Протидія незаконній міграції та права іноземців

Проблема дотримання прав іноземних громадян при проведенні правоохоронцями заходів по протидії нелегальній міграції жваво обговорюється правозахисниками та сором’язливо замовчується у міліцейському середовищі вже достатньо тривалий час. Воно і зрозуміло, останні опинились у доволі складній ситуації: з одного боку Україна декларує себе державою, яка розбудовує демократичне суспільство і визнає загальноприйняті людські цінності. З іншого боку, через засоби масової інформації суспільству постійно нав’язується теза – нелегальна міграція руйнує державний устрій і у теперішній час є реальною загрозою для безпеки країни. З нелегальною міграцією всіма правдами та неправдами намагаються пов’язати діяльність етнічних злочинних угруповань, в уявленні пересічного громадянина штучно створюється негативний образ нелегального мігранта – потенційний носій небезпечних інфекційних хвороб, претендент на твоє робоче місце та житло, людина з незрозумілим та, можливо, ворожим світорозумінням. Іноді мова йде навіть про загрозу «етнічної експансії», яка за твердженням окремих політиків може знищити українську культуру в цілому. В результаті останнім часом маємо чітко окреслену тенденцію на зростання у суспільстві різного роду фобій як по відношенню до всіх іноземців, так і до представників окремих етнічних груп. Неприховано вороже ставлення до пресловутих «осіб кавказької національності» – краща тому ілюстрація. Фактично від міліції вимагають – «Розіпни!», і, як наслідок, телебачення та друковані видання регулярно публікують переможні реляції – на території України проведено операцію «Мігрант», правоохоронцями виявлено значну кількість нелегальних мігрантів, більшість з них депортовано з держави. І як приклад – сюжет про неохайних, явно чужих, незрозумілих, а тому небезпечних людей, які пробрались в Україну з невідомою та загрозливою метою.

Причина такого стану справ проста – на сьогодні України не здатна ефективно контролювати імміграційні потоки і намагається вирішити проблему послідовним запровадженням невиправдано жорсткої імміграційної політики, виконавцями якої є передусім силові відомства.

Цікавий факт – апарат влади, постійно наголошуючи на важливості та необхідності посилення боротьби з нелегальною міграцією, залишив саме поняття «нелегальний (незаконний) мігрант» юридично не визначеним. Так хто в Україні вважається нелегальним мігрантом ? Єдине, що можливо впевнено стверджувати – це не громадянин України. На практиці для міліціонера нелегальний мігрант – це не особа, яка приховано або протизаконно перетнула державний кордон України, а іноземець на базарі з простроченою датою реєстрації у паспорті.

Якщо проаналізувати дані МВС щодо країн походження затриманих нелегальних мігрантів, то з’ясується, що переважна більшість з їх загальної кількості є громадянами Росії, Молдови, Вірменії, Азербайджану, Грузії та інших країн колишнього СРСР. Враховуючи те, що Україною встановлений безвізовий характер перетину кодону для громадян зазначених країн, визнати їх нелегальними мігрантами у «класичному» розумінні цього поняття можливо з великою натяжкою. Переважна більшість таких осіб законно в’їхала в Україну лише з однією метою – отримати роботу та завдяки цьому підвищити рівень добробуту своєї родини. Всі вони бажають законно працевлаштуватись, але законодавство України не дає їм такої можливості. Фактично зазначена категорія іноземців є «трудовими мігрантами», які вимушено стають «нелегалами» через особливості імміграційної політики України. Чи є перебування таких іноземців в Україні суттєвою загрозою для державної безпеки, громадського порядку та санітарно-епідеміологічного рівня безпеки у нашій державі?

Особливо вражає той факт, що до нелегальних мігрантів відносять і українців за походженням, які з тих чи інших причин на час розпаду СРСР проживали на території інших союзних республік і через це були визнані громадянами утворених країн СНД. Перебуваючи в Україні і маючи законодавчо визначене право на отримання її громадянства, такі особи за умови несвоєчасного оформлення реєстрації в ОВС можуть бути депортовані зі своєї Батьківщини. А якщо ще відкинути жінок, неповнолітніх та осіб похилого віку, чия загроза для безпеки України також викликає значний сумнів ? Виникає питання: так чи такі вже значні обсяги нелегальної міграції іноземців в Україну і чи не є міфом та ступінь загрози від неї українському суспільству? З урахуванням демографічної ситуації в нашій країні, коли кількість населення України зменшується з року в рік, чи дійсно так необхідні ті послідовно-жорсткі заходи по видворенню всіх без виключення нелегальних мігрантів за межі держави?

Але результати роботи органу міліції з іноземними громадянами традиційно оцінюється за кількістю виявлених, видворених і покараних в адміністративному порядку іноземців. І якщо є таке завдання – то буде і необхідний результат. Будь-якою ціною. Це правило діє не тільки у міліції, а і у будь-якій державній установі, яка звітує про свою роботу перед керівництвом. Для отримання показників та створення у керівництва позитивного уявлення про свою діяльність, працівники міліції фактично вимушені вживати невиправдано жорстких заходів до іноземців, які своїми діями, можливо не умисними, порушили правила перебування в Україні.

Необхідність певного переорієнтування діяльності міліції у цьому напрямку давно назріла, при чому зміна пріоритетів повинна бути офіційно проголошена керівництвом МВС України та закріплена у відомчих нормативних документах та формах міліцейської звітності. У теперішній час галузеві служби ОВС націлені передусім на здійснення контролюючих та каральних функцій стосовно іноземців при практично повній відсутності функцій допоміжно-правового характеру.

У зв’язку з цим доцільно внести зміни до звітів ОВС щодо результатів роботи по протидії нелегальній міграції. Такі звіти повинні мати приблизно наступний алгоритм :

1. Виявлено іноземців-порушників –

 з них :

1.1. притягнуто до адміністративної відповідальності згідно з КУпАП –

1.2. надано правову допомогу в оформленні документів для легалізації перебування в Україні –

1.2.1. в тому числі для отримання статусу біженця –

1.3. визнано нелегальними мігрантами – з них:

1.3.1. видворено за межі України –

При цьому персонал ОВС повинен бути орієнтований в першу чергу на надання правової допомоги іноземцям, легалізація яких в України законодавчо можлива. Такі зміни зменшать кількість випадків штучного переведення іноземців у категорію нелегальних мігрантів з метою подальшого покарання, сприятимуть реальному залученню міліції до захисту прав людини незалежно від її громадянства та статусу перебування в Україні.

На сьогодні окремі порушення прав іноземців співробітниками міліції практично «легалізовані» законами України та відомчими нормативними документами МВС.

Відповідно до загальноприйнятих норм права, покарання за вчинення того чи іншого правопорушення повинно відповідати ступеню тяжкості та суспільній небезпеці скоєного. Існуюча у теперішній час база нормативних документів не в повній мірі забезпечує право іноземця отримати покарання, адекватне скоєному ним проступку. Особливе занепокоєння викликає законодавчо визначена практика призначення іноземцю декількох видів покарань за скоєння одного правопорушення. Для прикладу іноземний студент, який торгував з рук у невстановленому місці притягується до адміністративної відповідальності за статтею 160 КУпАП, йому скорочується термін реєстрації в Україні за дії, несумісні з офіційно задекларованою метою в’їзду, після чого він видворяється з держави, як особа, що вчинила адміністративне правопорушення, і до того йому ще забороняється подальший в’їзд в Україну на термін до 5 років. При цьому у національний паспорт іноземця проставляються три штампи негативного змісту: про скорочення терміну перебування, про видворення з України та про заборону в’їзду в державу.

Не зовсім зрозумілою є правова обґрунтованість таких видів покарання, як видворення і скорочення терміну перебування в Україні, які застосовуються міліцією до іноземців з посиланням на статтю 32 Закону України «Про правовий статус іноземців». Особі, що порушила законодавство, покарання повинно призначатись відповідно до Кримінального кодексу або Кодексу про адміністративні правопорушення у яких чітко визначається сутність скоєного порушення та конкретні види покарання за вчинене. На сьогодні ні у КК, ні в КУпАП такі види покарання або стягнення як видворення, скорочення терміну перебування та заборона в’їзду в Україну взагалі не передбачаються. Крім цього, жодна стаття КУпАП та КК України не передбачає, що за її порушення іноземцю можливо призначення такого виду покарання, як видворення або скорочення терміну перебування в Україні. Стаття 203 КУпАП конкретно вказує, що порушення іноземцем правил перебування в Україні тягне за собою лише накладення штрафу.

Не може не здивувати і існуючий порядок проведення видворення іноземців та скорочення їм термінів перебування в Україні і в першу чергу ті безмежні повноваження, які надаються у цих питаннях органам внутрішніх справ. Так, якщо право прийняти рішення про накладення на іноземного громадянина штрафу за порушення правил перебування в Україні (стаття 203 КУпАП) має виключно суд, то рішення про його видворення або скорочення терміну перебування в державі приймає керівник органу внутрішніх справ. І це незважаючи на те, що депортація і припинення реєстрації є більш суворим покаранням і без сумніву завдають іноземцю більшої матеріальної та моральної шкоди.

Взагалі сама процедура видворення іноземця з України не виписана жодним правовим документом, що, враховуючи наміри держави активно протидіяти такому явищу, як нелегальна міграція, є правовим нонсенсом. Відсутність відповідних правових норм створює підґрунтя для скоєння порушень прав іноземців та зловживання співробітниками міліції своїм службовим становищем.

За умови якого терміну перебування в Україні без реєстрації (день, десять днів, місяць, три місяці ) іноземець визнається нелегальним мігрантом?

Які фактори впливають на тривалість заборони іноземцю в’їжджати в Україну (від 6 місяців до 5 років)? Яким чином підрозділ ОВС, що оформляє видворення, надає іноземцю можливість юридично себе захищати? На підставі чого вилучається національний паспорт іноземця під час оформлення документів для його видворення? Чи розуміє іноземець, підписуючи розписку про видворення, її зміст (у розписці до відома іноземця доводяться його права, в тому числі і на оскарження видворення, зазначається термін для виїзду з України і строк заборони подальшого в’їзду на її територію). Такі прості, але дуже важливі питання залишаються без відповіді.

По суті єдиним нормативним документом, який регламентує діяльність міліції у питаннях протидії нелегальній міграції, є наказ МВС України від 31.07.2003 року №829 «Про затвердження Основних напрямків службової діяльності структурних підрозділів апарату МВС України та відповідних органів і підрозділів ГУМВС, УМВС, УМВСТ, внутрішніх військ МВС України по протидії незаконній міграції». Незважаючи на те, що вказаний наказ лише окреслює пріоритетні напрямки роботи галузевих служб міліції з питання протидії нелегальній міграції і не містить конкретних інструкцій та роз’яснень, окремі його положення суперечать законодавству України.

Відповідно до пункту 15 вказаного наказу перед підрозділами експертної служби ставиться завдання забезпечити фотографування та дактилоскопіювання затриманих мігрантів, а перед підрозділами інформаційних технологій – формувати відповідну базу обліку цієї категорії іноземців. При цьому не враховано, що пунктом 11 статті 11 Закону України «Про міліцію» органам внутрішніх справ надається право проводити дактилоскопію лише окремих категорій осіб: затриманих за підозрою у вчиненні злочину або за бродяжництво, взятих під варту; таких, що звинувачені у вчиненні злочину або піддані адміністративному арешту.

Нелегальна міграція існує як в Україні, так і у будь-якій європейській державі. Але протидія цьому явищу здійснюється по-різному, і, на превеликий жаль, Україна обрала силовий, а тому найменш перспективний шлях розв’язання цієї проблеми. І міліція, як орган, що забезпечує реалізацію такої державної імміграційної політики, на сьогодні також не має особливого вибору у методах і формах такої реалізації, оскільки її в певній мірі фактично підштовхують до порушень прав іноземців.

18-річна історія незалежної України показала, що традиційні каральні методи боротьби з нелегальною міграцією себе вичерпали і при цьому не дали очікуваних результатів. Прийшов час для зміни норм законодавства на нові, більш гуманні та раціональні одночасно. Збільшення законодавчо-визначеного імміграційного діапазону, спрощення порядку отримання іноземцями дозволів на працевлаштування та посвідок на проживання, оголошення міграційної амністії для іноземних громадян, які вже проживають в державі протягом кількох років і практично асимілювались в Україні, створення умов для інтеграції інших етносів в українське суспільство – саме такі відповіді повинна дати Україна на питання : «Як подолати нелегальну міграцію?»