Депутатская безответственность: Пробел правового регулирования или эффективный механизм крупномасштабного разбазаривания ресурсов?
Первопричина проблемы – резкий скачек в последние годы цен на землю и недвижимость. Что позволяет бизнесу получать баснословные прибыли при застройке территорий городов. А должностным лицам, имеющим распорядительные полномочия в этой сфере – получить значительный коррупционный доход. Из-за которого чиновники органов местного самоуправления готовы систематически нарушать действующее национальное законодательство Украины, права и законные интересы простых жителей.
Анализ процедуры выделения земельных участков под застройку и согласования застройки показывает, что ключевое полномочие в этой сфере – у местных советов депутатов. Так как это получается наиболее проблемным звеном для бизнеса. Остальные звенья процедуры согласования можно (даже в случае отказа чиновников от взятки) пройти через суд.
Но суд не может обязать депутатов местного совета принять решение о выделении конкретного земельного участка под застройку (по крайней мере, такие опасные прецеденты мне еще не известны). Такое положение имеет и свои минусы, ведь ограничивает конкуренцию в бизнес-среде. Так как только приближенные к большинству в совете бизнесмены могут получить земельный участок.
Однако общественников интересует другой аспект – как создать заградительные барьеры в будущем для де-факто имеющихся массовых нарушений прав и законных интересов жителей при застройке территорий города. По изложенным выше соображениям, таким барьером могли бы стать местные советы депутатов. Которые формально должны опекать интересы этих жителей города. Действуя не в интересах финансово сильного меньшинства (бизнеса), а политического большинства (жителей – избирателей).
К сожалению, здесь и проявляется во всей «красе» проблема депутатской безответственности. Так как отсутствуют реальные механизмы, позволяющие простым избирателям добиться реального представительства их интересов депутатами. Ситуация усугубляется пропорциональной системой – теперь депутаты деперсонифицированы. Им не нужно лично добиваться доверия избирателей для победы на выборах. Достаточно получить проходное место в списке популярной в регионе политической партии. И все. Никакой привязки к избирателям, территории, никаких обязательств. Только обязательства перед руководящей верхушкой партийной ячейки. В основном финансовые – партийная верхушка конвертирует влияние в деньги, а также использует денежные средства на нужды партии (PR; финансовая поддержка инициатив центральных органов; кадры на выборах).
А где же здесь интересы простого избирателя – жителя города? Ему ведь не отчисления партийным бонзам за возможность постройки бизнес-центра перед окнами нужно. А наоборот – защита от бизнеса, теряющего меру в погоне за сверхприбылью.
Исходя из принципа реальности «спасение утопающего – дело рук самого утопающего», проанализируем законодательство на предмет того, может ли избиратель как-то понудить депутата реально защищать его интересы. А также на предмет того, несут ли какую-либо ответственность депутаты местных советов за принимаемые решения.
Первый закон, который по идее должен прийти на ум – ЗУ «Про статус депутатів місцевих рад». По содержанию закона видно – в нем реально не предусмотрено раздела или отдельной статьи по ответственности депутата. Лишь указаны некоторые обязанности, без привязки к каким-либо четким санкциям. Конечно, их можно теоретически использовать в интересах избирателей. Обжалуя действия или бездействия в порядке Кодекса об административном судопроизводстве Украины. А получив вступившее в силу решение суда – добиваться его исполнения ввиду наличия уголовной ответственности за его умышленное неисполнение.
Однако я сомневаюсь в универсальной эффективности такой стратегии. Ведь и обязанности прописаны не очень детально, и украинские суды имеют весьма специфическую судебную практику (с ориентацией на конкретные предписания законодательства, а не на реализацию принципов и законных прав и интересов). Частично мою точку зрения подтверждает отсутствие громких судебных прецедентов. Ведь если бы суд был эффективен, то бизнес впереди паровоза его бы использовал в борьбе с недружественным депутатским большинством.
С другой стороны – согласно ст. 55 Конституции Украины, права человека защищаются судом. Поэтому суды не смогут заявлять, что им неподведомственны такие споры. Другой вопрос – чего можно таким путем добиться?
Также в законе предусмотрен такой правовой институт, как отзыв депутата местного совета. По логике вещей, этот механизм должен быть той самой санкцией за отсутствие реальных действий по защите прав и законных интересов избирателей. Но дееспособность этого института в условиях пропорциональной избирательной системы у меня, как у юриста, вызывает сомнение. Ведь механизм отзыва прописан под избирательные округа. И привязка депутата к конкретному округу решением совета – не основание для его отзыва жителями этого округа. А отзыв депутата в масштабах всего населенного пункта – скорее утопия, чем реальный механизм. Что-то вроде института импичмента Президенту – теоретически есть, а практически не может быть применен.
Но нас интересует больше вопрос ответственности за голосование депутата на пленарных заседаниях совета. По этому поводу закон гласит:
Стаття 19. Права депутата місцевої ради у раді та її органах.
1. «Депутат місцевої ради користується правом ухвального голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких він входить. Депутат місцевої ради набуває права ухвального голосу з моменту визнання його повноважень.
Кожний депутат місцевої ради у раді та її органах, до складу яких він входить, має один голос. Депутат місцевої ради, який не входить до складу відповідного органу ради, може брати участь у його роботі з правом дорадчого голосу.»
Нет такого прямого указания, как у народных депутатов Украины в ст. 80 Конституции Украины:
«Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.»
А согласно ст. 92 Конституции Украины, юридическая ответственность может быть установлена лишь законом. И больше никаким другим нормативно-правовым актом. Закон Украины «Про статус депутатів місцевих рад» не предусматривает ответственности за результаты голосования депутатом.
Остается проанализировать Уголовный кодекс Украины и КоАП Украины. По идее, раз депутаты имеют что-то вроде коллективной распорядительной функции, то законодатель должен был распространить на них ответственность за должностные преступления. В особенности – за халатность (что часто имеет место при голосовании по решениям о выделении земельных участков под застройку). Но, к сожалению, уголовная ответственность на них не распространяется. Согласно примечанию к Разделу XXVII УК Украины «ЗЛОЧИНИ У СФЕРI СЛУЖБОВОЇ ДIЯЛЬНОСТI»:
«П р и м і т к а. 1. Службовими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або виконують такі обов’язки за спеціальним повноваженням.
2. Службовими особами також визнаються іноземці або особи без громадянства, які виконують обов’язки, зазначені в пункті 1 цієї примітки.»
Ввиду отсутствия прямого указания на депутатов местных советов и отсутствия у конкретных депутатов распорядительных функций (они имеются лишь у всего депутатского корпуса при принятии решений на пленарных заседаниях), они не являются субъектами уголовной ответственности за должностные преступления.
Не предусмотрена и какая-либо ответственность за голосование депутатами местных советов в КоАПе Украины (то есть административной ответственности тоже нет). Получается – голосуй как хочешь, ответственность отсутствует.
Согласно ст. 56 Конституции Украины:
«Кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.»
То есть законодательство предусматривает определенную материальную ответственность. Но вся фишка в том, что ее несут не лично депутаты – а органы местного самоуправления. То есть жителям города удар наносится два раза:
- первый – когда принимается решение, нарушающее их законные права и интересы;
- второй – когда после длительной судебной волокиты они получают компенсации (при этом бюджет расходуется не на определенные нужды города, а на компенсацию вреда вследствие действий депутатов).
Самый важный ресурс, которым сейчас распоряжаются депутаты местных советов – земля. И чтобы остановить его разбазаривание, необходимо срочно менять действующее законодательство Украины. В частности – ввести уголовную ответственность депутатов местных советов за халатность при голосовании за проекты решений о выделении земельных участков. То есть – если проголосовал, поленившись перепроверить документацию, а потом суд установил факт нарушения пожарных, санитарных или других норм, или законных интересов соседей – такой депутат несет уголовную ответственность за халатность.
Внедрение такого предложения в жизнь может парализовать процесс выделения земельных участков возле многоэтажных жилых домов. Из-за страха депутатов. Но это даже к лучшему – пусть формируют инфраструктуру и застраивают пустыри. А не «уплотняют» города.
Такое предложение в современных условиях вряд ли пройдет, так как сформировались четкие партийно-коррупционные связи. И центр (партийные верхушки в КМУ и Верховной Раде) не сдаст основной источник благосостояния сателлитов (депутатов в городах и районах) – право распределять земельные участки.
Но что-то же нужно делать, чтобы остановить земельный дерибан!