Перспективи заміни прописки в України реєстрацією фізичних осіб і проблем приватних прав громадян (законодавчий аспект) інформації як універсальна вимога.

(Виступ на міжнародному просвітницькому семінарі «Нові аспекти права на приватність та удосконалення українського законодавства»)

Шановні учасники і гості!

Передусім, хочу подякувати організаторам цього міжнародного семінару за запрошення взяти участь в ньому.

Передаю всім Вам добрі привітання і побажання успіхів від народних депутатів – членів Комітету Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин. Ми вже тривалий час плідно співпрацюємо з Харківською Правозахисною групою. Це стосується і проведення спільних заходів з актуальних питань прав людини, і постійних консультацій та обміну думками, і використання тих цінних і завжди актуальних матеріалів, які готує ця громадська правозахисна організація.

Постановка нею різноманітних проблем завжди відзначаються оригінальністю, свіжістю думки, адекватністю вимогам часу. Не є винятком у цьому відношенні тема сьогоднішнього семінару.

Вона носить не тільки науково-теоретичний а й злободенний практичний характер. Ті трансформації, які відбуваються у нашому суспільстві, в цілому є прогресивними й доцільними. Але іноді вони несуть в собі певний негативний елемент, зокрема – загрозу свободі особистості.

Проблема, до якої я хотів би привернути увагу, пов’язана з давно назрілою, на думку багатьох фахівців-експертів, потребою. А саме – необхідністю народжування паспортної системи в державі.

Так у нас склалося історично, що за кілька десятиріч свого існування – спочатку в СРСР, а тепер і Україні – діючий інститут прописки став, по-суті, безальтернативним засобом обліку населення та розміщення виробничих сил.

Але вимоги часу, ті радикальні зміни, які відбуваються у суспільстві, вимагають якісно нових підходів і у цій галузі, що найтіснішим чином пов’язана із забезпеченням прав людини та громадянина.

Мова йде про скасування прописки в Україні. По-перше, яким має бути конкретний механізм її здійснення і чим вона буде замінена. По-друге, і що, певно, більш важливо: як при цьому поєднати гарантування прав людини з інтересами держави.

З відміною прописки прямо пов’язані питання про свободу пересування і вільний вибір місця проживання.

Ці права офіційно продекларовані в міжнародно-правових актах глобального характеру. Зокрема, в Європейській Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, яка після її ратифікації у 1997 р. Верховною Радою стала згідно статті 9 Конституції України частиною нашого внутрішнього законодавства.

Існування системи прописки є порушенням прав людини в Україні щодо своїх громадян. Адже наша держава у багатьох двосторонніх угодах підтвердила дотримання нею принципу свободи пересування. До того ж, це право безпосередньо гарантується статтею 33 Конституції, яка про­го­лошує:

«Кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом».

Отже, саме прийняття Конституції України у 1996 році поставило на порядок денний питання про відміну прописки. Це визнав і Конституційний Суд України. Він, розглянувши 14 листопада 2001 р. на своєму засіданні відповідне подання народних депутатів, прийняв рішення – визнати неконституційним інститут прописки. Тобто, таким, що суперечить Конституції України (статтям 24,33, 64).

Таким чином, з огляду на вищевикладене, скасування в Україні інституту прописки уявляється цілком закономірним і доцільним актом. Необхідно лише при цьому перекласти значну частину функцій, які забезпечувала прописка, на якісно іншу систему.

Тут, природно, постає низка нових завдань. Серед них – створення єдиної реєстраційної мережі персональних даних на кожного громадянина. Причому такої мережі, яка не тільки замінить прописку, а й не приведе до порушень основних прав людини.

В реальних умовах сьогодення скасування про­писки в Україні неможливо провести відразу, як одномоментну акцію.

Це уявляється досить складною і, на жаль, розтягнутою у часі адміністративно-організацій­ною процедурою. Але то вже інша тема, і інша сфера.

А я хочу все-таки зосередити увагу на законодавчих аспектах проблеми.

Тим більше, що почати фактичну заміну прописки на реєстрацію фізичних осіб можна буде тільки з прийняттям відповідних законів.

У Верховній Раді знаходиться декілька законопроектів, пов’язаних із скасуванням інституту прописки: «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», «Про Державний реєстр фізичних осіб» та «Про Єдиний реєстр фізичних осіб та державну реєстрацію фізичних осіб за місцем проживання та перебування».

Оскільки забезпечення права громадян на свободу пересування та вільний вибір місця проживання належить до основних конституційних прав і свобод людини, наш Комітет активно включений до опрацювання даної проблеми.

Так, на розгляд Верховної Ради Комітетом було внесено на перше читання два законопроекти про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні, подані народними депутатами О.Зару­бін­ським і О.Задорожнім.

Парламент України прийняв у першому читанні проект закону, поданий О.Зарубінським. У нашому Комітеті нині завершується його підготовка до розгляду у Верховній Раді у другому читанні.

Інформую Вас, принагідно, що в опрацюванні цього законопроекту народні депутати України внесли близько 200 зауважень і пропозицій.

Підключались до роботи також Міністерство юстиції України, Міністерство внутрішніх справ України, інші центральні органи виконавчої влади.

Проект закону пройшов експертизу у громадських правозахисних організаціях, міжнародних експертів ОБСЄ.

Коротко про основний зміст, так би мовити, загальну концепцію зазначеного законопроекту.

Ним передбачено замість прописки ввести інститут реєстрації громадян. Визначено порядок реалізації права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання. Гарантуються: свобода пересування на території України, право вільно залишати територію України, дотримання права громадянина України в будь-який час повернутися в Україну. Дія Закону поширюється на громадян України, а також іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах перебувають в нашій державі.

Далі, щодо обмежень свободи пересування та вільного вибору місця проживання.

Вони допускаються лише у випадках, передбачених у Конституції та законах України. Наприклад, в тих адміністративно-територіальних одиницях, які знаходяться безпосередньо у прикордон­ній смузі. Сюди також відносяться зони, які згідно закону належать до зон з обмеженим доступом, та території, щодо яких введено воєнний або надзвичайний стан.

Крім того, визначена категорія осіб, стосовно котрих обмежується свобода пересування.

Маються, зокрема, на увазі особи, до яких у відповідності з процесуальним законодавством застосовані запобіжні заходи, пов’язані з обмеженням волі. Те ж стосується осіб, що відбувають покарання у вигляді позбавлення або обмеження волі, іноземців та осіб без громадянства, які не мають законних підстав для перебування в Україні.

Встановлена також відповідальність органів дер­жавної влади та службових осіб за порушення права громадян на свободу пересування та вільний вибір місця проживання.

Зупинюсь тепер на деяких правових питаннях законодавчого врегулювання проблеми, яка розглядається.

З’ясуємо, передусім, основні «плюси» заміни існуючої прописки і її «мінуси», які необхідно або усунути, або вчинити так, щоб і вони перетворилися на «позитив» у цій справі.

Отже, якщо зосередитись на розгляді головних завдань впровадження реєстрації фізичних осіб, то слід виділити такі вимоги до відповідних законопроектів:

– відсутність суперечностей з Конституцією України та з вимогами інших законів;

– відповідність міжнародно-правовим документам, що стосуються даної сфери;

– гарантування захисту прав фізичних осіб на свободу пересування, вільне обрання місця проживання в Україні;

– забезпечення використання персональних даних в інтересах захисту прав людини та національної безпеки держави;

– запровадження автоматизованого персонального обліку фізичних осіб;

– врахування і прогнозування демографічної ситуації в державі; сприяння проведенню переписів населення, виборів, опитувань, референдумів тощо;

спрощення процедури оформлення документів, що посвічують особу і підтверджують громадянство України;

– отримання громадянами гарантованих послуг за місцем реєстрації.

Цей перелік, звичайно можна було б продовжити далі, але багато інших умов і вимог до нової системи, що прийде на заміну прописки, легко звести до похідних з вищевикладених загальних.

Нам необхідно чітко усвідомити, що формальне визначення права громадян на вільне пересування і вибір місця проживання навіть з прийняттям спеціального закону є лише поштовхом до реальних змін. А ці зміни – та ще й у такому загальнодержавному масштабі, – здійснити непросто. Їх по-справжньому можна розгорнути тільки із створенням єдиної по Україні системи, що гарантуватиме означені права і забезпечуватиме їх реалізацію.

Перш за все, потрібно належним чином узгодити законодавчу базу із вищезгаданим рішенням Конституційного Суду від 14 листопада 2002 року.

Таке узгодження і остаточна ліквідація прописки потребуватимуть змін у низці нормативно-право­вих актів України. І таких, за даними різних фахівців, налічується від 40 до 200 документів.

Повірте – це колосальний обсяг роботи!

Забезпечити її виконання – для України теж немала проблема. Якщо виходити з повсякденних житейських потреб громадян, а це для нас один з найголовніших критеріїв, то турбує всіх ще одна дуже важлива проблема.

Річ у тому, що у нас з радянських часів зберігається залежність практично всієї соціальної інфраструктури саме від місця прописки громадянина. Сюди входить: отримання пенсій, житлових субсидій, виділення місць у дитячих садках та зарахування до шкіл, медичне обслуговування у поліклініках і лікарнях, офіційні квартирні черги і ще багато-багато інших життєво важливих чинників, право на які гарантовані громадянам законодавством України.

Тому дуже важливо, щоб заміна прописки реєстрацією зберегла за людьми можливість користуватись усім комплексом соціальних послуг, передбачених Законом.

Хочеться надіятись, що нова система зробить їх досконалішими і зручнішими. Адже вона надаватиме доступ до них за місцем реєстрації. Тобто, – за місцем реального проживання, а не номінального – за пропискою.

І ще один позитивний момент на користь ліквідації прописки. Він має виключно морально-психоло­гічний характер. Адже з відміною прописки населення звільняється від принизливої і нав’язливої залежності (іноді й матеріально-фінан­сової!) від чиновників-бюрократів.

Тепер дещо конкретніше стосовно інформаційної приватності та захисту персональних даних.

Хотів би акцентувати увагу на наступному. У випадку прийняття одного з вищезгаданих законопроектів – «Про Державний реєстр фізичних осіб», кожному громадянину доведеться подавати надто великий, на думку експертів, перелік персональних даних. Це ціла розгорнута анкета! Крім того, на основі цього ж законопроекту необхідно буде надавати цілу низку – десь біля 20-ти різноманітних документів: свідоцтв, посвідчень, довідок і т.д., і т.п.

Питається, навіщо потрібна така доскіплива цікавість?

Зрозуміло, наскільки негативною буде реакція на неї. Адже тут створюються об’єктивні підстави для упередженого ставлення, реальної дискримінації особи, тощо.

Безсумнівно, запропонований у законопроектах перелік питань є безпідставно широким. Його необхідно максимально звузити до справді необхідного мінімуму. Такого, щоб запитання реєстру жодним чином не нагадували про надмірну допитливість.

Найбільше тривожить те, що нова централізована реєстрація фізичних осіб здатна стати джерелом зловживань. Наприклад, для різних незаконних махінацій, зокрема використання певними політичними силами для визначення форм впливу на виборців. Все це – грубі порушення прав людини і громадянина.

Нагадаю присутнім тут, що право на захист інформації про особу гарантоване статтею 59 Конституції. За нею кожен громадянин має право вільно приймати рішення щодо розкриття і використання інформації про себе. Тому кожен громадянин має право знати все про використання інформації про нього.

Що ж потрібно, аби унеможливити масштабне і некероване використання даних із реєстру? У першу чергу, необхідно, щоб Закон містив чіткі положення і формулювання щодо правового захисту цих даних, а також – механізмів притягування до відповідальності тих, хто зловживає ними.

На наше глибоке переконання, Закон щодо системи реєстрації має забезпечити максимальний ступінь конфіденційності даних про особу і створити надійні перешкоди для корупції у цій сфері.

На завершення, резюмуючи викладене вище, можна констатувати, що інститут прописки, успадкований від СРСР, обмежує права людини. Це, передусім, стосується свободи пересування та вибору місця проживання в Україні. Тому прописку необхідно скасувати і замінити її реєстраційним обліком осіб. Так практикується в багатьох державах світу з добрими результатами його дії. Полемізувати сьогодні з приводу необхідності відміни прописки немає потреби, вона – очевидна.

Необхідно тільки чітко усвідомити, що потрібно для успішного налагодження системи реєстрації фізичних осіб, яка прийде на зміну інституту прописки. Відповідь тут одна єдина. Цієї мети можна досягти тільки шляхом максимально погодженої і скоординованої взаємодії всіх органів влади і служб як у центрі, так і на місцях. Насамперед, тих і з них, на які буде покладена відповідальність за здійснення нововведень у зв’язку із скасуванням прописки.

Хочеться побажати всім нам успіхів у цій складній і відповідальній роботі!