Права людини в Україні - 2008. 19. Права біженців та шукачів притулку

1.  Загальний огляд

У минулорічних Доповідях правозахисних організацій «Права людини в Україні» вже вказувалося на значні порушення прав біженців, шукачів притулку та мігрантів. Протягом 2008 року не відбулося жодних позитивних змін у цій ситуації. Навпаки, можна стверджувати, що практика порушення прав цієї категорії мешканців України є сталою, системною та розповсюдженою.

Згідно з даними Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб (далі – ДДГІРФО) МВС України станом на 01.01.2009 на обліку в органах внутрішніх справ (далі – ОВС) перебувало 293 984 іноземців та осіб без громадянства, з яких 178850 – постійно проживають на території України, 115 154 – прибули в Україну тимчасово[2].

У 2008 році на території держави було затримано 14 тисяч 876 нелегальних мігрантів, з яких 14 тисяч 334 вже депортовано з України, в тому числі 2 тисячі 495 – у примусовому порядку[3].

За статистикою, наданою УВКБ ООН за 2008 рік[4], станом на 31 грудня 2008 в Україні проживало 2 178 осіб, що отримали статус біженця, серед них: 52% вихідці з Афганістану, 27% – з країн колишнього СРСР, 13% – з країн Африки та 8% – з країн Середнього Сходу, Азії та Європи. 19% – дорослі жінки, 54% – дорослі чоловіки, 23% – неповнолітні та 4% – люди похилого віку. У 2008 році 5, 8% біженців з тих, кому було надано статус за роки незалежності, отримали українське громадянство.

Упродовж 2008 року до органів міграційних служб було подано 2 155 заяв про надання статусу біженця, що становить підвищення на 5% порівняно з 2007 роком. Однак, лише 463 заяви було розглянуто по суті, поміж іншого, і через двомісячну перерву у роботі Державного Комітету у справах національностей та релігії літом 2008 року у зв’язку з невизначеністю з перерозподілом обов’язків між ним та МВС.[5] Основні країни походження шукачів притулку та біженців в 2008 році: Пакистан (8%), Афганістан (18, 6%), Індія (8, 2%), Сомалі (8, 2%), Бангладеш (5, 7%), Ірак (4, 7%), Російська Федерація (2, 9%). Майже 50% усіх заяв надійшло зі східного кордону України. Багато з них були заповнені в центрах тимчасового утримання нелегальних мігрантів, що говорить про те, що частина заяв могла бути написана після невдалих спроб незаконно перейти кордон України на шляху до ЄС. За підрахунками, 265 осіб не змогли подати заяви про надання статусу біженця через процедурні перепони чи з питань міркувань безпеки.

Лише 125 осіб упродовж 2008 року отримали статус біженця. Слід зазначити, що левову частку серед них займають ті, хто подав заяву в попередніх роках, адже процедура є затягнутою й триває надто довго. 95 осіб були визнані УВКБ ООН такими, що потребують міжнародного захисту та не можуть залишатися в Україні з міркувань безпеки. Справи цих шукачів притулку було передано до процедури переселення до третіх безпечних країн. 71 особу було переселено, серед них ті, кого подавали на переселення в минулих роках.[6]

На жаль, так і не вдалося отримати офіційну статистику від Державного Комітету у справах національностей та релігії. Адже їхній офіційний веб-сайт (http://scnm.gov.ua), який мав би містити таку статистику ― останні півроку дивним чином майже на працює. А коли вдається наполовину загрузити сторінку зі статистикою ― вона відображає дані лише станом на 1 січня 2007 року, тобто за 2006 рік. На офіційний запит із проханням надати статистику за 2008 рік, ГО Центр «Соціальна Дія» отримала таку дивну відповідь:

Відсутня, як така, державна концепція міграційної політики, існують лише не пов’язані між собою окремі нормативні акти. Процеси міграції, як на державному рівні, так і окремими посадовцями, сприймаються як проблема, але не можливість розвитку. На сьогодні існує гостра потреба створення єдиної концепції, яка би відображала можливість включення та адаптації в суспільство осіб, що отримують статус біженця. Лише влітку минулого року, держава зробила перші кроки до розробки міграційної політики[7]. Міністерство юстиції розробило та винесло на обговорення концепцію єдиної державної міграційної політики. У грудні 2008 року на засіданні Кабінету Міністрів цю концепцію було затверджено. Також 15 грудня Президент підписав Указ про рішення РНБО від 7.11.2008 р «Про виконання рішення РНБО від 15.06.2007 «Про напрямки державної міграційної політики України та невідкладні заходи відносно підвищення її ефективності»[8]. Проте подальших кроків не було зроблено, й поки що концепція залишається лише декларацією.

Ще одним суттєвим аспектом цієї проблеми є те, що до сьогоднішнього дня, за впровадження міграційної політики відповідальний не окремий централізований орган виконавчої влади, а багато розрізнених відомств: Державний комітет у справах національностей та релігії, Міністерство внутрішніх справ, Служба безпеки України, Міністерство праці та соціальної політики та інші. Тому замість спільної роботи на практиці маємо постійний перерозподіл обов’язків та повноважень між цими відомствами ― справжню боротьбу за владу, яка виливається у чергові порушення прав біженців та шукачів притулку.

Держава неодноразово намагалася реформувати Державний комітет у справах національностей та релігії. Влітку 2008 року Постановою[9] Кабміну частина повноважень цього Державного Комітету було передано до МВС. Однак, кілька тижнів по тому, Президент України звернувся до Конституційного суду з поданням щодо відповідності цієї Постанови Конституції і призупинив своїм Указом[10] її дію до закінчення розгляду справи Конституційним судом. Наразі жодних реформ не відбулося.

Прихильники передачі повноважень Комітету до МВС кажуть, що це буде сприяти створенню системи ефективної роботи, оскільки буде створено єдиний орган, що відповідатиме за всі аспекти міграційної сфери. При цьому ініціатори цієї ідеї посилаються на досвід інших країн, де вже давно застосовується така практика.[11]

Однак, тут не слід забувати про те, що в розвинених європейських країнах, міністерства внутрішніх справ не є силовими структурами, як в Україні. Противники цієї реформи стверджують, що передача повноважень у МВС, особливо в тій сфері, що стосується надання притулку в Україні, призведе до погіршення становища біженців та шукачів притулку, адже МВС є тим самим органом державної влади, який частіше за інших порушує права цієї категорії осіб. Це може призвести до повного нівелювання самого інституту притулку. На нашу думку, вкрай потрібне створення окремого органу державної влади, який би займався усіма питаннями, пов’язаними з міграційними питаннями та наданням притулку.

Наразі процес прийняття рішення стосовно надання статусу біженця залишається надмірно політизованим та непрозорим. Органи, відповідальні за прийняття такого рішення, часто базують свої оцінки на тому, які відношення Україна має з країнами походження заявників. З досвіду Центру «Соціальна дія», із вірогідністю в 90 % отримують відмови заявники з Російської Федерації (особливо Чечні) та Узбекистану.

2.  Огляд законодавства

Верховна Рада України 21 червня 2001 року прийняла Закон «Про біженців», яким закріпила їх спеціальний правовий статус. Лише 10 січня 2002 року Україна приєдналася до Конвенції ООН про статус біженців та Протоколів до неї. 31 травня 2005 року до Закону «Про біженців» було внесено деякі незначні зміни та доповнення. Проте сама сутність Закону залишилася без змін, як і його численні недоліки, що перешкоджають його практичному використанню. Вагомим аргументом для критики системи надання притулку є насамперед відсутність структурованості та впорядкування цієї системи. Відбувається це через те, що різні аспекти цієї проблеми регулюються різними, частіше за все не пов’язаними між собою, законодавчими актами. Крім того, деякі аспекти взагалі не відображені в жодному з них. Усе це призводить до численних порушень прав шукачів притулку та зловживань з боку службовців органів виконавчої влади, насамперед, працівників міліції.

Стаття 26 Конституції передбачає можливість надання іноземцям та особам без громадянства притулку. Це право віднесене до компетенції Президента. Але до сьогодні не прийнято відповідного закону для визначення порядку надання такого притулку. Вважається, що це положення було введено в Конституцію для можливості надання притулку окремим видатним діячам за рішенням Президента. Однак, існування механізму реалізації такої норми створило би нерівні умови для шукачів притулку, що можна вважати дискримінацією. Крім того, текст цієї статті Конституції містить термін «притулок», який не має трактування у відповідному Законі «Про біженців», отже, не може бути використаний. Норма Конституції, що говорить про пріоритетність законів – чітко ставить міжнародні договори та конвенції вище за національне право. Це не заважає органам виконавчої влади (прокуратурі та міліції), а іноді й органам судової влади, їх порушувати, користуючись недосконалим національним законодавством, у тих випадках, коли норми міжнародного права дають ширші можливості для захисту прав біженців.

У 1996 році до Кримінального кодексу було внесено зміни, згідно з якими було скасовано кримінальну відповідальність осіб, що незаконно перетнули державний кордон, якщо вони це зробили з метою отримання статусу біженця в Україні. Однак, на практиці, через відсутність кваліфікованого перекладу, можливість подання заяви про надання статусу біженця при перетині кордону є мінімальною для шукачів притулку з країн дальнього зарубіжжя. Таким чином, їх затримують та переводять до так званих пунктів тимчасового тримання нелегальних мігрантів. Лише там, скориставшись послугами перекладачів та працівників неурядових організацій, шукачі притулку можуть подати заяву до відповідного органу про надання їм статусу біженця.

Чинне законодавство надає біженцям більш сприятливі умови по відношенню до інших категорій іноземців для набуття громадянства України. У Законі «Про громадянство» біженці віднесені до окремої категорії: для них установлений строк у 3 роки проживання на території України, після якого вони можуть отримати громадянство, тоді як для інших категорій іноземців цей строк становить 5 років. Однак на практиці існує упереджене ставлення до біженців з боку працівників органів виконавчої влади, що призводить до значних затягувань у часі процедури набуття громадянства. Тому менше 6 % біженців змогли набути українського громадянства.

3.  Процедура отримання статусу біженця [12]

Першим кроком є подання заяви про надання статусу біженця до районного відділення міграційної служби. Така сама заява може буди подана також до прикордонної служби при перетині кордону чи працівнику центру тимчасового утримання для нелегальних мігрантів (потім заяви повинні бути передані до найближчого відділення міграційної служби). Разом із заявою шукач притулку зобов’язаний надати всі наявні в нього документи, що посвідчують особу та докази своєї історії, якщо вони є. На цьому етапі міграційна служба видає заявнику перший тип довідки для посвідчення особи, де потім ставиться штамп про реєстрацію місця перебування, й направлення на медичний огляд та реєстрацію у ДДГІРФО. Важливо зазначити, що медичний огляд шукачі притулку повинні проходити примусово, проте держава не зробила жодного кроку для створення необхідних для цього умов. У місті Києві є спеціалізоване відділення, де проводять медичний огляд шукачів притулку та надають медичні послуги на всіх етапах процедури, однак, фінансується це відділення не з бюджету країни чи міста, а за рахунок коштів, наданих Міжнародною організацією міграції (МОМ) та УВКБ ООН. В інших містах шукачі притулку повинні самі домовлятися з лікарнями за місцем проживання та сплачувати вартість проходження медичного обстеження.

Співробітники міграційної служби також проводять інтерв’ю із заявником. На цьому етапі процедури вона повинна займати 15 робочих днів, однак, практика показує, що цей термін часто порушується, зокрема, через брак перекладачів. Проте для того, щоб шукач притулку зміг залучити свого перекладача, у останнього повинен бути диплом про відповідну вищу освіту, що є проблемою, адже в якості перекладачів часто виступають родич чи знайомі. Після завершення першого етапу заявник отримує в письмовому вигляді відповідь – зазвичай, це відмова в прийнятті документів до розгляду щодо вирішення питання про надання статусу біженця. У разі позитивної відповіді – справа переходить на другий етап процедури, який повинен тривати 2 місяці.

Рішення про відмову можна оскаржити, як у Державному комітеті з питань національностей та релігії, так і в адміністративному суді. Саме в цей час проблеми шукача притулку загострюються. Після отримання відмови довідка про особу, видана міграційною службою, втрачає чинність. Законом передбачений інший вид довідки – про оскарження рішення про відмову прийняття документів до розгляду, проте законодавець не перебачив часових рамок для її отримання, чи точніше, просто не звернув увагу на те, що для написання скарги потрібен час. Отже, на той період, поки шукач притулку готує скаргу та подає її до суду, потім із копією позовної заяви звертається до органу міграційної служби за новою довідкою – він залишається без документу, що посвідчує його перебування в процедурі та може стати жертвою затримання з боку міліції або навіть видворення. Важливо також зазначити, що законодавець передбачив досить дивні терміни для повідомлення рішення про відмову. Заявник, згідно закону, повинен отримати відповідь міграційної служби впродовж 7 робочих днів, тоді як повідомлення органів ДДГІРФО про відмову цій самій особі повинно бути надіслане протягом 3 днів. Співробітники київської міграційної служби пішли особливим шляхом і розробили стандартний текст такого повідомлення до ДДГІРФО – «просимо перевірити легальність перебування вказаної особи на території України». Таким чином, за місцем проживання шукача притулку може бути здійснена перевірка ще до того, як він дізнається про відмову та встигне подати скаргу до суду, вже не кажучи про отримання нового виду довідки про оскарження, видача якої, до речі, теж часто невмотивовано затримується.

Аналогічно відбувається й другий етап процедури. Загалом, існує чотири види довідки про особу, що видаються на різних етапах процедури. Це призводить до бюрократії, затягування її видачі чи продовження, неможливості реєстрації місця перебування на час відсутності довідки та численним проблемам із міліцією під час перевірок документів. Співробітники міліції користаються цим фактом і часто роблять вигляд, що вперше бачать такі «дивні» довідки, вимагаючи хабарів чи затримуючи шукачів притулку за так зване порушення статті 203 КпАП (порушення терміну перебування на території України).

Практика Центру «Соціальна дія» свідчить про те, що міграційні служби апріорі розглядають шукачів притулку як потенційних трудових мігрантів та осіб, чиє перебування на території України вкрай небажане. У результаті чого більшість заявників отримує відмову на першому ж етапі процедури.

Таким чином, можна стверджувати, що замість інституту надання притулку існує практика його ненадання, створена органами, чиїм обов’язком є неупереджений розгляд заяв щодо надання статусу біженця.

Як уже згадувалося вище, дуже великий вплив на рішення міграційної служби має країна походження заявника та стосунки України з цією державою. Складається враження повної політизації процедури надання статусу біженця, що є порушенням міжнародних зобов’язань України.

Також важливо зазначити, що всупереч Закону «Про біженців», видаючи відмову в наданні статусу біженця чи прийомі документів до розгляду, працівники міграційних служб особливо не шукають аргументів, лише посилаються на пункти того самого Закону. Трапляються випадки зміни рішень, коли орган міграційної служби приймає рішення надати статус біженця, а потім контролюючий усі рішення Державний комітет у відповідь надсилає листа з рішенням про відмову, посилаючись при цьому на те, що надання статусу «може негативно вплинути на стосунки України з країною походження заявника».

·  В одній зі справ (заявник ― громадянин Узбекистану), що розглядалася львівською міграційною службою, було винесено рішення про надання статусу біженця. Згідно з процедурою це рішення було направлено до Комітету на затвердження, звідки повернулося з резолюцією: «Комітет вирішив підтримати негативне рішення місцевого органу міграційної служби та відмовити в наданні статусу біженця».[13]

·  Під час спроб реформування Державного комітету у справах національностей та релігії (літо 2008 року) Центром «Соціальна дія» та партнерськими організаціями було зафіксовано випадки відмов місцевих органів міграційної служби у прийнятті заяви про надання статусу біженця, аргументованих тим, що у процесі реформи вони не знають, як їм працювати та кому підпорядковуватися. Це є свідченням про ще одне порушення, адже в постанові Кабінету Міністрів чітко було вказано, що обидва органи (Комітет та МВС) спільно розробляють механізм передачі повноважень до вересня 2008 року, продовжуючи звичну роботу до цього часу. Лише після неодноразових скарг з боку неурядових організацій та представництва УВКБ ООН в Україні, місцеві органи міграційних служб поновили свою роботу з прийому заяв.

Крім недоліків процедури, Закон «Про біженців» містить ще декілька суттєвих прогалин, у результаті яких порушуються права біженців та шукачів притулку. Важливим недоліком, на наш погляд, є відсутність у законі додаткових форм захисту. Тобто, передбачено лише надання чи не надання особі статусу біженця − у випадку, коли особа не підпадає під визначені у ньому критерії, вона отримує відмову. Однак, існують випадки, коли особа не може бути визнана біженцем, однак потребує міжнародного захисту, видворення цієї особи до країни походження означає порушення міжнародних зобов’язань України: у першу чергу, мова йде про Європейську конвенцію з прав людини та Конвенцію ООН проти катувань. Для того, щоб запобігти таким потенційним порушенням міжнародного права та надати притулок тим, хто цього потребує, у багатьох країнах існують так звані форми додаткового захисту чи допоміжні статуси. Вони можуть називатися гуманітарними статусами чи толерантними (як у сусідній Польщі), чи по-іншому. Значення такого захисту полягає в тому, що особа, яка в силу об’єктивних причин не підпадає під визначення біженця, але не може бути повернута до країни походження через ризик стати жертвою катувань, жорстокого поводження чи ризику для життя, отримує можливість легально залишитись у країні поки не зміняться обставини в країні походження. Аналогічні тимчасові статуси вже колись використовувалися в Україні по відношенню до мешканців Чечні та Абхазії[14]. Існує необхідність їхнього запровадження й зараз.

Ще одним суттєвим недоліком законодавства є відсутність будь-якої соціальної допомоги шукачам притулку та визнаним біженцям з боку держави. Важко уявити, про що думав законодавець, коли призначав одноразову виплату матеріальної допомоги особам, що отримали статус біженця, у розмірі 17 гривень. Ще дивніше виглядає вимога з’явитися до Києва для її отримання. Крім відсутності матеріальної допомоги, не має механізму надання тимчасового житла для шукачів притулку та їхніх родин. У законі йдеться про існування спеціальних Центрів, де мають проживати шукачі притулку та їхні родини в період, поки йде розгляд їхніх заяв, однак, на практиці, існує лише один такий Центр в Одесі, розрахований на одночасне розташування близько 250 осіб, що є, звісно, недостатнім. Ще одним недоліком Закону є відсутність будь-якої програми соціальної адаптації чи інтеграції біженців в українське суспільство. Бракує державних курсів для вивчення української мови, що особливо відчутно для тих, хто приїхав з країн дальнього зарубіжжя.

4.  Незаконні депортації та екстрадиції шукачів притулку та визнаних біженців

Як і в минулі роки, практика незаконних депортацій та екстрадицій шукачів притулку та визнаних біженців залишається частою.

4 грудня 2008 року співробітниками Голосіївського районного управління ГУМВС у м. Києві було затримано шукача притулку з Узбекистану Абдумаліка Бакаєва.[17] Затримання відбулося о 7.30 ранку. Бакаєва доставили до відділку, допитали та змусили підписати протокол затримання, складений українською мовою, якої він не розумів. Працівникам Центру «Соціальна Дія» вдалося розшукати Бакаєва та встановити відділення міліції, в якому його тримали, лише через п’ять з половиною годин після затримання. У журналі відділку його затримання зареєстроване о 14.00. Бакаєв отримував юридичне супроводження щодо процедури визначення статусу біженця в Центрі та підписав угоду з юристом про надання йому юридичних послуг. Однак, незважаючи на цю угоду, юристу було спершу відмовлено у зустрічі з підзахисним, і лише наприкінці робочого дня вдалося побачитися з Бакаєвим та встановити причини його затримання. Співробітники відділку посилалися на постанову прокуратури про затримання Бакаєва до вирішення питання про його екстрадицію на запит Генеральної Прокуратури Узбекистану. Попри чітко встановлений максимальний термін тримання під вартою, що становить 72 години, Бакаєва протримали у відділку більше ніж 96 годин. Отже, міліція грубо порушила КПК і статтю 5 Європейської конвенції. 8 грудня Голосіївський районний суд звільнив Бакаєва з-під варти і заборонив екстрадицію з врахуванням того, що Європейський суд з прав людини визнав грубим порушенням Європейської конвенції видачу громадян Узбекистану через масове поширення катувань та інших видів поганого поводження в цій країні. Адвокат Бакаєва також звернувся до Європейського суду з проханням застосувати правило 39 Регламенту суду про термінові заходи. 18 грудня Європейський суд заборонив органам влади України здійснювати екстрадицію Бакаєва до закінчення розгляду його справи.

Слід зауважити, що використання правила 39 Регламенту Європейського суду є ефективним засобом захисту прав шукачів притулку. Так, Харківська правозахисна група таким чином зупинила екстрадицію до Білорусі, Казахстану та Російської Федерації 16 шукачів притулку. Жодного випадку екстрадиції з України після її заборони Європейським судом не було.

5.  Порушення принципу конфіденційності у справах біженців [19]

Майже одночасно з протизаконною видачею Олега Кузнєцова, Генеральна прокуратура України вчинила ще одне брутальне порушення закону та міжнародного права, передавши документи із конфіденційних справ біженців до країни їх походження.

Громадяни Республіки Казахстан Ж. Байсаков, Є.Байсаков, С.Горбенко та А.Жекєбаєв прибули в Україну в 2005 році та звернулися за притулком. Усім їм було надано статус біженця 28 березня 2006 року. У 2007 році прокуратура м. Києва провела перевірку і визнала рішення про надання статусу біженця законними.

8 квітня 2008 року Генеральна прокуратура Республіки Казахстан направила до Генеральної прокуратури України доручення про надання правової допомоги за Мінською Конвенцією 1993 року, у якому просила надати оригінали листів опозиційних політичних лідерів Казахстану, долучених до особових справ цих чотирьох біженців.

15 липня 2008 року слідчий Служби безпеки України здійснив у Державному комітеті з питань національностей та релігій виїмку оригіналів листів, у яких містилася оцінка ситуації у Казахстані та висновок про політичні мотиви переслідування шукачів притулку.

Крім того, на прохання Генеральної прокуратури Республіки Казахстан кілька представників Державного комітету були допитані щодо питань, пов’язаних із наданням статусу біженців згаданим громадянам Казахстану.

Наприкінці липня 2008 року ці оригінали документів зі прав біженців та протоколи допитів представників Державного департаменту були передані до Генеральної прокуратури Республіки Казахстан.

На цей час ці документи є доказами у кримінальній справі за звинуваченням Болата Абілова, лідера партії «Азат», Асилбека Кожахметова, лідера опозиційного руху «Шанирак» та Толена Тохтасинова, голови Комуністичної партії Казахстана, «у приховуванні злочину», яке виразилося у наданні інформації Державному комітету України у справах національностей та релігій.

Надання конфіденційної інформації зі справ біженців відверто порушує положення статті 11 Закону України «Про біженців», яке передбачає, що «відомості, що подаються заявником, є конфіденційною інформацією».

Принцип конфіденційності лежить в основі захисту прав біженців і його порушення може призвести до руйнації усієї системи захисту біженців. У своєму Висновку № 91(LII) – 2001 виконавчий комітет Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців рекомендував, що «у процесі реєстрації [біженців та шукачів притулку] має додержуватись фундаментальній принцип конфіденційності», а також наголосив на «конфіденційному характері особистих даних та необхідності продовжувати захищати конфіденційність».

Передання конфіденційної інформації до країни походження може призвести до багатьох несприятливих наслідків. Порушення цього принципу позбавляє біженців та шукачів притулку можливості вільно, без побоювань, обґрунтовувати свої заяви про надання статусу біженців. Це також позбавляє компетентні органи держави можливості отримувати та оцінювати інформацію з джерел, що непідконтрольні органам влади у країні походження біженців, оскільки ставить будь-яких осіб (родичів, друзів або інших спостерігачів), які перебувають у країні походження біженців, під загрозу переслідування. Крім того, внаслідок передання інформації до країни походження у шукача притулку саме з цього моменту можуть виникнути підстави для обґрунтованих побоювань повернення у країну походження.

6.  Найбільш поширені порушення прав біженців, шукачів притулку та мігрантів

Право на свободу та особисту недоторканність

Біженці та шукачі притулку постійно стають жертвами незаконних затримань працівниками правоохоронних органів. Превалюють затримання з причини порушення ст. 203 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) за порушення правил перебування на території України. Порушення ст. 203 полягає у відсутності реєстрації, що часто пов’язано з відсутністю певного виду довідки на різних етапах процедури та неможливістю отримати реєстрацію без довідки. Покаранням є штраф у розмірі від 340 до 680 грн., що є доволі значною сумою для шукачів притулку. Таким чином, законодавчий недолік (система існування аж чотирьох видів довідок та затримки з їх видачею) призводять до масових порушень прав шукачів притулку.

За даними ДДГІРФО протягом 2008 року за цією статтею до адміністративної відповідальності притягнуто 57 тисяч 780 іноземців та осіб без громадянства, 10 тисячам 687 іноземцям скорочувався термін перебування в Україні, 242 іноземці поміщувались до спецустанов міліції [20].

У межах боротьби з незаконною міграцією ОВС часто вживають невиправдано жорстокі каральні заходи до мігрантів та шукачів притулку. Стосовно них приймаються рішення про видворення та заборону в’їзду до України без урахування їх сімейного стану або інших обставин – навчання, праці тощо.

Так, 26 вересня 2008 р. до помічника міністра внутрішніх справ з прав людини в Луганській області Валерія Архіпова звернувся громадянин Йорданії С., який повідомив, що за допущене ним порушення визначених для іноземців правил працевлаштування в Україні, УМВС України в Луганській області прийняло рішення про його видворення з держави із забороною у подальшому в’їжджати в Україну протягом 1 року. Іноземець пояснив, що вважає таке рішення необґрунтовано жорстким, оскільки він одружений з громадянкою України, має від неї малолітню дитину і його родина виїхати разом з ним за кордон можливості не має. С. було рекомендовано звернутись з оскарженням прийнятого стосовно нього рішення до суду та надано консультаційну допомогу з цього питання. 13 жовтня 2008 р. Луганським окружним адміністративним судом рішення про річну заборону в’їзду в Україну громадянину Йорданії С. скасовано. [21]

Важливо зазначити, що правоохоронці часто використовують також ст. 268 КпАП, згідно з якою вимагають обов’язкової участі особи в розгляді справи, що дає їм змогу затримувати особу до рішення суду. Такі затримання часто відбуваються у вечірній час, тому шукачі притулку змушені проводити ніч у відділку. Навіть наявність підписаних з юристом неурядової організації угод про надання юридичних послуг не дає змоги юристу отримати дозвіл на зустріч із підзахисним до засідання суду.

Така ситуація породжує постійні страхи в шукачів притулку, перешкоджає їх вільному пересуванню містом та користуванню публічним транспортом, змушує їх часто сплачувати штрафи чи давати хабарі працівникам міліції.

Мігранти, шукачі притулку та біженці «неслов’янської зовнішності» часто невмотивовано затримуються міліцією для перевірки документів (так званий етнічний профайлінг) без будь-якого пояснення причин затримання, при цьому у них вилучають паспортні документи або інші посвідчення особи і вимагають гроші або «подарунки» за звільнення чи повернення документів.

У 2008 році, з 9 по 15 квітня, у місті Києві правоохоронними органами проводився черговий рейд боротьби з нелегальною міграцією під назвою «Операція − мігрант»[22]. Одного шукача притулку з Узбекистану було затримано патрульними біля вокзалу. Шукач притулку мав дійсну довідку про звернення із заявою про надання статусу біженця та реєстрацію в місті Чернігові, де на той час мешкав із сім’єю (до Києва він приїхав у справах). Незважаючи на довідку, працівники патрульної постової служби почали погрожувати шукачеві притулку арештом та вимагали в нього грошей за звільнення.

Із практики видно, що більшість затримань шукачів притулку відбувається із різноманітними порушеннями встановленої процедури, як то:

−  позбавлення права інформувати родичів чи юриста про своє місцезнаходження;

−  позбавлення права бути інформованим про причини та підстави затримання (особливо характерно у випадках, коли затриманий не володіє українською чи російською мовами);

−  позбавлення права бути поінформованим про свої права;

−  позбавлення права на ознайомлення з матеріалами своєї справи чи протоколами (також пов’язано з проблемами мови, що призводить до ще одного порушення, адже протокол складається українською, тож, підписуючи його, шукач притулку, зазвичай, не розуміє, що саме там викладено);

−  позбавлення права самостійно себе захищати та аргументувати свою позицію;

−  позбавлення права скористатися послугами юриста (працівники міліції часто вимагають від юристів надати нотаріально завірену довіреність, що є неможливим з різних причин, зокрема, відсутності документу, що посвідчує особи та ідентифікаційного коду, без яких не можливе вчинення нотаріальних дій).

Як відзначають самі працівники МВС, [23] результативність роботи ОВС з іноземними громадянами традиційно оцінюється за кількістю виявлених та покараних в адміністративному порядку іноземців. Для отримання показників по вказаних напрямках роботи та створення у керівництва позитивного уявлення про свою діяльність, працівники міліції фактично вимушені вживати невиправдано жорстких заходів щодо іноземців, які своїми діями у той чи інший спосіб порушили правила перебування в Україні. Таким чином, необхідна зміні пріоритетів діяльності міліції щодо іноземців і закріплення цих змін у нормативних документах МВС.

Право на працю

Відповідно до ст. 26 Конституції, іноземці та особи без громадянства, що перебувають на території України на законних підставах, користуються таким самими правами та свободами, як і українці. Згідно зі ст. 8 Закону «Про зайнятість населення» та ст. 8 Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», іноземці мають право здійснювати на території України трудову діяльність.

Попри схильність законодавця до деталізації, така категорія осіб як шукачі притулку (які щойно подали заяву про надання статусу біженця, чи ті, що перебувають на різних етапах процедури чи оскарження) у законодавстві про працю взагалі не згадуються, тобто, на практиці, позбавлені можливості офіційно влаштовуватися на роботу. При цьому слід зауважити, що строк, упродовж якого вирішується питання стосовно надання статусу біженця, досить тривалий. Увесь цей період особа позбавлена можливості офіційно працювати та не отримує від держави жодної матеріальної допомоги.

Однак, існує ще один законодавчий казус: згідно ст. 18 і 20 Закону «Про біженців» особи, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання про надання статусу біженця, мають право на тимчасове працевлаштування. Спеціального тлумачення цього терміну в Законі не має, однак, згідно загального правила, це означає, що такі особи мають право влаштовуватися на роботу впродовж строку легального перебування на території України.

Відсутність чітко визначеного механізму реалізації права на працю для шукачів притулку призводить до можливості зловживання з боку працівників правоохоронних органів та до постійних відмов працедавців в офіційному працевлаштуванні. Під час рейдів виявлення нелегальних мігрантів, працівники міліції часто затримують шукачів притулку, не роблячи жодної спроби відрізнити одну категорію від іншої. Затримання відбуваються на підставі тієї самої сумнозвісної ст. 203 КпАП. Важливо також зазначити, що згідно з Законом «Про біженців» до обов’язків спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань праці та соціальної політики відноситься надання допомоги в працевлаштуванні осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для прийняття рішення про надання статусу біженця. Однак, у тексті закону існує фраза «при можливості», що дозволяє цьому органу взагалі не виконувати це зобов’язання. Згідно зі ст. 5 Закону, Кабінет Міністрів повинен був затвердити порядок працевлаштування осіб, що отримали статус біженця, та тих, що перебувають у процедурі, проте до сьогодні такого порядку не затверджено та навіть не розроблено. Тобто, згадана норма закону є мертвою та існує лише на папері.

Право на справедливий суд

На шляху реалізації права на доступ до правосуддя шукачі притулку та біженці стикаються з численними проблемами. Це насамперед пов’язано із низькою компетенцією суддів в питаннях щодо шукачів притулку та біженців, із упередженням суддів проти шукачів притулку, їх небажанням заглиблюватися у деталі справи, проблемами перекладу.

Серед найбільш поширених порушень, слід виділити такі:

–  ненадання перекладача та мовні проблеми, адже судові засідання відбуваються переважно українською та є незрозумілими шукачам притулку та біженцям, також незрозумілими залишаються й більшість документів справи, складені української мовою;

–  систематична відмова у відкритих судових засіданнях у справах біженців;

–  проблема з користуванням послугами юристів та адвокатів, адже в більшості випадків, в адміністративних справах суд визначає чи допускати захисника;

–  неможливо оформити довіреність від імені шукача притулку для представлення його інтересів, адже для нотаріального завірення такої довіреності необхідна наявність паспорту та ідентифікаційного коду, яких у шукачів притулку просто не має (впродовж процедури паспорт знаходиться в міграційній службі, оформлення коду без паспорту є також неможливим);

–  систематичним ігноруванням проблемних ситуацій, що створилися з вини держави, а не шукача притулку.

Свобода від дискримінації

Шукачі притулку та біженці постійно стикаються з проявами дискримінації в повсякденному житті.

Найгірші наслідки мають невмотивовані відмови правоохоронців у прийнятті та реєстрації заяв про злочини у тих випадках, коли шукач притулку чи біженець потерпів від злочину на расовому ґрунті. Відмови у прийнятті документів часто обґрунтовуються тим, що заявник або винен сам, або працівники міліції не можуть зрозуміти про що йдеться, адже заявник не володіє українською мовою.

У квітні 2008 року, неповнолітній шукач притулку з Афганістану був жорстоко побитий молодими неонацистами в місті Києві. Коли він уже не в змозі був захищатися та лежав на тротуарі під ударами молодиків, біля місця події зупинилася машина з працівниками міліції. Один із міліціонерів вийшов та поцікавився що відбувається, один із нападників відповів: «Ми б’ємо чурку, тому що міліція нічого не робить, щоб очистити Україну від цього бруду». Тоді міліціонер наказав жертві показати свої документи. У той момент шукач притулку отримав відмову від міграційної служби, подав скаргу до суду, однак через уже звичні затримки з видачею довідок, був без документу. Єдиним, що він мав при собі, був лист від УВКБ ООН. Тоді працівники міліції відпустили нападників, затримали жертву та відвезли його до відділку. Там шукач притулку провів ніч, не отримав медичної допомоги, незважаючи на кровотечу. Наступного дня працівники міліції забрали в нього всі кошти та вивезли на машині в інший район міста, де й залишили.

Окрім дискримінації біженців та шукачів притулку з боку працівників міліції, трапляються випадки, коли високі посадовці чи політики дозволяють собі недоречні висловлювання, які можуть призвести до формування хибної думки про біженців та шукачів притулку в українському суспільстві. Наведемо цитату відомого політика, колишнього керівника Державного Комітету у справах національностей та релігії, зараз народного депутата Г. Москаля.

«От правозахисники захищали цих, із Шрі-Ланки. Як нібито у нас тут в Україні права українців не порушуються. Рік шлялися по Україні. Через рік їх піймали, уже у вантажівці впакованій їхали в бік переходу. Вони всі згадали, що вони прихильники Таміл-Іламу. Вибачте, а рік вони про це комусь заявляли? Хто це може в Україні перевірити?

У нас єдині можуть бути біженці: з Придністров’я. Молдова – безпечна для проживання, решта – члени Євросоюзу. Білорусія… Ну, можливо, там переслідують. Так вони є всі тут. А ми сьогодні всім «лімоновцям» даємо статус біженця. Коли «лимонівці» зривали наші стяги в Севастополі, кричали «Крым – русский», ми їх судили, депортували. Тепер у них, бачите, помінявся політичний вектор. Ми не повинні дивитись за політикою. Ми повинні дивитися: ця людина відповідає закону і Женевській конвенції? Так?- Так. Ні? – Дорогий мій, усі свої проблеми йди вирішуй зі своїм урядом.

Ми повинні відсікти цих аферистів. Як у законі написано: людина, перетинаючи кордон України, має заявити прямо на кордоні, що я приїхав в Україну для того, щоб отримати статус біженця. У державну прикордонну службу чи міністерству внутрішніх справ, чи міграційній службі: будь-кому. Навіть в ближню сільраду прийти й заявити. Усі заявляють про статус біженців тільки тоді, коли їх ловлять.»[24]

Пан Москаль, як колишній керівник державного органу, що опікується питанням надання статусу біженця, повинен був би добре знати процедуру (що описана вище у тексті та не вимагає звернення із заявою саме до «державної прикордонної служби, чи то до міністерства внутрішніх справ, чи то сільради») та розуміти, що не завжди людина може подати заяву навіть до відділення міграційної служби через брак знання процедури чи перекладача для оформлення документів та проведення інтерв’ю. Також досить дивним, якщо не сказати непрофесійним, виглядають розмірковування політика про те, з яких країн можуть їхати в Україну біженці, а з яких не можуть. На фоні усього цього вже зрозумілим є незнання паном Москалем Женевської конвенції.

Право на свободу пересування та вільний вибір місця проживання

Шукачі притулку позбавлені права вільно вибирати місце проживання в Україні після того, як вони подали заяву про надання їм статусу біженця. Адже попри те, що в Законі не міститься прямої заборони змінювати місце проживання, на практиці, зміна реєстрації та переведення міграційної справи заявника з одного місцевого органу міграційної служби до іншого ― не можливі.

Шукач притулку з Узбекистану подав заяву про надання йому статусу біженця в місті Львові. Через деякий час у зв’язку із сімейними обставинами переїхав до Києва. Він направив до Львівської міграційної служби заяву про переведення його справи до Києва. У відповідь надійшла відмова без зазначення причин чи роз’яснень.

У самому тексті Закону цей момент взагалі не згадується, не існує механізму його вирішення, тобто, все залежить лише від компетенції та бажання органів міграційної служби.

Право на освіту

Законодавство передбачає право біженців отримувати освіту, однак, на практиці ця категорія осіб не може реалізувати це право. Відбувається це через те, що норми Закону «Про біженців» та інших нормативних актів, що регулюють статус біженця, не узгоджені з нормами Закону «Про вищу освіту». Цей Закон не передбачає врахування особливого статусу біженців та не дає їм можливості безкоштовно отримувати вищу освіту, вони можуть претендувати на вступ до ВНЗ лише на загальних умовах, як іноземці, що означає неможливість отримання безкоштовної вищої освіти чи вимогу сплачувати за навчання більше, ніж українці, адже тарифи для іноземних студентів вищі від тарифів для українців. Ураховуючи тяжкі умови їхнього проживання, складнощі з отриманням роботи та відсутність соціальної допомоги чи адаптації – право на отримання вищої освіти для біженців лише декларація, яка немає нічого спільного з практикою. Єдина можливість для біженця чи членів його родини отримати доступ до безкоштовної вищої освіти – дочекатися не тільки отримання статусу біженця в Україні, а й отримати українське громадянство, що за самими оптимістичними підрахунками займатиме не менше 5-6 років.

Крім відсутності доступу до вищої освіти, біженці позбавлені й можливості вивчити українську мову, адже не існує державної програми адаптації біженців та шукачів притулку чи безкоштовних курсів української мови.

7.  Висновки та рекомендації

Існує нагальна необхідність створення єдиної національної міграційної політики та створення єдиного органу, відповідального за її впровадження.

Для забезпечення дотримання прав шукачів притулку необхідно внести наступнізміни до законодавства (в т.ч. узгодити між собою окремі законодавчі акти):

1)  Відміна існування чотирьох видів довідки та створення єдиної форми, де би вказувалися етапи процедури. Покладення внесення змін до довідки на місцеві органи міграційної служби.

2)  Установлення чіткого строку інформування шукача притулку про відмову в прийнятті документів до розгляду чи в оформленні документів про надання статусу біженця для того, щоб заявник отримував інформацію про відмову вчасно та мав змогу її оскаржити.

3)  Внесення положення про те, що рішення про позбавлення особи статусу біженця може бути прийнято лише судом[25] за винятком тих випадків, коли особа отримала громадянство України чи прийняла добровільне рішення залишити територію України.

4)  Чітке зазначення в Законі «Про біженців» та інших дотичних законах права шукачів притулку на тимчасове працевлаштування.

5)  Введення дієвого механізму соціальної адаптації біженців, надання їм можливості вивчати державну мову, проходити перекваліфікацію. Призначити відповідальний за це орган державної влади та внести відповідні зміни до державного бюджету.

6)  Установлення розміру матеріальної допомоги шукачам притулку, внесення відповідної статті до державного бюджету. Така матеріальна допомога повинна виплачуватися щомісяця.

7)  Узгодження між собою Закони України «Про біженців» та «Про вищу освіту», щоб біженці та їхні діти мали змогу отримати вищу освіту безкоштовно за конкурсом.

8)  Визначення зобов’язання держави забезпечувати шукачів притулку тимчасовим соціальним житлом. Установлення строків та порядку надання такого житла.

До необхідних змін адміністративної практики слід віднести:

1)  Припинення практики безпідставного затримання шукачів притулку та біженців за звинуваченням у порушенні ст. 203 КпАП.

2)  Припинення практики примусового видворення та екстрадицій шукачів притулку та визнаних біженців. Покарання винних у таких випадках.

3)  Забезпечити на практиці конфіденційність справ біженців, включно з наданими свідченнями, що підтверджують переслідування біженця; заборонити на практиці передачу матеріалів справ біженців до інших органів влади та інших держав.

4)  Навчання працівників місцевих органів міграційних служб обробляти справи шукачів притулку та кваліфіковано збирати інформацію про країни походження біженців.

5)  Забезпечення доступу законного представника шукача притулку при розгляді його справи в міграційній службі, міліції чи суді. Забезпечувати переклад у таких випадках. Забезпечити повний доступ до всіх матеріалів справи.

6)  Створення дієвого механізму отримання шукачами притулку та біженцями ідентифікаційного коду.

[1] Підготовлено Іриною Федорович, ГО Центр «Соціальна дія».

[2] В.К. Батчаєв. Захист прав іноземців, біженців та шукачів притулку. – В кн. „Права людини в діяльності української міліції”. – Харків, Права людини, 2009. – с.136.

[3] Там само.

[4] Регіональний сайт УВКБ ООН для Білорусі, Молдови та України: http://unhcr.org.ua/unhcr_ukr/.

[5] Подробиці про перерозподіл обов’язків нижче у тексті.

[6] 2008: Регіональний звіт про Білорусь, Молдову та Україну, УВКБ ООН.

[7] Проект Закону про засади державної міграційної політики України, № 3158 від 16.09.2008, Портал Верховної ради України: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=33324.

[8] Указ Президента України №1163/2008 від 15.12.2008, http://president.gov.ua/documents/8707.html

[9] Постанова Кабінетом Міністрів України від 18 червня 2008 року № 558 «Деякі питання державного управління у сфері міграційної політики».

[10] Указ Президента України № 643/2008 „Про зупинення дії постанови Кабінету Міністрів України від 18 червня 2008 року №558”, http://president.gov.ua/documents/8125.html

[11] „Міграційна служба: боротьба за підпорядкування” // «Дзеркало тижня», № 34 (713) 13-19 вересня 2008, http://dt.ua/1000/1050/64045/.

[12] Детально процедура надання статусу біженця визначена в статтях 9-14 закону про біженців.

[13] Приклади тут і далі по тексту взяті з реальних справ, якими опікувалися Центр «Соціальна Дія» та інші організації.

[14] Кабінет Міністрів України видав дві спеціальні постанови стосовно жертв внутрішніх регіональних військових конфліктів: № 119 від 16.02.95 «Про заходи надання допомоги особам, що були змушені залишити місця постійного проживання в Російській Федерації та прибули до України» та аналогічну постанову № 674 від 26.06.96 відносно осіб, що прибули з Абхазії. Обидві постанови вже втратили чинність.

[15] Див.: Відкрите звернення Української Гельсінкської спілки з прав людини від 31 липня 2008 року, http://helsinki.org.ua/index.php?id=1217504881; Генеральна прокуратура України надіслала до УГСПЛ свою версію подій стосовно видачі Кузнєцова до Російської Федерації, http://helsinki.org.ua/index.php?id=1221467445; Позиція Української Гельсінської спілки з прав людини у зв’язку з видачею біженця Генеральним прокурором України (відповідь на відкрите звернення Генерального прокурора у відповідь на його звинувачення), http://helsinki.org.ua/index.php?id=1217757078; Президент відреагував на звернення УГСПЛ щодо Кузнєцова… І підтримав Генерального прокурора, http://helsinki.org.ua/index.php?id=1220873665.

[16] „Винницкая правозащитная группа обвиняет Луценко в нарушении международных обязательств Украины” // Інформаційний портал „Моя Вінниця”, 08.03.2008р., http://myvin.com.ua/ua/news_world/archive/155.

[17] „Арест вместо убежища: Украинские власти задержали беженца по требованию его преследователей” // Сайт УГСПЛ, 07.12.2008, http://helsinki.org.ua/ru/index.php?id=1228675845.

[18] Справа була підтримана Фондом стратегічних справ УГСПЛ. Детальніше про перебіг справи Сусарова http://helsinki.org.ua/index.php?id=1203440742; „Перемога правозахисників! Льома Сусаров звільнений з під варти!”, http://helsinki.org.ua/index.php?id=1215078892; „Прокурор чи прокуратор?” (постанова суду у цій справі), http://helsinki.org.ua/index.php?id=1219063793; про подальшу долю Сусарова http://helsinki.org.ua/index.php?id=1225451687; „Як Фінляндія запрошує на допит біженця Сусарова, якого в Україні доставляли на допит з мішком на голові”, http://helsinki.org.ua/index.php?id=1225890363.

^[19] Цей підрозділ підготовлено Аркадієм Бущенко, адвокатом, Головою правління УГСПЛ

[20] В.К.Батчаєв, цит. праця. – с. 136.

[21] В.К.Батчаєв, цит. праця – с.139.

[22] Важливо відзначити, що такі рейди є регулярними та проводяться не лише у Києві, але і в інших великих містах. Див., наприклад, інформацію щодо Одеси:http://odessa.umvd.gov.ua/struktura/Vgirfo/operacyi.htm. Жертвами таких рейдів стають не лише біженці чи шукачі притулку, але й будь-які інші особи, що мають «неслов’янську зовнішність», незалежно від легальності перебування на території.

[23] В.К.Батчаєв. Цит. праця. – С.145.

[24] Геннадій Москаль: «Сьогодні міграцією в Україні не керує ніхто» // Інтернет-видання “ProUA.com”, http://proua.com/analitic/2008/09/04/085444.html, 04.09.2008 08:54

[25] Зараз рішення приймає Держкомнацрелігії, воно лише потім може бути оскаржено до суду.