Вынужденные переселенцы
Масштабы миграции
Агрессия Российской Федерации против Украины после аннексии Крыма и вооруженного конфликта на Донбассе привела к значительной миграции населения Луганской и Донецкой областей. После начала масштабных боевых действий в мае 2014 года люди, проживающие на охваченных вооруженным конфликтом территориях, начали спешно покидать свои дома. В первые месяцы конфликта государственные органы не могли вести даже примерный учет граждан, вынужденных массово покидать свои жилища в зоне проведения АТО. По оценкам правозащитных организаций, отслеживавших события в зоне конфликта в 2014 году, в зону риска тогда попала примерно половина территории Донецкой и Луганской областей, на которых проживали примерно 6 млн. человек. В настоящий момент нет точных данных о том, сколько человек покинули свои дома в период летней военной операции 2014 года, но многие источники свидетельствуют о том, что не менее 3 млн. человек летом 2014-го вынуждены были выехать либо на территорию Украины, либо в РФ и другие страны. Это самая большая миграция в Европе после Второй мировой войны.
В течение нескольких месяцев с момента начала проведения АТО правительство Украины не могло собрать статистическую информацию о масштабах перемещения граждан, покинувших свои дома в связи с вооруженным конфликтом. По состоянию на 22 сентября 2014 года было зарегистрировано 310 тыс. внутренне перемещенных лиц (ВПЛ)[1], хотя специальный представитель ООН по правам ВПЛ Чалок Беяни сообщил на брифинге в Киеве, что их число может быть втрое большим, поскольку значительная часть переселенцев не регистрируется[2].
После подписания в сентябре 2014 года в Минске соглашений о мерах по стабилизации ситуации и имплементации мирных инициатив (Минский протокол[3]), большая часть жителей Донбасса вернулась в свои дома. Но выезд с неконтролируемых правительством территорий был гораздо интенсивнее. На 15 октября 2014 года официально называлась цифра в 413 тысяч ВПЛ. По-видимому, примерно 0.5 млн переселенцев не стали регистрироваться и решали свои проблемы после переезда без помощи государства. В дальнейшем количество зарегистрированных ВПЛ все возрастало и достигло 1.7 млн. человек в сентябре 2016 года[4], а потом начало постепенно уменьшаться.
На данный момент Минсоцполитики приводит цифру в 1,43 млн. человек, зарегистрированных как ВПЛ[5], из которых чуть более 600 тыс. человек – пенсионеры. Количество жителей Донбасса, оставшихся проживать на подконтрольной правительству территории зарегистрированных как ВПЛ, по разным оценкам, составляет от 500 до 800 тыс. человек. Почти все пенсионеры, зарегистрированные как ВПЛ, проживают в своих домах на неподконтрольной территории и вынуждены каждые два месяца выезжать на подконтрольные территории для верификаций и других процедур, которыми КМУ обусловил выплату пенсий для таких категорий пенсионеров.
Больше 460 тысяч украинцев бежали от военного конфликта в Россию, примерно 360 тысяч из них получили гражданство РФ по упрощенной процедуре, 77 тысяч сохранили гражданство Украины, имея вид на жительство[6].
Социальная помощь
Среди ключевых проблем, с которыми столкнулись переселенцы в первые дни – восстановление и оформление документов, пропавших от бомбежки, жилье, трудоустройство, социальная защита, обеспечение медицинской помощью, социально-психологическая реабилитация. ВПЛ были остро необходимы жилье, продукты питания, средства гигиены, одежда, помощь в трудоустройстве, а также информирование и консультирование относительно обязанностей государственных органов по оказанию помощи ВПО и правовая помощь. Эти проблемы решали в первую очередь волонтерские, благотворительные, правозащитные и другие негосударственные организации.
1 октября 2014 года было принято постановление Кабинета министров Украины (КМУ) №505 «О предоставлении ежемесячной адресной помощи внутренне перемещенным лицам для покрытия расходов на проживание, в том числе на оплату жилищно-коммунальных услуг». 20 октября 2014 года был принят закон «Об обеспечении прав и свобод внутренне перемещенных лиц», предусматривающий создание правовых предпосылок по разработке специальных комплексных государственных программ, создание и ведение единого реестра и базы данных с внутренне перемещенных лиц, предоставление вынужденным переселенцам информации о местах поселения и возможностей трудоустройства, обеспечения государством функционирования системы гарантий социального и пенсионного обеспечения, а также касающийся вопроса по финансированию расходов, связанных с временным поселением семей внутренне перемещенных лиц в государственные и коммунальные учреждения, в том числе с возможностями быстрого привлечения ресурсов международных организаций, международной технической помощи для обустройства мест долгосрочного размещения внутренне перемещенных лиц и основ развития для них соответствующей жилищной инфраструктуры.
Сумма адресной помощи, которая могла быть выплачена перемещенным лицам, составила для работоспособных 442 грн., и для остальных – 884 грн. По состоянию на сегодняшний день правительство увеличило граничную сумму выплат на одно лицо до 1000 грн.
Через некоторое время процедура назначения выплат была крайне формализована – обязательным условием стали визиты инспекторов по месту жительства соискателей помощи; условия назначения выплат стали жестче – если соискатель не мог найти работу с официальным трудоустройством в течение двух месяцев, социальные службы лишали его компенсационных выплат; если в результате проверок обнаруживалось, что у соискателя имеются сбережения больше 12 000 гривен, или у семьи имелось более одного автомобиля – социальные службы лишали таких граждан права на компенсационные выплаты.
До настоящего времени правительство Украины так и не отменило дискриминационное условие об обязательной регистрации получателей пенсионных выплат как ВПЛ[7]. Всех пенсионеров, чей адрес постоянной регистрации находится на неподконтрольных правительству территориях, обязывают зарегистрироваться как ВПЛ на подконтрольных территориях; инспекторы территориальных управлений социальной защиты населения посещают указанные при регистрации как ВПЛ адреса, составляя акты проверок наличия получателей пенсии по месту временной регистрации; Ощадбанк требует от подобной категории граждан регулярно проходить верификацию – все эти и другие факторы содержат в себе коррупционные риски, а в совокупности своей привели к появлению такого явления, которое получило название «пенсионный туризм». Негосударственные организации, которые защищают права ВПЛ, уже который год требуют от правительства отменить данные дискриминационные нормы, унижающие сограждан и подрывающие авторитет Украины на международной арене, однако никаких изменений пока что не произошло.
При этом 4 июля 2018 года вступило в законную силу постановление[8] суда о незаконности таких проверок[9]. Как совершенно справедливо сказано в статье Николая Козырева, выигравшего этот административный иск, «Каждый переселенец – жертва войны и нуждается в особой государственной опеке. И правительство, конечно, обязано учитывать их размещение на территории страны и контролировать социальные выплаты как дополнительные гарантии социальной защиты. Однако получилось наоборот: установленным Порядком осуществления контроля над социальными выплатами по месту их регистрации, а также Порядком назначения (восстановления) социальных выплат, он, переселенец, прямо и необоснованно ограничен в праве на свободу перемещения по территории страны и выбора места проживания, на свободу от дискриминации. Опосредованно – в праве на социальную защиту.
Фактически установленный Порядок предполагает буквально: сиди и жди, когда работник социальной службы по своему усмотрению придет к тебе домой и «оприходует» твоё существование здесь и сейчас актом проверки. Отлучка на момент проверки по бытовым причинам, а тем более выезд, скажем, на неделю-две в другой регион, автоматически переводит переселенца в статус «нарушителя» с соответствующими санкциями. И бедняга рискует потерять на несколько месяцев средства существования, поскольку к проверкам, установленным этими Порядками, привязаны социальные выплаты, в том числе пенсии переселенцев»[10].
На протяжении 2016-2018 годов фиксировались многочисленные случаи, когда Пенсионный фонд Украины (ПФУ) останавливал пенсионные выплаты[11] на основании данных, полученных от Госпогранслужбы о пересечении контактной линии (КЛ); по данным, передаваемым СБУ в ПФУ и Минсоцполитики – на основании данных так называемой системы «Аркан»; известны случаи, когда прямой обмен данными между ПФУ и пенсионными службами т.н. республик о получателях пенсий также становился причиной остановок начислений пенсионных выплат, несмотря на то, что государственные органы Украины утверждают, что никаких коммуникаций со структурами т.н. республик они не имеют.
О масштабе приостановке выплаты пенсий свидетельствуют данные Управления Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ): «В апреле 2017 года было приостановлено выплату 200 200 пенсий. По состоянию на апрель 2018 года 123 500 человек подали иски о восстановлении своих прав на пенсионное обеспечение, которые были удовлетворены 91 600 лицам. УВКПЧ отмечает, что значительному количеству пенсионеров выплата пенсий была приостановлена из-за процедуры верификации и идентификации, которая связывает выплату пенсий с регистрацией в качестве ВПЛ»[12].
Несколько обнадёживает «образцовое» решение Верховного Суда от 3 мая 2018 года – было признано неправомерным прекращение выплаты пенсии ВПЛ на том основании, что оно «не предусмотрено законом». Суд постановил также, что такие действия могут представлять неправомерное вмешательство в право собственности заявителя. Это решение суда станет типовым для использования другими судами по аналогичным делам. Оно имеет императивное значение для формирования судебной практики.
Жилье
В 2014 году размещением перемещенных лиц в подавляющем большинстве случаев занимались волонтерские организации. Созданные при областных государственных администрациях специальные комиссии не смогли обеспечить системное решение вопроса размещения ВПЛ, оказывая содействие в краткосрочном размещении и информационной поддержке. Отведенные места для временного расселения – санатории, медицинские учреждения, общежития, детские лагеря – не могли вместить всех нуждающихся. Минсоцполитики приводил информацию о том, что по всей Украине были подготовлены временные места для расселения около 13 000 переселенцев. Многие из принявших в 2014 году первую волну переселенцев учреждения заселены ими до сих пор.
Осенью 2014 года было принято решение об обустройстве 7 модульных городков: в Харькове[13], Запорожье, Павлограде, Кривом Роге, Никополе, Каменском и Днепре, средства на их строительство предоставили международные организации. По состоянию на сегодняшний день новые модульные городки не строятся и не планируются. А помещения, построенные в период 2014-2015 годов, – обветшали и требуют радикальной модернизации.
Системный подход к решению жилищной проблемы ВПЛ государство не выработало до сих пор. В 2018 году было объявлено о начале реализации программ кредитования жилья для ВПЛ, однако источники финансирования под эти программы до сих пор не определены, а реальные бюджеты, выделяемые под их реализацию, на сегодняшний день не могут покрыть существующие потребности. Существующие жилищные программы исчисляются десятками и системно проблему жилья для ВПЛ не решают. Правда, в бюджете 2020 года выделено 300 млн. грн. в качестве государственной поддержки для строительства или приобретения доступного жилья, и еще дополнительно 200 млн. грн. на финансирование новой бюджетной программы – долгосрочного ипотечного кредитования покупки жилья переселенцами и участниками АТО (ООС).[14]. Но эти программы ориентированы все же на «экономически активный слой переселенцев».
Пересечение контактной линии
В июне 2015 года был принят «Порядок пересечения контактной линии», получивший статус нормативного документа[15]. В соответствии с этим «Порядком» были организованы пункты перехода через КЛ – 4 в Донецкой области, 2 в Луганской (один не работает до сих пор, второй, в Станице Луганской, предназначен для пешего перехода). Отсутствие необходимой инфраструктуры и большое количество пересекающих КЛ граждан привели к тому, что в период 2015-2018 годов на КПВВ с обеих сторон скапливались огромные очереди. Лица, пересекающие КПВВ, рассказывали о том, что иногда пересечение КЛ растягивалось на двое, а то и трое суток. В очередях на КПВВ фиксировались многочисленные смерти – сердечные приступы, обморожения, стрелковые ранения, минные травмы. Только в 2018 году на КПВВ погибло более 50 человек, а общее количество умерших на КЛ за время конфликта приближается к двум сотням.
В 2018 году за средства международных организаций были обустроены все 6 КПВВ, и очереди пересекающих КЛ с подконтрольной правительству территории существенно уменьшились. Со стороны неподконтрольных территорий продолжают фиксироваться большие очереди – граждане сообщают о том, что не всегда можно дождаться проезда на подконтрольную территорию в течение одного дня. Летом 2019 года наконец-то были отменены совершенно драконовские нормы «Порядка», касающиеся провоза продуктов питания и группы товаров хозяйственного назначения. Весной 2019 года в «Порядок…» были внесены изменения, ужесточающие процедуру пересечения КЛ с неподконтрольных территорий детьми в сопровождении родителей – для детей до 14 лет требовалось оформление документа для выезда за границу для пересечения КПВВ. В ноябре 2019 года эти нормы были отменены и в настоящий момент для пересечения КЛ детей до 14 лет не требуются иные документы, кроме свидетельства о рождении.
Повысилась общая культура сотрудников правоохранительных органов, осуществляющих пропускные процедуры на КПВВ: они отказались от неправовых методов проверок граждан на блок-постах в зоне проведения АТО/ООС – несанкционированных проверок телефонов, переписывания IMEI телефонов, глубоких обысков личных вещей, несанкционированных задержаний «по подозрению в сепаратизме» и других действий, нарушающих действующее законодательство.
Избирательные права ВПЛ
На протяжении почти шести лет вооруженного конфликта в Украине ВПЛ подвергались дискриминации относительно избирательных прав: они не могли принимать участие в выборах депутатов ВР по мажоритарным округам в 2014 и 2019; были лишены возможности принимать участие в выборах депутатов местных советов в 2015 году, а также на текущих выборах в новых ОТГ осенью 2019 года. В конце 2019 года ВР приняла новый избирательный кодекс[16], в котором исправила нормы, ограничивающие избирательные права переселенцев. На всех последующих выборах ВПЛ смогут реализовать свои избирательные права без каких-либо ограничений.
Социальная интеграция ВПЛ
Остается больной проблемой социальная интеграция ВПЛ в принявшие их территориальные громады. По состоянию на сегодняшний день практически не фиксируются отказы в доступе ВПЛ к медицинскому обеспечению. Министерство образования предоставило ВПЛ и учащимся с неподконтрольных территорий право на льготы при поступлении в образовательные учреждения. Остаются пока нерешенными вопросы доступа к банковским услугам – политика украинских банков в отношении кредитования ВПЛ и предоставления широкого и полного доступа к банковским продуктам пока еще не стабильна и имеет признаки дискриминации ВПЛ.
Пока еще не выработана украинскими государственными органами и комплексная программа по трудоустройству ВПЛ. Хотя решение этого вопроса, на наш взгляд, весьма простое – стимуляция работодателя к трудоустройству ВПЛ посредством снижения налоговой нагрузки за каждое новое рабочее место для ВПЛ могла бы быстро решить данную проблему.
Как отметил глава представительства Агентства ООН по вопросам миграции в Украине Томас Лотар Вайс, «Конфликт на востоке Украины и его экономические последствия за последние годы подорвали способность людей преодолевать трудности, зато усилив их уязвимость»[17]. И действительно, ВПЛ – крайне уязвимы. У них отнюдь не всегда имеется возможность решать свои бытовые проблемы собственными силами; финансовая уязвимость этой категории граждан не всегда может перекрываться получаемыми доходами; некоторые ВПЛ просто физически не могут вернуться домой на оккупированную территорию, в то же время не могут полностью интегрироваться в принявшую их территориальную громаду. По прошествии более пяти лет часть ВПЛ вынуждена мигрировать с места на место, ища более приемлемые условия проживания.
Кабинету министров необходимо пересмотреть ряд вопросов, связанных с пенсионным обеспечением, трудоустройством, обеспечением жильем ВПЛ. Это приведет к повышению уровня доверия как среди ВПЛ, так и у граждан, вынужденно оставшихся проживать на неподконтрольных территориях.
Одним из таких вопросов является учет трудового стажа для ВПЛ и граждан Украины, оставшихся проживать на неподконтрольной территории, которые работали на предприятиях т.н. республик. Государственным органам Украины предстоит признать такое трудоустройство и засчитать его в страховой стаж работника. Однако вопросу страховых перечислений за период работы вне правового поля Украины еще предстоит найти свое решение. В настоящий момент количество людей в сфере занятости квазиреспублик – не менее 0,5 млн. человек. Это врачи, учителя, работники коммунальных служб, перевозчики, шахтеры, металлурги, продавцы и другие категории работников, не связанных с вооруженным конфликтом.
Рекомендации
- Обратить максимальное внимание на жилищные, трудовые, социально-бытовые, материальные и культурные потребности граждан Украины, которые получили статус ВПЛ. Уважительное отношение к ВПЛ продемонстрирует согражданам, оставшимся на неподконтрольных территориях, искренность намерений Украинского государства, а также снизит существенное социальное напряжение среди самих ВПЛ.
- Отменить обязательную регистрацию пенсионеров, проживающих на неконтролируемой территории, в качестве внутренне перемещенных лиц, как условие получение пенсии.
- Открыть дополнительные пункты перехода через КЛ, существенно упростить процедуру перехода, в частности, для жителей населенных пунктов, которые разделяются КЛ, или населенных пунктов, расположенных рядом по разные стороны КЛ.
- Расширить практику применения украинскими государственными органами документов, выданных квазиорганами власти на неподконтрольных территориях.
- В случае успеха перевода военного конфликта в замороженное состояние и надлежащего обеспечения безопасности осуществить следующие меры:
– возобновление регулярного пассажирского сообщения с неконтролируемыми территориями;
– возобновление работы украинских платежных систем на неконтролируемой территории, создание предпосылок к возвращению гривны как платежного средства;
– открытие «бизнес-коридоров» и привлечение предпринимателей с неконтролируемой территории для возобновления экономических отношений с предпринимателями на подконтрольной территории, восстановление легального присутствия украинских товаров на неконтролируемой территории;
– изучение принятых в период 2014-2020 годов в т.н. республиках нормативных актов, касающихся ВПЛ, хозяйственной деятельности, распределения материальных активов; изучение работы различных учреждений, аспектов жизнедеятельности в социальной, культурной, природоохранной и иных сферах с целью определения категорий «безусловно приемлемых» нормативных актов и практик, «обсуждаемых» и «категорически неприемлемых» решений и практик.
[1] https://tyzhden.ua/News/119983
[2] Там же.
[3] https://osce.org/ru/home/123258?download=true
[4] https://msp.gov.ua/news/10474.html
[5] https://msp.gov.ua/news/18074.html
[6] https://pnp.ru/social/chislo-obrashheniy-ukraincev-za-rossiyskim-grazhdanstvom-rastyot-ezhednevno.html
[7] https://sud.ua/ru/news/ukraine/145422-pensii-zhitelyam-ordlo-zelenskiy-soobschil-o-vazhnykh-izmeneniyakh
[8] http://reyestr.court.gov.ua/Review/75172804
[9] Николай Козырев. Гуманитарно-правовое измерение одного судебного решения. – http://khpg.org/1535041121
[10] Там же.
[11] https://investigator.org.ua/publication/219956/
[12] УВКПЧ. Доклад о ситуации с правами человека в Украине. 16 февраля – 15 мая 2018 года, с. 13-14, https://ohchr.org/Documents/Countries/UA/ReportUkraineFev-May2018_RU.pdf
[13] https://city.kharkov.ua/ru/news/u-kharkovi-pobuduyut-modulni-budinki-dlya-pereselentsiv-z-donbasu-25472.html
[14] http://vpl.in.ua/zhile-dlya-pereselentsev-led-tronulsya/
[15] https://ips.ligazakon.net/document/view/kp190815?utm_source=jurliga.ligazakon.ua&utm_medium=news&utm_campaign=IPS_text&utm_content=jl03&_ga=2.34636065.108978695.1578173141-1381036574.1578173141
[16] https://zakon.rada.gov.ua/laws/main/396-IX
[17] http://un.org.ua/ua/informatsiinyi-tsentr/news/4334-za-ostanni-try-misiatsi-finansovyi-stan-vnutrishno-peremishchenykh-ukraintsiv-pohirshyvsia-rezultaty-opytuvannia
Эта публикация подготовлена в рамках деятельности платформы CivilM+. CivilM+ - независимая международная платформа гражданского общества, миссией которой является активное содействие объединению гражданских инициатив и других активностей по восстановлению Донецкой и Луганской областей как мирных, интегрированных и развитых регионов в составе демократической Украины и единого Европейского пространства, при активном участии населения региона и лиц, покинувших регион по причине конфликта.
CivilM+ предоставляет своим участникам возможность сотрудничества в рамках совместных инициатив и проектов, выработки и выражения общих позиций, оказания взаимной поддержки и проявления солидарности, систематизации знаний, повышения квалификации и улучшения скоординированной работы.
Платформа CivilM + основана в декабре 2017 года силами представителей гражданского общества из Украины, России, Германии и Франции. Больше о платформе и ее членах можно узнать на civilmplus.org Платформа была создана в рамках проекта «Диалог для понимания и справедливости: европейские НПО, работающие вместе для разрешения конфликтов в Донбассе», реализованного DRA e.V благодаря поддержке Министерства иностранных дел ФРГ