Конституційні зміни та їх скасування як віддзеркалення роздоріжжя української демократії
Конституційна реформа 2004 р. мала забезпечити вихід України з політичної та економічної кризи, сприяти її подальшому демократичному поступу. Однак через низку суб‘єктивних та об‘єктивних чинників скористатися перевагами парламентсько-президентської форми правління не вдалося, більше того – сталося істотне зниження рівня керованості політичними, економічними і соціальними процесами, внаслідок чого в державі продовжували накопичуватися негативні тенденції. Варто наголосити, що саме такий перебіг державотворчих процесів був спричинений не лише власне внесенням змін до Конституції України, але й обумовлений неналежним виконанням відповідних конституційних положень, нерозумінням сутності змін, низьким рівнем усвідомлення головних здобутків конституційної реформи, незавершеністю конституційних перетворень, а найголовніше – відсутністю політичної волі. Було й багато інших причин.
Конституційні зміни відкривали значні можливості для подальшої політичної структуризації передусім парламенту і мали б сприяти структуризації усього суспільства, що могло призвести до формування механізму справжньої політичної конкуренції, боротьби різних програм, ідей, поглядів, підходів до визначення стратегічних напрямків подальшого розвитку держави і суспільства та забезпечити поглиблення демократичних перетворень. Крім того, формування уряду коаліцією депутатських фракцій мало підвищити рівень політичної відповідальності і самого уряду, і парламенту. Верховна Рада України, сформувавши уряд, мусила б піклуватися про підвищення якості законодавчого забезпечення його діяльності, тісніше співробітничати з ним.
Однак взаємодія між законодавчою та виконавчою владами, а також главою держави, істотно послабилася, а за деякими напрямками навіть була зведена нанівець. Це було обумовлене рядом причин, серед яких доречно вказати й головні вади конституційної реформи: штучне «приниження» ролі глави держави у механізмі призначення Прем‘єр-міністра та формуванні уряду до суто технічної (з огляду на його всенародне обрання це виглядало як мінімум нелогічним); «дуалізм» виконавчої влади, що призвело до того, що частина міністрів і органів державної виконавчої влади орієнтувалася на Прем‘єр-міністра, а інша частина – на Президента держави; послаблення гарантій незалежності суддів Конституційного Суду України, що призвело до надмірної політизації ситуації навколо єдиного органу конституційної юрисдикції тощо.
На нашу думку, головною вадою конституційної реформи стало те, що вона неадекватно відображала реальний стан політичної багатоманітності та багатопартійності в Україні. Парламентська, як і парламентсько-президентська, республіка може функціонувати ефективно лише за умови наявності справжніх та розвинених політичних партій. Натомість Україна отримала переважно імітацію свободи політичної діяльності, відсутність внутрішньопартійної демократії (про що свідчить тривала незмінюваність керівництва багатьох партій, ухвалення партійних рішень та формування виборчих списків деякими лідерами одноосібно чи кількома наближеними до них особами, тобто з порушенням демократичних процедур тощо).
Намагання перенести головний акцент у відповідальності за стан справ у державі саме на парламент з самого початку була приречена, оскільки за відсутності у більшості парламентських партій внутрішньопартійної демократії та диктату окремих партійних функціонерів (коли одна особа чи кілька осіб фактично підмінюють колективні рішення), в умовах імітації дискусій, полеміки та виборності та з огляду на домінування конформізму, формалізму й демагогії можна без перебільшення стверджувати, що справжніх політичних партій в Україні немає. А відсутність таких партій унеможливлює ефективне функціонування парламентської чи навіть парламентсько-президентської республіки. Апріорі не можуть стати провідниками демократичних перетворень в загальнодержавному масштабі ті політики, котрі вже звикли керувати своєю політичною силою за допомогою недемократичних методів. Отже, є всі підстави стверджувати, що в умовах українських реалій та існуючого рівня політико-правової культури будь-яке удосконалення вказаної конституційної моделі владних відносин, навіть за умови чіткого та повного розмежування функцій, повноважень і сфер відання в межах парламентсько-президентської (чи парламентської) республіки, не мало реальної перспективи. І саме так буде до того часу, доки не почне функціонувати система внутрішньопартійної демократії, сутністю якої є реальна виборність та періодична змінюваність керівних органів, а також колективне ухвалення найважливіших партійних рішень.
Зрозуміло, що за таких умов неможливо сподіватися на використання усіх переваг парламентської форми правління, яка з понівеченим «демократичним компонентом» політичної системи виявилася неефективною та безпорадною.
Тому навіть за умови дотримання у 2004 р. встановленої процедури внесення конституційних змін і розробки більш вдалого та детально виписаного правового механізму взаємодії органів державної влади, а також повного та чіткого розмежування їх повноважень, обрана модель навряд чи змогла б забезпечити належне функціонування державного апарату та дати можливість українській політичній еліті скористатися у повному обсязі усіма можливими перевагами парламентсько-президентської форми правління.
1 жовтня 2010 р. Конституційний Суд України оголосив своє Рішення у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції України від 30 вересня 2010 р., згідно з п. 1 якого визнав «таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222–IV у зв’язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та прийняття». Для ухвалення такого Рішення Конституційний Суд України мав достатньо правових підстав. Порушення доволі складного, але демократичного порядку внесення змін до Конституції не могло і не повинно було залишатися поза увагою як інституцій громадянського суспільства (у тому числі експертів), так і єдиного органу конституційної юрисдикції, оскільки насправді не можна побудувати дійсно демократичну державу, порушуючи демократичні принципи та демократичні процедури. Проте громадянське суспільство доволі швидко подарувало можновладцям таке собі «нав’язування» політичної реформи у неконституційний спосіб, а Конституційний Суд виявив певну непослідовність, одного разу уже відмовивши у відкритті провадження за конституційним поданням 102 народних депутатів щодо конституційності Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року (Ухвала від 5 лютого 2008 року № 6-у/2008), але згодом все ж таки, наче оговтавшись від сплячки, порушив провадження у справі про додержання процедури внесення змін до Основного Закону України.
Відповідно до п. 2 Рішення Конституційного Суду України у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції України від 30 вересня 2010 р.«Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222–IV, визнаний неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення». Такий підхід і саме така логіка обумовлена вимогами ч. 2 ст. 152 Конституції України, згідно з якою «закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність».
Це положення слід розуміти таким чином, що з цього дня усі органи державної влади та їх посадові особи (у тому числі й високопосадовці) мають діяти відповідно до тих повноважень, які їм надавала перша редакція Основного Закону (тобто до внесення змін). При цьому слід розуміти, що усі зазначені органи та посадовці є легітимними, оскільки вони формувалися (обиралися, призначалися) у порядку, визначеному діючою на той час редакцією Конституції України та відповідно до чинного законодавства. Так, наприклад, Верховна Рада України, вибори до складу якої відбулися 30 вересня 2007 р., є легітимним органом. Оскільки термін повноважень Верховної Ради, передбачений у ст. 76 початкової (першої) редакції Конституції України складає «чотири роки», то ця вимога має поширюватися й на парламент цього скликання. Посилання ж деяких політиків та фахівців на досвід 1996 р., коли після ухвалення Конституції України і парламент, і глава держави продовжували виконання своїх повноважень, видається не зовсім коректним та неприйнятним. Нинішня ситуація кардинальним чином відрізняється від тодішньої. По-перше, терміни повноважень Верховної Ради України і Президента України, передбачені Конституцією на день її ухвалення в 1996 році, повністю збігалися з термінами, на які вони обиралися у 1994 році. По-друге, в Перехідних положеннях визначався рік і місяць проведення чергових парламентських і президентських виборів. Зараз немає і не повинно бути жодних перехідних положень, а терміни повноважень парламенту до і після припинення дії конституційних змін не співпадають.
Так само легітимним є й Кабінет Міністрів України. Однак після визнання неконституційним Закону «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. і припинення його повноважень, і призначення його нового складу має відбуватися відповідно до того порядку, який передбачено у першій редакції Конституції України 1996 р. Тобто, якщо 29 вересня 2010 року Президент України не мав права припинити повноваження Прем’єр-міністра України, а лише міг ініціювати розгляд у Верховній Раді України питання про відповідальність Уряду (згідно з ч. 1 ст. 87 Конституції України зі змінами 2004 р.), то після ухвалення Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року глава держави може навіть без будь-яких консультацій, на власний розсуд припинити повноваження Прем’єр-міністра України та прийняти рішення про його відставку. У такому разі увесь склад Кабінету Міністрів України має піти у відставку. А Президент України після прийняття відставки Уряду має дати йому доручення виконувати свої обов’язки до початку роботи нового складу Кабінету Міністрів України.
Разом з тим якщо до 30 вересня 2010 року до повноважень Президента України належало право не лише призначати третину складу Конституційного Суду України, але й право звільнити призначеного ним Суддю Конституційного Суду, то після ухвалення Рішення у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції України глава держави уже не має права звільняти суддів Конституційного Суду (п. 22 ч. 1 ст. 85 Конституції України).
У зв’язку з визнанням неконституційним Закону «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. може виникнути кілька проблем, й передусім щодо визначення дати наступних чергових парламентських та президентських виборів, оскільки Конституція України у редакції 1996 року передбачає, що чергові вибори народних депутатів мають відбуватися в останню неділю березня, а глави держави – у останню неділю жовтня. Буквальне виконання вказаних норм може призвести до подовження (або ж скорочення) терміну повноважень державних органів. Якщо парламентські вибори провести у березні 2011 року, тоді повноваження парламенту на день голосування складатимуть лише три роки та чотири місяці. Якщо ж парламентські вибори провести у березні 2012 року, тоді їх повноваження складатимуть чотири роки та чотири місяці на день голосування. А ще ж, як показує практика, певний час потрібно для підрахунку голосів виборців, встановлення результатів виборів, їх офіційного оприлюднення, а також для скликання першого пленарного засідання першої сесії нового складу Верховної Ради та приведення новообраних народних депутатів до присяги. Тому мине ще півтора-два місяці, й отже, термін повноважень народних депутатів може скласти десь близько чотирьох з половиною років. Більше того, якщо йти за логікою тих, хто вважає, що для виборів народних депутатів слід зробити певне виключення з тексту чинної тепер редакції Конституції, оскільки їх обирали на п’ять років, тоді виходить, що й у березні 2012 року парламентські вибори проводити зарано?
Взагалі робити будь-які виключення з загального правила у праві варто дуже й дуже обережно. А вилучати чи призупиняти дію навіть однієї конституційної норми щодо певної категорії суб’єктів чи кола осіб (як, на жаль, це зробив у своєму першому Рішенні Конституційний Суд України 13 травня 1997 року) неприйнятно і навіть небезпечно, оскільки це складає істотну загрозу утвердженню демократії та демократичних здобутків людства на теренах України. Питання термінів перебування при владі та виборів досить складне та неоднозначне, адже виходить, що парламентарі з проведенням конституційної реформи подовжили собі термін повноважень і тим самим дали своєрідний урок своїм наступникам на майбутнє. Змоделюємо ситуацію: депутати знову з порушеннями ухвалюють зміни до Основного Закону, подовжують термін повноважень, наприклад, до 25 років (або довічно), а у разі, якщо зміни відмінять через порушення процедури, то все одно депутатів це не буде стосуватися, адже уже буде створений прецедент, сутність якого полягає в тому, що Конституція начебто не поширює свою дію на терміни обрання можновладців. Напевно, знайдуться охочі назвати такий прецедент конституційним звичаєм або ті, хто стверджуватимуть, що норма про «двадцятип’ятирічний термін повноважень парламентарів» уже стала так званим «тілом конституції», набула чинності, застосовувалася на практиці, відповідні вибори проведено і тому цю норму переглядати не слід.
То може всю цю реформу й затіяли заради збільшення термінів? Чи то була така собі «політична кістка» парламентарям, разом з якою вони мали «проковтнути» й політичну реформу? Але ж у експертному середовищі ще тоді вказували на неприпустимість збільшення термінів повноважень, оскільки це означатиме суттєве (аж на чверть!) звуження можливостей виборців контролювати владу, політичні партії та їх лідерів через виборчі процедури, а отже, саме таким чином змусити їх відповідати за власні прорахунки. Адже політична відповідальність в умовах демократичного режиму головним чином полягає не у гучних заявах (на кшталт «ми беремо на себе усю відповідальність»), а у відмові виборців голосувати за певні політичні сили, позбавленні їх кредиту політичної довіри саме під час виборів. У такому разі вони опиняються на узбіччі політичного процесу і мають можливість для роздумів та роботи над помилками. Така доля спіткала соціалістів на виборах до Верховної Ради у 2007 р., які в основному через «політичні піруети» свого тогочасного лідера не увійшли до парламенту. Після запровадження конституційної реформи можливості контролювати партії та блоки за допомогою виборів не лише не збільшилися, а навіть звузилися (адже обирати народних депутатів й, отже, оцінити їх діяльність тепер можна було один раз на п’ять років, замість один раз на чотири роки як це було до внесення конституційних змін). Але, відхиливши конституційну реформу, суспільству пропонують не просто не «журити» парламентарів та ініціаторів сумнівних новацій (йдеться передусім про «жорсткі» оцінки експертів), але й «погладити їх по голівці» та стимулювати до подальших невиважених кроків таким собі «бонусом» у вигляді додаткового року повноважень. За таких підходів стає можливим хибний висновок про те, що Конституція поновила свою дій у початковому вигляді, але не для всіх і не одразу. Парламентарі ж бо такі шановані пани, так «багато зробили для суспільства та держави», що їм, мовляв, слід подарувати невдалі експерименти та додати рік безбідного життя за заслуги – нехай втішаються.
При визначенні дати проведення чергових парламентських виборів варто врахувати правову позицію Конституційного Суду України, викладену ним у Рішенні від 12 травня 2009 року № 10-рп/2009 (у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 17 Закону України «Про вибори Президента України» та Постанови Верховної Ради України «Про призначення чергових виборів Президента України»). У мотивувальній частині зазначеного Рішення Конституційний Суд наголосив, що при визначенні дати проведення чергових виборів слід керуватися тією нормою Основного Закону, що є чинною на день ухвалення такого рішення. Таким чином має діяти правило, передбачене у ч. 1 ст. 77 Конституції України в редакції від 28 червня 1998 р.
Однак у цьому зв’язку виникає ще одна проблема. А хто саме має визначити дату парламентських виборів? Конституція не дає відповіді на це питання. Парламент уповноважений призначати президентські та місцеві вибори, а от свої власні вибори – ні. Чому так сталося – зрозуміло. У першій редакції Конституції настільки чітко і однозначно було визначено дату парламентських виборів, що помилитися було практично неможливо. Тому достатньо було того, щоб Центральна виборча комісія затвердила Календарний план та оголосила про початок виборчої кампанії і цього було досить. У непростій ситуації, що склалася, мабуть, варто було, щоб Президент України, як гарант Конституції, звернувся до єдиного органу конституційної юрисдикції з поданням, у якому поставив би питання про те, якими саме нормами слід керуватися при визначенні дати парламентських виборів та хто саме має це зробити.
Не можна погодитися з позицією деяких експертів, які пропонують притягти до відповідальності тих, хто голосував у 2004 році за політичну реформу, а також тих, хто її підтримував та навіть тих, хто її «проштовхував». Адже й експерти (у тому числі й конституціоналісти) дотримуються різних, іноді навіть полярних позицій з приводу конституційних змін та порядку їх внесення. Розмаїття експертних оцінок, висловлених і до внесення змін до Конституції України у 2004 році, і згодом, і після визнання Закону «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. неконституційним, свідчать про те, що українське суспільство зіткнулося з дуже складним політико-правовим феноменом. І головний урок, який воно має винести, полягає в усвідомленні того, що сутність демократії полягає не лише у можливості вибору (вибору в широкому розумінні: вибору напрямків подальшого поступу суспільства; вибору привабливих ідей та стратегій; вибору варіантів прояву політичної активності; вибору гідних претендентів серед альтернативних кандидатів тощо), але й у дотриманні процедури, що є заздалегідь визначеною, загальновідомою та демократичною за змістом.
Разом з тим позиція Конституційного Суду щодо політичної реформи не виглядає бездоганною та навіть певною мірою є вразливою. По-перше, тому, що одного разу він уже відмовляв за формальною підставою у відкритті провадження за конституційним поданням 102 народних депутатів щодо конституційності Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року (Ухвала від 5 лютого 2008 року № 6-у/2008). По-друге, Конституційний Суд протягом останніх років неодноразово розглядав справи про конституційність різних законів та інших нормативно-правових актів (або ж їх окремих положень), спираючись при цьому у тому числі й на змінені у 2004 р. положення Основного Закону. Тобто єдиний орган конституційної юрисдикції опосередковано визнав їх органічною частиною Конституції України, поставився до них, як до таких, що є чинними, і жодних сумнівів у тому, що вони іманентно вписалися до початкового конституційного тексту не висловлював. По-третє, єдиний орган конституційної юрисдикції уже надав офіційне тлумачення окремих положень саме тих норм, що були змінені у 2004 р., тобто знову ж таки поставився до них як до таких, що ухвалені належним чином. По-четверте, поспішне «виведення» зі складу Конституційного Суду чотирьох суддів за якимись штучно висмоктаними із пальця підставами (про які стало відомо чомусь лише напередодні розгляду справи про процедуру ухвалення конституційних змін) та термінове введення «нового поповнення» саме перед ухваленням такого кардинального та доленосного для України рішення єдиного органу конституційної юрисдикції викликає у багатьох експертів як мінімум здивування та сумніви у щирості як самих ініціаторів конституційного подання (зокрема, отих 252 народних депутатів), так і тих, хто спочатку обіцяв обстоювати конституційну реформу зразка 2004 року як головний здобуток української демократії всіма юридичними та політичними засобами, а згодом всіляко підтримав її скасування. До того ж серед тих парламентарів, хто голосував за політичну реформу у 2004 році, виявилися й ті, хто підписав вказане конституційне подання. Як бачимо, таке собі «прозріння» настало чомусь після зміни політичної кон’юнктури та зміни самої влади. А чи не було проведення конституційної реформи підкладанням такої собі «політичної свині» своїм давнім політичним опонентам? Чи не саме таким чином, намагаючись послабити позиції та можливості своїх політичних конкурентів, сьогоднішня політична еліта (передусім та, що «при владі») насправді спочатку зруйнувала певний (хоча й далекий від оптимального, але все ж таки мінімально достатній) рівень керованості державно-політичними, економічними та духовно-культурними процесами (поставивши при цьому України майже на межу «політичного банкрутства») для того щоб згодом повернутися до влади з такою собі месіанською місією «рятівників» Вітчизни та отримати відповідні політичні дивіденди?