Нове Положення про Державну пенітенціарну службу України

6 квітня 2011 року Президент України видав Указ №394/2011, яким затвердив Положення про Державну пенітенціарну службу України (далі ― Положення та ДПтСУ). Виходячи з цього, втрачає свою чинність Постанова Кабінету Міністрів України від 10.06. 2009 №587 «Про затвердження Положення про Державний департамент України з питань виконання покарань». Створення ДПтСУ є, за висловом Голови ДПтСУ Лісіцкова О.В., відображенням стратегічного курсу державної політики у напрямку соціальної переорієнтації процесу виконання кримінальних покарань з урахуванням міжнародних стандартів, дотримання принципів законності, гуманізму, демократизму та справедливості, а також сучасної світової пенітенціарної доктрини [1; 3].

Завданням цієї статті є виявлення та подекуди аналіз тих новацій та змін, які були закріплені у новому Положенні, та які, як видається, потребують подальшого осмислення з точки зору обґрунтованості та доцільності. Це завдання обумовлено тим, що певна частина нових або видозмінених норм Положення є не завжди логічними та зрозумілими з огляду на їх зміст.

Вже починаючи з першого пункту Положення на себе звертає увагу той факт, що в ньому вже не міститься норми про те, що Державна пенітенціарна служба України виконує правоохоронні та правозастосовні функції, спрямовує, контролює діяльність Державної кримінально-виконавчої служби України.

Досить цікавим нововведенням є зміна кола актів, якими керується ДПтСУ, а саме, замість указів Президента України тепер регулювання здійснюватиметься такими актами Президента України як акти (відповідно до статті 106 Конституції України до них відносяться укази і розпорядження) і доручення. Крім того, тепер до кола актів, які регулюють діяльність ДПтСУ відносяться Накази Міністерства юстиції України, доручення Міністра юстиції України (далі ― Міністр юстиції). Зазначимо, що, незважаючи на те, що незмінною залишилась норма, що ДПтСУ керується також іншими актами законодавства, тепер серед них окремо не виділяється саме Положення.

У попередньому Положенні одним із ключових його завдань було назване забезпечення дотримання прав людини і громадянина, вимог законодавства щодо виконання і відбування кримінальних покарань, реалізації законних прав та інтересів засуджених і осіб, узятих під варту. У новому ж дана норма певною мірою видозмінена й завдання викладене, як: «контроль за дотриманням прав людини і громадянина, вимог законодавства щодо виконання і відбування кримінальних покарань, реалізацією законних прав та інтересів засуджених і осіб, узятих під варту». Навіть просте порівняння змісту слів «забезпечення» та «контроль» показує значне звуження ролі ДПтСУ в цій діяльності: «забезпечувати» означає: 1) постачати щось у достатній кількості, задовольняти кого-, що-небудь у якихось потребах; надавати кому-небудь достатні матеріальні засоби до існування; постачати; 2) здійснювати надійні умови для здійснення чого-небудь, гарантувати щось; 3) захищати, охороняти кого-, що-небудь від небезпеки [2; 324]. Термін «контроль» визначають як спостереження з метою перевірки або нагляду; перевірку [3; 452]. Тобто, ДПтСУ вже не є тим суб’єктом, що має здійснювати визначальний вплив на діяльність із забезпечення прав людини в органах і установах виконання покарань.

Досить слушно з цього приводу зауважила І.С. Яковець, яка, критикуючи нове Положення, вказала, що, можливо, хтось не погодиться з вказаними сумнівами, посилаючись, що саме контрольна діяльність має стати основною для ДПтСУ як центрального органу виконавчої влади. Проте, чому тоді відносно оперативно-розшукової діяльності та інших функцій ДПтСУ значно розширює свою сферу впливу: «організовує і контролює оперативно-розшукову діяльність органів і установ виконання покарань та слідчих ізоляторів, налагоджує взаємодію з органами, до складу яких входять підрозділи, що провадять таку діяльність»? [4; 174].

У зв’язку з цим показовим є і те, що із переліку основних завдань ДПтСУ виключено таке завдання як забезпечення дотримання посадовими та службовими особами органів і установ виконання покарань та слідчих ізоляторів вимог законодавства в органах і установах виконання покарань та слідчих ізоляторах, запобігання вчиненню злочинів і дисциплінарних проступків засудженими і особами, узятими під варту, та щодо них, їх припинення.

Скасовані також такі завдання ДПтСУ як: виявлення і розкриття злочинів, учинених в органах і установах виконання покарань та слідчих ізоляторах, проведення дізнання у справах про такі злочини, провадження оперативно-розшукової діяльності; спрямування, координація та здійснення контролю за діяльністю органів і установ виконання покарань та слідчих ізоляторів. Незрозуміло, що обумовило такі зміни, чи розрахунок на майбутнє не здійснювати відповідну діяльність, чи якісь інші мотиви?

Насправді важко зрозуміти логіку розробників проекту Положення беручи до уваги скасування такого завдання ДПтСУ, як налагодження відповідно до законодавства міжнародного співробітництва з питань, що належать до його компетенції. Враження посилюється і тим, що із повноважень ДПтСУ виключено таке право, як здійснення в межах своїх повноважень заходів щодо адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та імплементації в національне законодавство положень міжнародних договорів, стороною яких є Україна; подання Міністрові юстиції пропозиції щодо розвитку міжнародного співробітництва та укладення міжнародних договорів України (п. 4.35 колишнього Положення).

Показовим є те, що автори нового Положення закріпили колишні функції Департаменту вже як повноваження ДПтСУ. Наприклад, це такі колишні функції, а тепер повноваження, як: забезпечення моніторингу виробничо-господарської діяльності підприємств установ виконання покарань, аналіз результатів такої діяльності (п. 5.6); забезпечення установ виконання покарань та слідчих ізоляторів інженерно-технічними засобами охорони і нагляду, спеціальними засобами захисту та активної оборони, системами зв'язку і управління, зброєю, боєприпасами, бойовою та спеціальною технікою, …, контроль їх розподілу, зберігання і використання (п. 5.13); реалізація у межах своїх повноважень державної політики у сфері охорони державної таємниці (п. 5.19) та ін. Необхідно звернути увагу на принципову відмінність між функціями державного органу та його повноваженнями. Функції ― це основні напрямки діяльності. З’ясування змісту функцій дає відповідь на запитання: що робить держава; які цілі переслідує; які завдання вирішує на певному етапі розвитку [5; 90]. Термін «повноваження» у юридичній науці використовується для характеристики «сукупності прав і обов’язків державних органів і громадських організацій, а також посадових та інших осіб, закріплених за ними у встановленому законодавством порядку для здійснення покладених на них функцій» [6; 590]. Тобто повноваження виступають у ролі засобу здійснення функцій тому їх не можна плутати ні в якому разі.

 По-різному можна оцінювати скасування таких колишніх функцій Департаменту як розробка проектів прогнозних і програмних документів з питань, що належать до його компетенції (п. 4.1); розробка та подання на затвердження Міністром юстиції плану заходів щодо реалізації основних напрямів діяльності Департаменту на відповідний рік (п. 4.2); подання щороку Міністрові юстиції пропозиції до проекту Державної програми економічного і соціального розвитку України (п. 4.4); контроль виконання актів законодавства з питань, що належать до його компетенції (п. 4.10); виконання функцій головного розпорядника коштів державного бюджету, що передбачені на утримання кримінально-виконавчої служби; забезпечення фінансування органів і установ виконання покарань та слідчих ізоляторів у межах затверджених асигнувань і коштів, що надходять від виробничо-господарської діяльності; організація роботи з ведення бухгалтерського та статистичного обліку (п. 4.20); здійснення відповідно до Закону управління майном кримінально-виконавчої служби (п. 4.22); забезпечення згідно із Законом правового і соціального захисту персоналу кримінально-виконавчої служби, членів їх сімей (п. 4.31). Однак, з приводу останніх трьох функцій виникає логічне запитання: хто має виконувати функції головного розпорядника коштів держбюджету?; хто має здійснювати управління майном кримінально-виконавчої служби? і, що найцікавіше, як здійснюватиметься правовий і соціальний захист персоналу кримінально-виконавчої служби та членів їх сімей, який, як відомо, і так сьогодні не здійснюється належним чином.

Зазнало перетворень правове регулювання нормотворчої діяльності ДПтСУ. Важко пояснити, чим керувались розробники Положення, коли замість норми, згідно з якою Департамент у межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання (п. 6) включили наступне: ДПтСУ в межах своїх повноважень, на основі і на виконання … видає накази організаційно-розпорядчого характеру, які підписує Голова ДПтСУ (п. 9). Тобто, фактично, даним формулюванням ДПтСУ знімає з себе обов’язок із контролю за виконанням власних рішень.

Встановлюється новий порядок видання спільних актів із іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади. Тепер це можуть бути лише накази, крім того, вони повинні бути лише організаційно-розпорядчого характеру. Раніше для видання спільних актів необхідно було погодження з Міністром юстиції, тепер відповідну вимогу скасовано, що певним чином свідчить про послаблення ролі цієї посадової особи щодо спрямування та координації діяльності ДПтСУ.

Треба сказати, що скасовано вимогу про необхідність погодження нормативних актів Департаменту із Міністром юстиції, а також про те, що ці акти підлягають реєстрації в установленому законом порядку (п. 6). І, якщо відносно необхідності реєстрації ми можемо зазначити, що необхідність її здійснення передбачена іншим нормативним актом, зокрема, Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», то відносно її погодження з Міністром юстиції необхідності тепер не існує, що ще раз підтверджує послаблення ролі спрямування та координації ДПтСУ Кабміном через Міністра юстиції.

Важко зрозуміти логіку необхідності виключення положення про те, що рішення Департаменту, прийняті в межах його повноважень, обов'язкові для виконання центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності, а також громадянами (п. 6).

Не залишилось осторонь змін і питання комплектування персоналом кримінально-виконавчої служби України. Якщо раніше Департамент здійснював добір осіб рядового і начальницького складу та працівників кримінально-виконавчої служби (п. 3.30), то тепер це вже добір кадрів лише в апарат ДПтСУ та лише на керівні посади в органах і установах, що належать до сфери її управління (п. 5.2). Хто має здійснювати, наприклад, добір кадрів для роботи у навчальних закладах кримінально-виконавчої служби України, залишається під питанням.

За ДПтСУ залишилось повноваження щодо забезпечення цивільного захисту (щоправда раніше це була цивільна оборона), стабільної роботи органів і установ, що належать до сфери ДПтСУ, в умовах особливого періоду і надзвичайного стану, додержання правового режиму надзвичайного чи воєнного стану в разі його введення в Україні або в окремих її місцевостях, здійснення інших заходів відповідно до законодавства (п. 5.8). Проте, залишається лише здогадуватись, що мається на увазі під формулюванням «особливий період», чи це, можливо, масові заворушення, чи це обставини, які не пов’язані із людським фактором?

Певним чином змінено і правовий статус Голови ДПтСУ (далі―Голова), а також порядок його призначення і призначення його заступників. Якщо раніше Голову призначав Кабінет Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України відповідно до пропозиції Міністра юстиції (п. 8), то тепер це здійснює Президент України на підставі пропозицій Міністра юстиції (п. 10). Відповідно до п. 11 Положення Голова ДПтСУ має двох заступників, у тому числі одного першого (раніше було два перших заступники). Першого заступника, заступника Голови ДПтСУ призначає на посади Президент України (раніше це здійснював Кабінет Міністрів України (п. 7)) за поданням Прем'єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Голови ДПтСУ, погоджених з Міністром юстиції.

У попередньому Положенні на Голову покладались повноваження здійснення керівництва кримінально-виконавчою службою України (п. 8.1), у новому ― це здійснення керівництва діяльністю тільки ДПтСУ. Голова несе персональну відповідальність не лише перед Кабінетом Міністрів України і Міністром юстиції (як це було раніше за п. 8.1), а і перед Президентом України (п. 10.1).

Раніше Голова міг утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати територіальні органи управління Департаменту (п. 8.9) тепер це повноваження фактично скасовано і полягає у можливості внесення Міністру юстиції пропозиції щодо реорганізації Кабінетом Міністрів України територіальних органів управління ДПтСУ (п. 10.4). Отже, утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати територіальні органи управління ДПтСУ тепер матиме можливість Кабінет міністрів, а не Голова.

У відповідності зі змінами Голова затверджує за погодженням з Міністром юстиції схвалені на засіданні колегії річний план роботи ДПтС України та заходи щодо реалізації основних напрямів її діяльності відповідно до визначених завдань (п. 10.5), що відрізняється від попереднього порядку затвердження річного плану, яке здійснювалось Міністром юстиції (п. 8.5).

Встановлено новий порядок призначення керівників територіальних органів управління. Якщо до 6 квітня 2011 необхідно було погоджувати таке призначення із Міністром юстиції то після – необхідно ще й погодження із головами відповідних обласних адміністрацій.

Закріплено такі нові повноваження Голови: внесення на розгляд Міністра юстиції пропозицій щодо формування державної політики у сфері виконання кримінальних покарань і розроблені ДПтС України проекти законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів Міністерства юстиції з питань, що належать до сфери діяльності ДПтС України (п. 10. 2); забезпечення виконання ДПтС України Конституції та законів України, актів та доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства юстиції України з питань, що належать до сфери діяльності ДПтСУ, та доручень Міністра юстиції (п. 10.3); звітування перед Міністром юстиції про виконання річного плану роботи ДПтСУ та покладених на неї завдань, про усунення порушень і недоліків, виявлених під час проведення перевірок діяльності ДПтСУ, органів і установ, що належать до сфери управління ДПтС України, а також про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях (п. 10. 6); затвердження за погодженням з Міністром юстиції структури апарату ДПтСУ (п. 10.9); забезпечення взаємодії ДПтСУ із визначеним Міністром юстиції структурним підрозділом Міністерства (п. 10.10); забезпечення дотримання встановленого Міністром юстиції порядку обміну інформацією між Міністерством та ДПтСУ і вчасності її подання (п. 10.11); призначення на посади та звільнення з посад за погодженням з Міністром юстиції керівників і заступників керівників структурних підрозділів апарату ДПтС України, призначення на посади та звільнення з посад персоналу апарату ДПтС України (п. 10.12); утворення підрозділів кримінально-виконавчої інспекції, установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, воєнізованих формувань, навчальних закладів, закладів охорони здоров’я, підприємств установ виконання покарань, інших підприємств, установ та організацій для забезпечення виконання завдань Державної кримінально-виконавчої служби України (п. 10.15).

Підводячи підсумки, можна зробити кілька основних, принципових висновків. По-перше, у новому Положенні скасовано багато позитивних норм попереднього, таких як, наприклад, забезпечення дотримання прав людини і громадянина, вимог законодавства щодо виконання і відбування кримінальних покарань, реалізації законних прав та інтересів засуджених і осіб, узятих під варту; здійснення правового та соціального забезпечення персоналу Державної кримінально-виконавчої служби України та членів їх сімей; норм, які закріплювали питання міжнародного співробітництва ДПтСУ. По-друге, посилюється вплив Президента України на ДПтСУ, адже він тепер призначає Голову, його заступників. Крім того, Голова додатково несе персональну відповідальність перед ним. Виходячи з цього, послаблюється роль Кабміну у спрямуванні та координації діяльності ДПтСУ. По-третє, незважаючи на певні норми, які дають підстави стверджувати про послаблення ролі Міністра юстиції у спрямуванні та координації діяльності ДПтСУ, є і норми (здебільшого, у яких закріплені повноваження Голови), що свідчать про значне посилення співпраці та зв’язку між ДПтСУ та Міністром юстиції. Це, наприклад, необхідність звітування Голови перед Міністром юстиції про виконання річного плану роботи ДПтСУ та покладених на неї завдань, про усунення порушень і недоліків, виявлених під час проведення перевірок діяльності ДПтСУ, органів і установ, що належать до сфери управління ДПтС України; забезпечення взаємодії ДПтСУ із визначеним Міністром юстиції структурним підрозділом Міністерства та ін..

Список використаних джерел:

1. Лісіцков О.В. Державна пенітенціарна служба України: сьогодення та перспективи // Теоретичні та практичні проблеми удосконалення діяльності кримінально-виконавчої системи України [Текст] : матеріали Всеукр. наук.-практ. конф. (4 травня 2011 р.) ― К.: Нац. акад.. внутр.. справ. ― 2011. ― С. 3―6.

2. Тлумачний словник української мови. / За ред. проф. Калашника В.С. – Харків: Прапор, 2002. – С. 324.

3. Большой толковый словарь русского языка [Текст] / Сост. и гл. ред. С. А. Кузнецов. – СПб.: Норинт, 1998. – 1536с.

4. Яковець І.С. «Пенітенціарна служба» ― мімікрія чи бажання змін? // Теоретичні та практичні проблеми удосконалення діяльності кримінально-виконавчої системи України [Текст] : матеріали Всеукр. наук.-практ. конф. (4 травня 2011 р.) ― К.: Нац. акад.. внутр.. справ. ― 2011. ― С. 173―175.

5. Загальна теорія держави і права / М.В. Цвік, О.В. Петришин, Л.В. Авраменко та ін..; За ред.. М.В. Цвіка, О.В. Петришина. ― Харків: Право, 2009. ― 584 с.

6. Юридична енциклопедія : в 6 т. / [ред. кол. : Ю.С. Шемшученко (голова) та ін.]. ― К. : Укр. енцикл., 2001. ― Т. 3. ― 789 с.