СТАТТІ 19 визначаються відповідною статтею Загальної декларації прав людини:


Кожна людина має право на свободу переконань та на їх вільне висловлювання; це право включає свободу безперешкодно дотримуватися своїх переконань та свободу шукати, отримувати й розповсюджувати інформацію та ідеї будь-якими засобами та незалежно від державних кордонів.


СТАТТЯ 19 ставить перед собою такі задачі:


Працювати в інтересах сприяння, захисту та розвитку свободи вираження поглядів, в тому числі щодо доступу до інформації та засобів комунікацій. Ця робота включає правозахисну діяльність, розробку стандартів, організацію кампаній, проведення досліджень, ведення судових справ та пошук партнерів. Ми закликаємо міжнародні, національні та регіональні інститути до критичного діалогу та дотримання ними міжнародних стандартів.

СТАТТЯ 19 застосовує такі методи, як


· Укріплення правової, інституційної та політичної бази для забезпечення свободи слова на глобальному, регіональному та національному рівнях, в тому числі через розробку законодавчих стандартів;

· Привернення уваги до таких ініціатив та їх підтримка на глобальному, регіональному та національному рівнях;

· Взаємодія із суб’єктами громадянського суспільства в інтересах створення на глобальному, регіональному та національному рівнях можливостей щодо проведення моніторингу та впливу на формування політики та діяльність урядів, корпорацій, професійних організацій та багатосторонніх інститутів стосовно свободи слова й доступу до інформації;

· Сприяння широкій участі усіх громадян в громадському житті та в процесі прийняття рішень на глобальному, регіональному та національному рівнях через забезпечення свободи слова й доступу до інформації.

СТАТТЯ 19 є неурядовою некомерційною організацією (UK Charity No. 327421). Наша адреса:

Lancaster House, 33 Islington High Street

London, N1 9LH, United Kingdom

Tel: +44 20 7278 9292 Fax: +44 20 7713 1356

E-mail: info@article19.org , info@article19.org.ua  

www.article19.org , www.article19.org.ua  

Міжнародне правління:
Zeinab Badawi (Великобританія), голова; Peter Phillips (Великобританія), скарбник; Галина Арапова (Росія), Richard Ayre (Великобританія), Kevin Boyle (Ірландія); Param Cumaraswamy (Малайзія); Paul Hoffman (США); Cushrow Irani (Індія); Jody Kollapen (ПАР); Gara LaMarche (США), Daisy Li (Гонконг); Goenawan Mohamad (Індонезія), Arne Ruth (Швеція), Malcolm Smart (Великобританія).

Почесний член:
Aung San Suu Kyi (Бірма)

Виконавчий директор:
Andrew Puddephatt

Документи

04.12.2003

Тероризм і засоби масової інформації

   

(Маніла, 1 – 2 травня 2002 року)

Нагадуючи про фундаментальну роль засобів масової інформації у забезпеченні права суспільства на інформацію, включаючи інформацію, що стосується тероризму;

Засуджуючи убивства, напади, погрози і переслідування журналістів, що висвітлюють тероризм і конфлікти;

Висловлюючи стурбованість тим, що в усе більшій кількості країн вводяться обмеження свободи вираження думок і свободи інформації після подій 11 вересня 2001 року;

Будучи переконані, що відкриті громадські дебати і вільний потік інформації в будь-якому випадку необхідні для досягнення довгострокових рішень проблем тероризму;

Вітаючи Хартію безпеки журналістів, що працюють у зонах воєнних дій або небезпечних районах, прийняту зацікавленими організаціями в Парижі 8 березня 2002 року, і Хартію безпеки, прийняту в Монреалі в 1992 році;

Відзначаючи спільне Звернення Генерального секретаря ООН Кофі Аннана, Верховного комісара ООН з прав людини Мері Робінсон і Генерального директора ЮНЕСКО Коітіро Мацуури з нагоди Всесвітнього дня свободи преси від 3 травня 2002 року, у якому визнається важливість свободи преси і свободи вираження думок у боротьбі проти тероризму;

Конференція приймає наступне рішення

1. Будь-яка стратегія боротьби з загрозою тероризму повинна спиратися більшою мірою на повагу свободи вираження думок і засобів масової інформації, ніж на серйозні обмеження цих фундаментальних прав.

2. Право повідомляти про тероризм


З метою забезпечення права суспільства на інформацію засоби масової інформації мають право і зобов’язані докладно повідомляти про тероризм і сприяти відкритим, інформованим громадським дебатам про тероризм;

Усі сторони конфлікту повинні поважати право журналістів розслідувати і вільно повідомляти про конфлікт, а також право мати максимальний доступ у райони конфлікту;

Загроза тероризму не повинна використовуватися як виправдання введення обмежень щодо права на свободу вираження думок і свободу засобів масової інформації, або на свободу інформації, і, зокрема, наступних прав:

на редакційну незалежність;

на захист конфіденційності джерел інформації;

на доступ до інформації державних органів;

на свободу пересування;

на конфіденційність комунікацій.

Медійні, журналістські, видавничі і телерадіомовні асоціації, академічні установи та інші структури громадянського суспільства повинні вжити заходів з розширення здатності ЗМІ професійно повідомляти про тероризм і сприяти толерантності, зокрема через навчання і забезпечення можливостей для обговорення етичних проблем, що стосується висвітлення тероризму у ЗМІ;

3. Безпека журналістів


Держави, що не беруть участь у конфліктах, також як і всі конфліктуючі сторони, повинні вжити ефективних заходів, щоб гарантувати, що вони самі, збройні сили, комбатанти, секретні і розвідувальні служби та інші посадові особи, що беруть участь у боротьбі з тероризмом, будуть розуміти і поважати права журналістів як цивільних осіб відповідно до Женевської конвенції і Додаткових протоколів до неї, також як їхнє право на свободу вираження думок;

Держави повинні приділяти достатні ресурси й увагу запобіганню нападів на журналістів, розслідуванню таких нападів, коли вони відбуваються, і негайному притягненню винних до судової відповідальності;

Держави, що не беруть участь у конфліктах, також як усі конфліктуючі сторони ніколи не повинні дозволяти особам, що перебувають у них на службі, або комбатантам зображувати з себе журналістів або намагатися використовувати журналістів як своїх агентів;

Медійні, журналістські, видавничі і телерадіомовні асоціації, академічні установи та інші структури громадянського суспільства повинні вжити заходів, щоб підсилити безпеку журналістів, які висвітлюють конфлікти і тероризм, зокрема шляхом навчання, удосконалення інструкцій з безпеки і забезпечення відповідним обладнанням;

Індустрія ЗМІ і міжнародне співтовариство повинні розглянути питання про заснування фонду з метою надання допомоги малозабезпеченим медіа-організаціям і вільним журналістам в отриманні доступу до навчання з питань безпеки і до обладнання.

Джерело: http://www.ruj.ru/unesco-smi.htm

31.10.2002

За матеріалами Центру екстремальної журналістики (Росія)

Свобода Висловлювань і Приватність, 2003, №01

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори