Бюлетень "Права Людини", 2003, #13

Посилаючись на ініційоване Президентом України “всенародне обговорення” можливої реформи політичної системи України, відповідаючи на відкритого листа Президента із закликом активніше брати участь у “всенародному обговоренні” ініційованої Президентом України конституційної реформи та виконуючи свій обов’язок громадян, яким не байдужа доля рідної України, ми, колишні практиканти Німецького Бундестагу (парламенту), хотіли б зробити свій внесок до обговорення, хоча спостереження за реальним ходом всенародної дискусії засвідчують її неприкрито фарсовий характер.

Двомісячний термін, відведений на “всенародне обговорення”, апріорі не залишає часу на якісну дискусію, яка би змогла охопити значну частину населення. Натомість рапорти у засобах масової інформації засвідчують лише те, що проводиться здебільшого односторонній процес роз’яснення структурами виконавчої влади народу ініціатив Президента. Населення майже не має змоги ознайомитися з думками неупереджених фахівців-політологів і передусім представників різних політичних партій (включаючи опозиційні) щодо запланованих конституційних змін. Замість проведення політичних дебатів та “круглих столів” за участю усіх політичних партій, які б через загальнонаціональні телевізійні канали мали б побачити усі громадяни України, ми спостерігаємо сьогодні потуги адміністративної машини, яка із застосуванням адміністративних ресурсів намагається на місцях вичавити із громадян формальну “підтримку” ініціатив Президента. Відкритий діалог прибічників і противників реформи відсутній; поодинокі випадки висвітлення засобами масової інформації думок опозиційних політиків носять характер маніпулювання суспільною думкою, оскільки не забезпечують відтворення суті того, що сказав політик, вириваючи окремі висловлювання з контексту. Підтримку ж (здебільшого вимушену, як свідчать соціологічні опитування) отримують не самі пропозиції Президента, а їхня інтерпретаціямісцевими чиновниками, яка насправді є нічим іншим, як викривленням ініціатив Президента і надання їм привабливого для громадськості змісту, який не має нічого спільного із справжнім змістом законопроекту № 3207. Ми можемо це стверджувати як люди, що знайомі з реальним досвідом функціонування демократії в Німеччині, а до того ж провели детальний аналіз згаданого законопроекту, який і хотіли би запропонувати, разом із “конструктивною частиною” – нашим баченням політичної реформи, яка Україні дійсно потрібна, але не у такій формі, як її пропонує Президент.

Отже, тепер щодо змісту законопроекту Президента України Л. Кучми № 3207 від 06.03.2003 “Про внесення змін до Конституції України”.

Пропозиції Президента усюди рекламуються як перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління. Підставою для цього нібито є передання права “призначати” Прем’єр-міністра Верховній Раді України. Насправді, ми маємо справу із поверховим текстовим прийомом, який не має жодного юридичного чи реального підґрунтя, адже “призначення” Прем’єра Верховною Радою має відбуватися за поданням Президента, який вносить таке подання на “пропозицію” постійно діючої парламентської більшості. Це нічого не змінюєу реальному проходженні процесу, як він має місце зараз. У ланцюгу “пропозиція-подання-призначення(згода)” перше поняття, яке має юридичний зміст – це “подання”. “Пропозиція більшості” – питання кулуарне, а не юридичне. Зараз так само для призначення прем’єра потрібна згода Верховної Ради, і Президенту все одно потрібно враховувати прийнятність будь-якої кандидатури для більшостіпарламенту – чи постійно діючої, чи ні. “Пропозиція” не має зобов’язального характеру, і Президент може так само вирішити, подавати чи не подавати цю кандидатуру на формальний розгляд, як і зараз Верховна Рада вирішує, чи затвердить, чи не затвердить вона призначуваного Президентом Прем’єра. Таким чином, єдиний елемент законопроекту, який ніби дає підстави говорити про підсилення ролі парламенту, є простою грою слів.

Нові принципи будови і функціонування Верховної Ради, насамперед її поділ на 2 палати, далі спростовує претензію на те, що запропонована реформа дає більше повноважень парламенту. Маленька поступка демократії – введення пропорційної системи виборів, одразу ж нейтралізується поділом повноважень між палатами. Функції Державних зборів будуть декоративними і зводитимуться до шоу-майданчика для “демократичної процедури утворення більшості та призначення Верховною Радою Прем’єр-міністра”, насправді ж – Державні Збори стають хлопчиком для биття за те, що, за юридично дуже тонко задуманою схемою законопроекту Президента, вони не контролюватимуть.

“Запропонованого” і “призначеного” Державними Зборами Прем’єр-міністра і діяльність його уряду контролюють чомусь уже не Державні Збори, а Палата регіонів. Лише Палата Регіонів і контролює діяльність Кабміну, і може ставити питання про його відповідальність; таким чином, декларована “відповідальність” Державних зборів за “призначений” ними Кабмін є фікцією, що повністю нівелює ідею парламентсько-президентської республіки.Принципи обрання і функціонування Палати регіонів не виписані, як не виписана і відповідальність, що є дуже дивним, враховуючи, що практично всі повноваження Верховної Ради передаються саме Палаті регіонів. У Палати Регіонів, за задумом законопроекту № 3207, є тільки повноваження, принципи ж її відповідальності перед народом відсутні (таким чином, заяви Президента про те, що його пропозиції створять в Україні “відповідальну владу”, є порожньою риторикою). Є пряма загроза того, що ця нечітка структура, яка з моменту її введення зможе заблокувати будь-який закон про її обов’язки, який їй не подобатиметься, буде повністю контрольована Президентом. Введення її та передача їй великих повноважень вочевидь має на меті зменшити кількість тих, кого у разі потреби треба буде “умовити” – і легше, і дешевше обійдеться. Те, що Президент продовжує призначати голів обласних держадміністрацій, обрання Палати регіонів, судячи з усього, проходитиме під пильним оком адмінресурсу. До речі, призначення голів державних адміністрацій має, згідно із законопроектом, відбуватися навіть без подання Прем’єр-міністра, як за чинною Конституцією; це перетворюється на абсолютно автономний процес в стінах Адміністрації Президента України. Вже через це можна побачити, що насправді повноваження Президента збільшуються, а не зменшуються, – він досить прямим чином впливає на єдину вирішальну структуру у парламенті.

На відміну від Палати регіонів, чітко виписані (і розширені) можливості розпуску Державних зборів, на той (майже нереальний, враховуючи обсяг її повноважень) випадок, якщо вона стане незручною. Вимога створення більшості протягом місяця є ігноруванням політичних реалій (досить лише згадати досвід останніх двох спикеріад), але ж відповідальну владу треба створювати саме за тих реалій, що ми їх маємо. А для цього слід дати парламенту можливість структуруватися, навіть якщо це займе трохи більше як місяць. Така причина для розпуску, як нестворення більшості, фактично означатиме, що будь-які намагання політично структуруватися(які апріорі займають час, принаймні на сучасному етапі розвитку України) призводитимуть до розпуску Верховної Ради.Президент таким чином програмує недієздатний парламент і – додатково – вихолощує сенс пропорційної системи виборів, який і полягає у структуруванні парламенту.

Але навіть якщо Державні Збори якимось дивом протягом місяця і оберуть керівництво, і структуруються, реального впливу на процеси в державі вони не матимуть. Усі суттєві повноваження, що наразі допомагають парламенту втримувати бодай видимість впливу чи принаймні контролю над станом справ у державі, переходять до Палати регіонів, – призначення кадрового складу Рахункової палати, Уповноваженого з прав людини, Голови Нацбанку, половини складу Нацради з питань телебачення і радіомовлення, згода на призначення Генпрокурора і висловлення йому недовіри, призначення половини(замість третини, як тепер) складу Конституційного Суду та інше.

Палата регіонів буде контролювати фінансові потоки в державі – контролюватиме виконання Державного бюджету, використання одержаних Україною позик та діяльність Кабміну (який нібито є під “опікою” Державних зборів). Бюджет приймається спільнимзасіданням двох палат, але контролює його виконання чомусь тільки Палата Регіонів, і за неприйняття бюджету до 1 грудня Президентом розпускаються тількиДержавні збори. Потреба узгодження проекту Закону про бюджет між двома палатами пропонує безліч можливостей – більша частина з них чисто бюрократичних, а не політичних – для гальмування бюджетного процесу, що дозволяє дуже легко розпускати Державні збори, навіть якщо вони підуть на будь-які компроміси для своєчасного прийняття бюджету. Механізм розпуску Палати регіонів не передбачено взагалі.Ми не відкидаємо ідею адекватного представництва регіонів, проте так звана Палата регіонів буде забезпеченням влади Президента, а не інтересів регіонів. Аби уникнути звинувачень у голослівній критиці, нижче ми наводимо механізм того, яким чином можна адекватно представляти інтереси регіонів і при повністю пропорційній системі виборів.

Враховуючи дуже вірогідну залежність Палати регіонів від Президента, вкупі дві названі причини для розпуску Державних зборів означають можливість повного контролю Президента і над другою частиною парламенту, що підкреслює цинічність виставляння цієї “реформи” за перехід до парламентсько-президентської республіки.

Побудова законодавчого процесу так само практично виключає можливість прийняття законів, які не влаштовуватимуть Президента. Закон може бути заблокований Палатою регіонів, причому голосування має місце по кожномузакону, який приймається Державними зборами, і для подолання вето Палати регіонів потрібно 2/3 голосів Державних зборів. Для порівняння, у двопалатному парламенті ФРН перелік законів, які потребують схвалення Бундесрату, вичерпно визначений у Основному Законі, а стосовно інших законів Бундесрат хоч і має право (яким він може і не скористатися) повернути закон до Бундестагу, проте для подолання заперечень Бундесрату достатньо повторно відданої простої більшості голосів. Тим більше, що Бундесрат складається з представників демократично обраних у кожній землі урядів, які відповідають за свою діяльність саме за партійною ознакою. Таким чином, у Верховній Раді України практично кожний закон, що не влаштовує Палату регіонів (аж 41 особу – більшість у Палаті регіонів), наштовхуватиметься на перешкоди, яких зараз вимагає вето Президента або внесення змін до Конституції. Що стосується власне вето Президента, то його можна подолати лише за умови наявності 2/3 голосів в обох палатах. Це саме по собі робить вето Президента практично неподоланним навіть за умови незалежної позиції Палати регіонів, яка підлягає сумніву. Таким чином Президент, маючи такий вирішальний вплив на законодавчий процес, де-факто стає ще і фактичним головою законодавчої влади, що – знову ж таки – робить заяви про “послаблення ролі президента” і “парламентсько-президентську республіку” просто насмішкою – і обдурюваннямнароду.

Стосовно законів, що відносяться до повноважень спільного засідання палат, то вони мають опрацьовуватися у взаємодії комітетів, утворюваних обома палатами. На додачу до того, що маленька кількість членів Палати регіонів робить вельми цікавим її вирішальний вплив на процеси у державі, так само подив викликає те, наскільки компетентним і плюралістичним буде процес обговорення законопроектів у комітетах Палати Регіонів, на яких в середньому припадатиме 81 : 24 = 3,375 депутата. Можна, звичайно, припустити, що постійні комітети створюватимуться тільки для тих сфер, що стосуються до повноважень спільних засідань, проте мають існувати якісь органи, які обґрунтовуватимуть схвалення або несхвалення Палатою регіонів всіх інших законопроектів, які мають через неї проходити. Чи на це буде достатньо “компетентної думки згори”? Це ставить під великий сумнів те, що законодавчу роботу проводитимуть саме обрані народом (?) сенатори, натомість апарат Палати Регіонів може стати чимось на кшталт Адміністрації Президента України №2– неконституційним бюрократичним органом з невідомою структурою, який тим не менше фактично матиме вирішальний вплив на прийняття або неприйняття законів – бо 81 сенатор просто не може опрацювати весь спектр законодавчих питань.

На крайній випадок того, що і Державні збори, і Палата регіонів збунтуються, і передбачено внесення в Конституцію положення про прийняття законів референдумами без необхідності затвердження будь-яким органом державної влади. Щодо популістського характеру такого рішення і дотичності досвіду “референдуму за всенародною ініціативою” 2000 року висловлювалося багато засобів масової інформації. В Україні об’єктивно немає сталого досвіду державності, тим менше самоврядування, яке давало би народу досвід у впливі на політичні процеси. У критичному стані знаходиться система освіти взагалі, практика же політичної освіти знаходиться у зародковому стані. Народ деполітизований. Обсяг законодавства, яке частково є взаємосуперечним, становить виклик навіть для експертів, не кажучи про народ. Кризовий стан в країні не дозволяє приймати рішень, які не були обговорені і продумані на рівні спеціалістів, бо це матиме непередбачувані та шкідливі наслідки.

Сюди ж можна віднести і очевидну перспективу того, що конституційні зміни, запропоновані Президентом, будуть намагатися проштовхнути шляхом проведення референдуму. Ми переконані, що це є дуже хибний шлях.По-перше, чинна Конституція України не передбачає можливість конституційних змін шляхом референдуму, тому він не матиме юридичних наслідків і означатиме лише порожнє викидання бюджетних грошей – грошей платників податків. По-друге, не відповідає дійсності той факт, що прийняття змін до Конституції через референдум є загальноприйнятою світовою практикою.Навпаки, такі країни, як Німеччина та Франція, повністю відмовились від практики проведення всенародних голосувань по важливих питаннях державного устрою, бо мали негативний досвід у міжвоєнний період (Веймарська республіка в Німеччині). По-третє, референдум з таких важливий питань, як політичний устрій в країні, є дуже небезпечним, адже дуже велика частка населення не є фахівцями з конституційного права і схильні до популістських рішень, які їм нав’язують ЗМІ.

“Реформа системи влади” також повністю підпорядковує Президенту судову владу.Якщо раніше до повноважень Президента відносилося тільки утворення судів (п. 23 ст. 106 Конституції), то тепер він не тільки має право робити це без візи міністра юстиції, а й може визначати кількість суддів у судах, довільно переводити суддів, призначати керівників судів. Наслідки такого “послаблення” ролі Президента коментарів вочевидь не потребують.

Внаслідок реформи повністю залежним від Президента стає Конституційний суд України (КСУ).Президент тепер призначає половину його складу, що дає йому вирішальний вплив на тлумачення положень Конституції, на експертизу законопроектів, і тим більше на можливі пізніші зміни до Конституції. Це означає вагомий вплив не просто на парламентські процеси, а на кінцевий їх зміст, у ключових питаннях. Знову слід повторити, що таким чином Президент отримує фактично повний контроль над законодавчою гілкою влади. Другу половину Конституційного суду обирає Палата регіонів (тобто, 41 особа), обрана у наших характеризованих адмінресурсом виборчих процесах також не без участі Президента. Таким чином, КСУ стає повністю залежним від зовнішніх сил, оскільки у його формуванні тепер навіть не бере участь з’їзд суддів. Це дорівнює ліквідації принципу незалежності судової влади.

Велике занепокоєння викликає також те, що суддів Конституційного Суду тепер можна переобирати на другий термін, а також те, що звичайні судді обираються не безстроково, а на 10 років (до того ж, Палатою регіонів, тобто знову – 41-ю особою). Інститут переобрання (Президента, депутатів) є певною гарантією того, що у своїй діяльності ця людина (Президент, депутат) намагатиметься, проводячи певну загальну політику, враховувати конкретні інтереси народу. Суддя за визначенням має бути незалежним. Тим більше суддя Конституційного суду, і саме принцип неможливості його переобрання гарантує те, що він не буде шукати можливості бути переобраним, для чого треба сподобатися тому, хто обирає. У випадку, коли б суддів призначала Верховна Рада, проблема не була би такою гострою, бо перед 225-ма особисто не вислужишся (перед 41-м вже легше), тут вже є певний принцип колективності користі – а колективна користь вже є близькою до принципу загального блага, – а не користі особистої. У варіанті ж, запропонованому у законопроекті, закладений механізм залежності– тепер вже половини(!!!), а не третини – Конституційного Суду від однієї особи– Президента – чого вже достатньо для контролювання КСУ. Так само законопроект Президента виключає пункт про те, що Голова КСУ може займати цю посаду лише на один строк. Враховуючи вирішальний голос Голови при прийнятті рішень, принцип можливості його переобрання кінцево робить КСУ у його рішеннях залежним від того, хто обирає. 10-річний строк повноважень звичайних суддів не додає гарантій забезпечення правосудності у державі, оскільки і зараз суддю можна зняти з посади внаслідок дисциплінарного провадження. Принцип же переобрання, знову, робить суддів залежними від політичної волі 41-ї особи у Палаті регіонів.

Декілька наявних у законопроекті зменшень повноважень Президента на фоні описаного є косметичними.Президент залишається, як і сьогодні, політичною особою, яка володіє всією повнотою влади в країні та має можливість контролювати все і усіх. До того ж, через виключення останньої частини ст. 106 чинної Конституції (вимога скріплення акту, виданого в межах деяких пунктів цієї статті, підписами Прем’єр-міністра і міністра, відповідального за акт і його виконання) повністю автономізуються процеси, які поки що мають принаймні супроводжуватися якимись консультаціями з міністрами закордонних справ, оборони, юстиції. Це ще більше нівелює претензію на створення таким чином більш “парламентської” республіки, бо навіть “призначений Верховною Радою” уряд просто викреслюється з певних важливих політичних процесів. Про укладення міжнародних договорів України і Кабмін, і Верховна Рада дізнаватиметься вже пост-фактум. Про скасування актів Кабміну Кабмін теж повідомлятимуть як про доконаний факт, що підсилює вплив Президентана діяльність Кабміну, за яку мала б нести відповідальність, за логікою парламентсько-президентської республіки, Верховна Рада. Найнебезпечнішим є вже згаданий факт про те, що саме так – без візи Мін’юсту – здійснюватиметься і ліквідація судів і призначення керівників судів, переведення суддів.

Викладеного достатньо для висновку про те, що запропонована реформа матиме наслідком створення не парламентсько-президентської, а президентсько-безпарламентської системи влади.Внесення до Конституції запропонованих змін фактично означатиме повне нівелювання Верховної Ради і підсилення впливу Президента на всі державні процеси, які зараз ще проходять більш-менш демократично (чи принаймні існує така законодавча можливість, якщо вона і не виконується). Останнім штрихом зневаги до Верховної Ради є пункт 3 законопроекту, яким визначається, що інавгурація новообраного Президента відбувається не на урочистому засіданні Верховної Ради, а просто – на урочистому засіданні. Вступ на посаду Президента перетворюється на приватну вечірку.Верховній Раді відбираються не тільки реальні повноваження, а й навіть символічний аспект державного авторитету.

Цей законопроект є, на нашу думку як людей, які з перших рук ознайомилися з політичним устроєм дійсно демократичної держави Німеччини, посиленням авторитаризму, а не демократизацією державного устрою. Під демократичними деклараціями приховується намагання конституційно закріпити сьогоднішній статус-кво, коли влада в країні узурпована в одних руках.

Поряд із цим, ми свідомі того, що політична система в Україні на сьогодні не є ідеальною і має бути зміненою у бік посилення парламентаризму.При цьому йдеться скоріше не про конституційну, а про політичну реформу, бо певну кількість якісних змін можна провести через закони України, не зачіпаючи при цьому Конституції. На наше переконання, найближчим часом необхідно прийняти наступні закони України, які будуть сприяти демократизації політичної системи в Україні: Закон України “ Про Кабінет Міністрів”,в якому б було детально визначено повноваження, функції та завдання Кабінету міністрів, Прем’єр-міністра та окремих міністрів; Закон України “ Про Президента України”,який поряд з усім іншим має передбачати спрощення процедури (зменшення кількості голосів депутатів, необхідних для імпічменту, до 300)усунення Президента від влади (імпічменту), в разі, якщо він скоїв державний злочин чи намагається узурпувати владу в країні; Закон України “ Про вибори до Верховної Ради України”в новій редакції, яка б передбачала 100% пропорційну систему виборів з обласними партійними списками. Пропорційна система виборів з обласними партійними списками має ґрунтуватися на наступних принципах.

У кожній області партія/блок складає обласний список, за яким проводить агітацію під час передвиборчої кампанії. Прохід партії у парламент визначається за підсумками голосування по всій Україні, при чому діє 4%-ий бар’єр. Загальна кількість місць, яку отримує партія/блок у Верховній Раді, визначається так само, як і зараз. Проте список депутатів, які пройдуть, складається за підсумками голосування по областях.

Приклад:Партія за підсумками виборів в цілому отримала 80 мандатів. Це береться за 100%. 5% своїх голосів партія отримала у Київській області, що дає 4 мандати для кандидатів з обласного списку Київської області. 15% отримано у Полтавській області – 12 мандатів для полтавського обласного списку. 3,75% було віддано у Сумській області – 3 мандати, 10% у Криму – 8 мандатів, 1, 25% – у Одеській області – 1 мандат, 7,5% у Волинській обл. – 6 мандатів, 5% у Чернівецькій області – 4 мандати, і т. д.

Стосовно десятих і сотих відсотка. Якщо у даній області відхилення від цілих чисел не перевищує 0,25%, число мандатів округлюється до найближчого цілого числа. Приклад: кількість голосів, відданих за дану партію, скажімо, у Донецькій області, відповідає 4,79 мандата. З донецького обласного списку до ВР проходять 5 кандидатів. Натомість у Львівській області кількість відданих голосів відповідає 7,14 мандатам; до ВР проходять семеро.

Області, де наявні такі відхилення від цілих чисел до 0,25%, частково врівноважать одна одну, а також ті області, де відхилення перевищуватимуть 0,25%. Після того, як за цими правилами з 80-ти мандатів розподілено, скажімо, 78, десятих і сотих з різних областей ще залишається на 2 мандати. На цей випадок центральний офіс партії ще у процесі реєстрації подав додатковий преференційний список кандидатів, які є особливо важливими для партії (наприклад, хтось є експертом з питань бюджетної, оборонної чи аграрної політики і як такий буде дуже потрібний фракції). Оскільки теоретично можливо те, що десятих і сотих мандата не залишиться, такі експерти можуть бути включені у обласні списки на прохідних місцях, проте недоліки для місцевих політиків врівноважуватимуться таким чином: скажімо, у преференційному списку один кандидат стоїть на другому місці у львівському списку, а другий – на третьому місці у донецькому списку. За нашим прикладом, обоє вважаються такими, що пройшли за преференційним списком, чим доповнюють склад фракції до потрібних 80-ти осіб, натомість з донецького та львівського обласного списку до ВР проходять наступні кандидати – відповідно шостий та восьмий.

У разі вибуття депутата, що пройшов за обласним списком, до ВР проходить наступний кандидат зі списку цієї області. У разі, якщо вибув депутат, що пройшов за преференційним списком (не просто числиться у ньому, а вважається таким, що пройшов за ним у разі наявності десятих і сотих відсотка), до ВР проходить наступна особа з преференційного списку. Якщо вона вже є депутатом за обласним списком, – скажімо, була у волинському списку за номером три, – то вона віднині вважається такою, що пройшла за преференційним списком, натомість до ВР проходить наступний кандидат з волинського списку (у нашому прикладі, сьомий).

Така система одночасно і підсилить партійну систему, і забезпечить представництво регіонів у парламенті. Партії, і особливо їхні місцеві організації, отримують стимул для більшого приділення уваги проблемам виборців у регіонах. Така система нівелює “анонімність” великого всеукраїнського списку, з якого наразі люди реально можуть знати тільки 5 осіб, оскільки обласна партійна організація на місцях, бажаючи отримати голоси, турбуватиметься про те, аби у її списку були відомі у регіоні люди, які багато зробили для області; та й п’ятірка на обласному рівні – це не п’ятірка на всеукраїнському. Незважаючи на те, що система пропорційна, громадяни зможуть відслідковувати діяльність депутатів від своєї області, оскільки знатимуть їх за списком і за діяльністю партії в регіоні; депутати матимуть стимул звітуватися перед виборцями на місцях (і будуть стимульовані до цього обласними партійними організаціями, в інтересах яких є і отримання голосів на наступних виборах), – поєднання відповідальності особистої з груповою.

Таким чином, ця система поєднує переваги і пропорційної, і мажоритарної системи і, на нашу думку, оптимально підходить на сучасному етапі політично-суспільного розвитку України.

Щодо можливих конституційних змін, то, на нашу думку, вони можуть виглядати наступним чином: Прем’єр-міністр України має призначатися виключно Верховною Радою.При цьому вносити в Конституцію поняття “більшості”, на наш погляд, є зайвим кроком, оскільки більшість є елементом політичної культури, – законодавче її закріплення не прискорить позитивних змін, натомість з’являються можливості для контролю. В сукупності із новим Законом про вибори на пропорційній основі із обласними партійними списками парламент стане достатньо структурованим для утворення у Верховній Раді стійкої коаліції фракцій, які, отримавши перемогу на виборах, оберуть свого Прем’єр-міністра і цим самим візьмуть на себе відповідальність за діяльність Уряду. Обрання Прем’єр-міністра парламентом має відбуватися без подання Президента, інакше буде запрограмований конфлікт інтересів між Президентом та Парламентом. Обраний Прем’єр-міністр сам призначає свій кабінет (включаючи так званих “силових міністрів”).Відставка Прем’єр-міністра означає автоматичну відставку всього складу Уряду.

Вотум недовіри Кабінету Міністрівв цілому висловлюється простою більшістю голосів Верховної Ради, проте він має бути за досвідом ФРН “ конструктивним”,тобто одночасно з відставкою діючого Прем’єр-міністра має бути затверджена нова кандидатура на посаду Прем’єра.

Президент має бути позбавлений права звільняти Прем’єр-міністра, бо Прем’єр призначається Верховною Радою та несе відповідальність виключно перед парламентом. Міністри Кабінету міністрів несуть персональну відповідальність перед Прем’єр-міністром і діють в руслі програми діяльності Уряду, яку визначає Прем’єр-міністр. На випадок (теоретично можливий з огляду на сьогоднішні політичні реалії), коли окремий міністр виявиться нездатним виконувати свої обов’язки, проте Прем’єр-міністр з якихось причин не захоче його звільняти, а урядова коаліція у парламенті буде неготова висловлювати недовіру усьому уряду через одного міністра, може бути введений вотум недовіри одному міністру – двома третинами складу Верховної Ради.

Президент має також бути позбавленим права призначення“силових міністрів” (бо це буде прерогативою Прем’єр-міністра), а також керівників Державної податкової інспекції, Державної митної служби, Державної прикордонної служби та Служби Безпеки України.Функція призначення цих вищих посадових осіб має бути передана Верховній Раді України.

Для адекватного відображення інтересів регіонів та покращення якості місцевого самоврядування, а також для посилення впливу партій на регіональному рівні обласні голови обласних державних адміністрацій мають обиратися народомшляхом проведення прямих виборів.

Ці пропозиції висловлені нами задля збереження принципу “конструктивності”, у відсутності якої Президент так часто звинувачує опозицію. Однак, викладеного нами аналізу пропозицій Президента достатньо для того, аби стверджувати, що статус-кво є кращим і демократичнішим, ніж те, що пропонується, тому навіть проста критика пропозицій Президента і недопущення їх реалізації будуть для суспільства дуже і дуже конструктивними.

Ми висловлюємо сподівання, що Президент і його команда, пам’ятаючи про свою відповідальність перед країною і народом, не зроблять цього кроку для повернення до тоталітарної системи державного устрою. Паралельно ми висловлюємо впевненість у тому, що опозиції вистачить сил і політичного хисту не допустити посилення авторитаризму в Україні. Ми говоримо це як люди, які сподіваються прожити своє життя у демократичній державі.

Мирослава Лузіна, Кирило Савін,
Михайло Юрченко, Олена Перепадя
зворотній контакт: [email protected]

Даний коментар побудовано найпростішим чином – виклад ведеться у прямій послідовності до тексту президентської ініціативи. Більш широкі, узагальнюючі висновки подано у прикінцевій частині тексту.

Зокрема коментар до ст. 71 Конституції України, з якої починається проект Закону, зводиться до критики запропонованого порядку виборів Президента України, органів державної влади та місцевого самоврядування “протягом одного року”.

За викладеною в президентській ініціативі редакцією даної статті в березні одного й того ж року повинні відбуватися вибори народних депутатів України, у вересні – вибори депутатів місцевих рад та інших органів місцевого самоврядування, в грудні – вибори Президента України.

Такий порядок розділення виборів в часі нібито не дозволяє новообраному Президенту України негативно впливати на вибори створених паралельно до дії його мандату представницьких та самоврядних органів. Тобто структурна вертикаль влади не зможе формуватися як піраміда конкретних кадрових пріоритетів глави держави, в чому дійсно вбачається певний політичний сенс.

З іншого боку, якщо вибори двох гілок влади (президентсько-виконавчої і законодавчої) необхідно проводити в один рік, то з цього випливає можливість скороченого терміну здійснення ними своїх повноважень. Так, якщо Президент або парламент переобиратимуться достроково, то вони працюватимуть за скороченим терміном дії одержаного мандату. Наприклад, якщо будь-який Президент буде обраний на свою посаду після застосування процедури імпічменту щодо свого попередника, то він обійме посаду лише до чергових виборів Президента. Те ж саме стосується порядку дострокового обрання (переобрання) Верховної Ради України.

Адміністративного ефекту ця процедурна схема дає небагато, а політичні незручності створює очевидні. Виглядало б доцільним, якби для подібних випадків  Президент мав свого заступника (віце-президента). Що ж стосується парламенту, то з огляду на  його колегіальний масштаб і органічно притаманну йому інерцію дії, він повинен обиратися завжди на повний термін. Тоді ми здобули б і аргумент процесуальної економії, і певність того, що воля народу на всіх парламентських виборах має однакову політичну вагу.

Наступна теза (ст. 74) президентської ініціативи говорить, що Закони та інші рішення, прийняті на всеукраїнському референдумі, матимуть “вищу юридичну силу” відносно парламентських законів, отже, вони не потребують подальшого затвердження органами державної влади або посадовими особами.

Це означає, що закони, прийняті на референдумі, матимуть пріоритет перед законами, прийнятими Верховною Радою України. Адже в ст. 74 проекту змін до Конституції говориться саме про вищу юридичну, а не політичну силу таких законів. При цьому “формула референдуму” – точний, остаточно узгоджений текст законопроекту, що виноситься на всенародне голосування, не буде підлягати попередньому розглядові Верховною Радою України.

Цікаво відмітити, що діючий в Україні Закон про референдум містить статтю про необхідність винесення формули референдуму на голосування в парламенті. Сенс цієї норми полягає в тому, що вона дозволяє досягти мети референдуму за спрощеною процедурою. Інакше кажучи, якщо парламент своїм голосуванням підтримає формулу референдуму, то необхідність останнього суттєво зменшується. Щоправда, саме ця стаття Закону про референдум була проігнорована його формальними організаторами в 2000 р.

Слід особливо підкреслити, що ст. 74 в новій президентській редакції може також змінити існуючий порядок внесення змін до Конституції України. Адже вона сформульована таким чином, що старий порядок внесення змін доповнюється (неявно) новим порядком, так що в результаті її запровадження існуюча процедура внесення змін та доповнень до Конституції зберігається лише для трьох (I, III, XIII) розділів Основного Закону. Що ж стосується решти конституційного тексту, то він може бути змінений (доповнений) як за ст. 155 діючої Конституції, так і на основі всеукраїнського референдуму, який має “вищу юридичну силу” стосовно будь-яких нових парламентських законів.

Оскільки президентський законопроект в ст. 74 не розрізняє простих законів, і таких, якими вносяться зміни до Конституції, то можна вважати, що за новою редакцією Конституції нам пропонується фактично потрійний порядок внесення змін до Конституції: на основі статей 155 і 156 діючої Конституції, а також на основі ч.2 ст. 74 проекту Закону “Про внесення змін до Конституції України”.

Не секрет, що в будь-якій економічно бідній та позбавленій усталеної практики демократії країні референдум є не тільки інструментом прямого політичного волевиявлення населення, але й засобом маніпулювання масовою громадянською свідомістю.

Зокрема помічено, що зовсім бідні або дуже багаті індивіди зовні схожі своєю політичною індиферентністю. Хоч і з цілком різних причин, вони мало чого сподіваються від політичної влади. Можливо тому світова практика знає не тільки досвід референдумів у процвітаючій Швейцарії, але й тріумфальні референдуми під орудою Б.Муссоліні, А.Гітлера і Ф.Кастро.

Економічний та моральний стан сучасної України навряд чи варто окремо коментувати. Але й без пояснень зрозуміло, що в існуючих умовах засобами референдуму українцям можна накинути будь-яке політичне рішення.

Розділ IV проекту Закону починається із запровадження справжньої конституційної новели – декларації принципу двопалатної структури української Верховної Ради, яка відтепер має складатися з Палати регіонів (верхньої палати) і Державних зборів (нижньої палати).

Слід зазначити, що сама по собі ідея двопалатного устрою Верховної Ради України особливих ідейних та політичних застережень не викликає. Претензії й критика з’являються пізніше, коли з аналізу пропозицій починає вимальовуватися конкретний сенс радикальних змін. Ситуація стає цілком прозорою вже тоді, коли ми усвідомлюємо, що Державні збори обираються, за задумом, на пропорційній основі, а Палата регіонів – на основі мажоритарної виборчої моделі.

І хоча президентський проект майже нічого не говорить про конкретний порядок обрання верхньої палати, обмежуючись твердженням, що члени Палати регіонів “обираються”, не слід плекати ілюзій, що процедурний епітет тут пропущений випадково. Майже поряд в тексті законопроекту говориться про те, що Державні збори, на відміну від Палати регіонів, обираються на пропорційній основі.

Цілком логічно (в політичному сенсі) застановити собі, що Палата регіонів буде обиратися на мажоритарній, а не на пропорційній основі. Адже вибори мають проходити по областях (три мандати на регіон), де застосування іншої, ніж мажоритарна, виборчої системи є малоймовірним.  Це доводить, що широко задекларовані наміри української опозиції перейти на пропорційний принцип формування парламенту президентською ініціативою свідомо ігноруються.

Всі ж бо знають, що народні депутати, обрані на пропорційній основі, сьогодні мають ті самі повноваження, що й депутати, обрані в мажоритарних округах. В структурно новій версії парламенту роль депутатів, обраних на пропорційній основі, різко зменшиться. Хоча їх стає формально на 50 осіб більше, однак політична сила обраних за пропорційним принципом Державних зборів суттєво поступається обраній на цій же основі половині складу діючої Верховної Ради України.

Отже, запровадження двопалатної структури парламенту на ділі не тільки не підсилить принцип пропорційності на загальнонаціональних виборах, але й переведе даний принцип на суттєво нижчий щабель політичної ефективності. Оскільки обрана за мажоритарним принципом Палата регіонів вочевидь домінуватиме над Державними зборами, логічно дійти висновку, що в своєму політичному світобаченні Президент не тільки не поступився мажоритарним принципом, але й майстерно підсилив його.

Що саме означає й важить мажоритарна система виборів в Україні, ми тепер добре знаємо. В нинішніх політичних обставинах вона є ефективним інструментом дезавуації демократичних досягнень пропорційної системи. Те, чого українській опозиції вдалося здобути на останніх парламентських виборах завдяки пропорційній системі, було швидко “збалансовано” підсумками мажоритарного голосування.

Не дивно, що за президентським  законопроектом нинішні депутати мажоритарники можуть ще й позаздрити майбутнім членам Палати регіонів. І виборчий мажоритарний принцип зберігся, і повноважень суттєво збільшилося.

Водночас слід визнати, що п.6 ст. 81 проекту, який дозволяє достроково припинити повноваження тих народних депутатів, які вийшли або були виключені із складу партійної депутатської фракції, відверто підіграє як загальним засадам пропорційності, так і їх конкретним прибічникам. Проте цей суто внутрішній дисциплінарний порядок вочевидь не компенсує втрат, що їх понесуть члени Державних зборів через зменшення обсягу своїх повноважень у порівнянні з нинішньою організаційно цілісною Верховною Радою.

Особливої уваги заслуговує також ст. 83 проекту, яка передбачає створення так званої “постійно діючої” парламентської більшості. Адже саме в ній дана більшість вперше набуває конституційного статусу. Водночас зазначимо, що якими б не були окремі семантичні аспекти даного виразу, словосполучення “постійно діюча більшість” є вочевидь невдалим, оскільки важко не тільки здобути, але й просто уявити собі будь-яку незмінність в нетривкому стані парламентських голосувань.

І без спеціальних пояснень зрозуміло, що в політичній практиці парламенту завжди існують й далі існуватимуть питання, відносно яких стабільна більшість є принципово неможливою. Крім того, в парламентській практиці можливі “провокаційні” законопроекти, за допомогою яких суб’єкти законодавчої ініціативи свідомо підриватимуть здобуту політичними опонентами стабільність.

Обмежений тип сталої конституційної більшості можна уявити при голосуванні “за/проти” кандидатури на посаду Прем’єр-міністра. Тоді переможна більшість автоматично утворює відповідальну за дії уряду структурну частину Державних зборів. Однак навіть голосування “проти” в межах парламентської меншості не позбавляє депутатів від опозиції певної залишкової відповідальності за обраних. Адже  голоси “за” часто-густо виникають як пряме віддзеркалення голосів “проти” й навпаки.

Президентський законопроект досить багато місця відводить повноваженням, які мають здійснюватися оновленою Верховною Радою на спільних засіданнях її палат. Однак, попри суттєвий сам по собі перелік цих повноважень, кидається у вічі те, що оновлена Конституція не передбачає якоїсь конкретної процедури голосування на спільних парламентських засіданнях. Така процедурна незаповненість конституційного простору викликає подив.

Чи рішення на спільних засіданнях Палати регіонів і Державних зборів прийматимуться більшістю від загального складу палат, чи вони прийматимуться лише тоді, коли окрема більшість членів Державних зборів зуміє поєднатися з окремою більшістю Палати регіонів, залишається поки що незрозумілим.

Якщо в президентській ініціативі передбачається роздільне голосування по палатах також і на їх спільних засіданнях, тоді останні суттєво втрачають свій якісний сенс. Адже спільне засідання палат при роздільному голосуванні майже нічого не дає. Коли ж голосування буде відбуватися в рамках тимчасово “монолітного” складу Верховної Ради, тоді невиправданою виглядає сама ідея поділу на палати.

Так або інакше, але в даному вигляді ідея конституційно зафіксованих спільних засідань палат із спеціальною компетенцією видається не тільки не досить прописаною, але й не досить вмотивованою.

В ст. 85 проекту Закону про внесення змін до Конституції говориться про роздільну компетенцію Палати регіонів і Державних зборів. Зокрема, до відання Палати регіонів віднесено “схвалення законів, прийнятих Державними зборами”. Такий вираз виглядає доволі невдалим, бо зрозуміло, що “схвалення” в якості голосування по тексту може не тільки підтримати закон, попередньо прийнятий Державними зборами, але й відхилити його. Більш доречним в даному випадку було б вжити вираз: “голосування по законах, прийнятих Державними зборами”.

Звертає на себе увагу й те, що до відання елітної Палати регіонів в проекті віднесено майже всі кадрові повноваження нині діючої Верховної Ради України, за винятком новели щодо “призначення за поданням Президента України Прем’єр-міністра України”.

Саме Палаті регіонів належать повноваження обирати (тим самим контролювати) загальний кадровий склад судової гілки влади в Україні. Конституційний Суд віднині залежатиме своїм кадровим складом від Палати регіонів на 50 відсотків, а судді в судах загальної юрисдикції – на 100 відсотків, адже вони в повному складі обиратимуться українськими “сенаторами”.

Оскільки вибори суддів загальних судів, за проектом, мають відбуватися на десятилітній строк, професійну поведінку суддів можна буде певною мірою політично коригувати. Таким чином, пропоноване Президентом скорочення нинішнього безстрокового (довічного) терміну повноважень суддів виглядає як простий і ефективний дисциплінарно-превентивний захід.

Водночас, як дозволяє реформа, тих суддів Конституційного Суду України, які сподобаються Президенту або Палаті регіонів під час дії першого терміну свого перебування на посаді, можна буде призначити на посаду вдруге. Діюча Конституція цього не дозволяє, але в президентському проекті говориться про можливість повторного заміщення посади конституційним суддею. Відповідно термін виходу на пенсію конституційних суддів продовжено до досягнення ними 75-літнього віку, що само по собі особливих заперечень не викликає.

Оскільки судді Конституційного Суду тепер мають виключно призначатися, а не обиратися на свою посаду, й таке призначення може відбуватися два рази поспіль, загроза кадрового фаворитизму в структурі українського конституційного нагляду й контролю суттєво посилюється.

За конституційною реформою скасовується також обмеженість терміну перебування на посаді голови Конституційного Суду. Нині даний термін дорівнює трьом рокам, за проектом же він не обмежується в часі. Оскільки за оновленою Конституцією голови українських судів призначаються виключно Президентом, заміщення посади голови Конституційного Суду також стає прерогативою глави держави (!).

Саме тому розширення демократії, як ідеологічно задекларований головний наслідок конституційної реформи, виглядає в президентському проекті риторичним. Адже за такої реформи реально зросте не стільки демократія, скільки “гольф-клубний” менталітет, корпоративізм в структурі всієї української владно-пірамідальної ялинки.

Оскільки судді й загалом суди можуть бути незалежними лише впродовж відносно короткого терміну своїх повноважень, їх поведінка під час першого перебування на посаді становитиме відносно хитку запоруку переобрання на наступне десятиліття. Очевидно, що при цьому ступінь їх професійної незалежності зменшиться. Так за новою моделлю реформи ефективно контролюватиметься вся їх передпенсійна кар’єра.

Що ж стосується моделі конституційних повноважень Державних зборів, то вони в проекті визначені водночас стисло й скромно. Хоча саме Державні збори мають за проектом призначати на посаду українського Прем’єр-міністра, проте робити це вони можуть виключно за поданням Президента.

Звісно, вони зможуть приймати автономно певні закони, але слід звернути увагу на те, що ці закони стануть чинними тільки після їх подвійного затвердження Палатою регіонів і Президентом. Фактично над законами Державних зборів завжди нависатиме загроза подвійного вето.

Довірене Державним зборам призначення виборів Президента України у строки, передбачені Конституцією, через очевидний автоматизм цієї дії, не можна вважати серйозним повноваженням. Йдеться ніби про функцію муедзина, що сповіщає місту час молитви.

В проекті (ст.90) говориться також про право Президента достроково припиняти повноваження Державних зборів у разі, якщо протягом місяця в палаті не буде сформована “постійно діюча парламентська більшість”.

Але, по-перше, нічого “постійно діючого” не можна сформувати на протязі місяця – проблематичність даної тези стає очевидною через брак критеріїв “постійності” – а, по-друге, не зовсім ясно, в чому має проявитися політичний сенс згаданого новоутворення. Отже, залишаються стратегічні питання: більшість по відношенню до чого? Постійність в чому?

Виглядає так, що саме цей фрагмент конституційної новели найбільше свідчить про брак її загальної логічної конструкції. Не можна сформувати більшість без чітко вказаного орієнтиру згуртування. Не можна пересвідчитись в “постійності” політичної більшості протягом місяця.

В політиці не існує нічого постійного крім вічної гри інтересів, полемічної думки, флуктуацій політичних настроїв. Саме тому президентський проект нагадує адресовану парламенту вимогу політично “заморозитися”, зафіксуватися в певному ментальному стані, критерії якого не визначені.

Отже попри всю офіційну риторику прибічників реформи, неупереджений аналіз її ідеологічних джерел свідчить, що насправді вона не зменшує, а збільшує авторитарні начала в державному управлінні країною.

Адже навіть призначення силових міністрів за реформою залишається прерогативою Президента України. Тільки тепер таке призначення буде здійснюватись на основі прямого конституційного припису, а раніше даний порядок діяв фактично (силові міністри в списку призначень не виділялися конституційно).

Щоправда раніше всі міністри призначалися на свої посади Президентом, а за реформою “ординарні” міністри призначатимуться на посади Державними зборами. Певна обмежена демократизація конституційної процедури створення виконавчої гілки влади тут помітна, але якщо згадати, що голови місцевих державних адміністрацій, як і раніше, призначатимуться Президентом, а сама адміністрація Президента за бюджетними витратами й надалі перевершуватиме уряд, то ця поступка не виглядає принциповою.

Як зазначається в діючій Конституції, Президент створює суди у визначеному законом порядку. За реформою ж він їх ще й ліквідовує, визначає кількість суддів у судах, здійснює переведення суддів, призначає керівників судових установ. Логічно дійти висновку, що за проектом реформи Президент здійснює не стільки обмежене судове адміністрування, скільки прямо керує всією судовою системою.

Отже, які узагальнюючі висновки можна зробити з наведеного? Думається, перший з них той, що проект конституційної реформи збільшує, а не зменшує начала централізації в країні. У ньому йдеться не про обмежене запровадження парламентсько-президентської конституційної моделі, а про доцентрову модифікацію всієї структури державної влади в Україні.

З цією метою ідеологами та безпосередніми авторами реформи вжито декоративну модель пропорційного обрання депутатів Державних зборів, які тут же позбавляються скільки-небудь вартісних конституційних повноважень. Отже, за реформою збільшується не стільки пропорційний, скільки мажоритарний принцип формування вищого законодавчого органу України.

З філософської ж точку зору виглядає на те, що в проекті взагалі віддзеркалилась сумна тенденція українського сьогодення до звуження демократичних засад національного парламентаризму, відобразилась загальна тимчасова деградація політичної системи країни.

Як свідчить політична теорія, справжня демократія є складною соціальною інституцією з гранично чіткими процедурними вимогами й мало передбачуваними наслідками застосування цих вимог. Отже, демократія тому й демократія, що її рішення неможливо програмувати. В проекті ж конституційної реформи ми бачимо очевидне бажання влади звузити простір політичної свободи народу, вилучити з громадянського вжитку стохастичні політичні процеси, збільшити рівень державного впливу на громадянське суспільство, контролювати всі стратегічні рішення, що визрівають і приймаються в ньому.

Можна також сказати, що за своїм конкретним адміністративним задумом і навіть ментально підсвідомим політичним потенціалом проект конституційної реформи не тільки не довіряє демократії, але й боїться її. Він зловживає професійно-демократичною фразеологією, але насправді “не вірить” в ліберальні свободи й творчу непередбачуваність людського поступу. Формально він апелює до класичних постулатів конституціоналізму, але фактично ігнорує і вульгаризує його складні антиномічні засади.

Складається враження, що за проектом стоїть переконання його авторів не тільки в тому, що “національна ідея не виправдала себе”, але й в тому, що не виправдала себе ідея демократична. Оскільки існуюча в Україні демократія за своїми результатами часто-густо не узгоджується з авторитарним розумінням політичної доцільності, населенню й надалі пропонуються політично обскурантистський спосіб вирішення політичних завдань.

В своїх неявних аспіраціях проект виходить з визнання перспективи довгострокової бідності в Україні. В жодному разі він не стимулює начала так званого “суспільства ризику” (У.Бек), яке за своїми головними відправленнями орієнтується на поступ.

Відтак проект є “дисциплінарним” за своїм змістом та натужно-лицемірним за формою. В своєму нинішньому варіанті він вочевидь не обіцяє Україні приросту демократії і свободи. В своїй основі він є не більше як рафінованою версією референдуму “за народною ініціативою” зразка 2000 р.

Отже, не дивно, що даний проект був засуджений практично всіма українськими учасниками Міжнародної конференції на високому рівні “Громадянське суспільство в Україні”, що відбулася 7-8 квітня 2003 р. у Вашингтоні.

Кабінет Міністрів України вніс до Верховної Ради України на заміну попереднього свого проекту нову редакцію Проекту Закону №1281 “Про свободу совісті та релігійні організації”.

Суттєво проект не змінився. Додано декілька визначень та уточнень. Більш чіткішим визначено поняття “церква”. Зменшено кількість громадян, які можуть заснувати релігійну організацію, з 25 до 10, що не можна не вітати. А все інше залишилося незмінним і всі інші недоліки збережені у непорушності.

Проте з’явилося нове визначення свободи совісті. Відповідно до проекту: “свобода совісті - право, яке гарантує недоторканість совісті людини у питаннях ставлення до релігії”. Коментарі такого визначення зайві і чому воно з’явилося незрозуміло.

Також слід зазначити, що в проекті чітко зазначено, що право на альтернативну службу мають особи лише з релігійних переконань. Цим порушується рівність осіб будь-якого віросповідання та атеїстів, оскільки останні позбавляються такого права. Більш широко, кампанія про надання права на альтернативну службу через інші переконання висвітлена російськими правозахисниками, де вона триває вже не один рік. Проте у нас з приводу цього, на жаль, не відбувається масових акцій. В Росії звісно це пов’язано з небажанням потрапити до Чечні.

Отже, чому з’явився цей проект майже в незмінному вигляді? Видається, що органи державної влади після достатньо різкої критики з різних боків вирішили провести видимість якихось дій. Щось поправили, висловили іншими словами і далі за своє... Влада завжди наполегливо відстоює свої ідеї, подивимося за реакцією громадськості, чи вона здатна на стабільний опір.

Володимир Яворський

СБУ розробило проект постанови “Про переделегування прав адмiнiстрування домену “UA”, який днями розгляне Кабмін. Аналіз її тексту дозволяє стверджувати, що у випадку її прийняття контроль над доменом “UА” фактично отримають спецслужби.

ЇЇ прийняття також призведе до появи ряду цікавих наслідків:

– з’явиться прецедент, коли СБУ надає неповну та неправдиву інформацію для обґрунтування рішень державного рівня;

– ми побачимо спробу примусової націоналізації самокерованого суспільного ресурсу, яким на сьогодні є домен “UА”.

– ми побачимо спробу регулювання підзаконними актами України правовідносин, що стосуються всесвітньої системи доменних імен, що створена та опосередковано керується урядом США.

– спроба отримати з держбюджету фінансування для утворення структури, цілі та задачі якої не обґрунтовані;

– пряме втручання уряду України в господарчу діяльність та господарчі угоди декількох тисяч суб’єктів підприємницької діяльності – регістраторів доменних імен в домені “UА”;

– пряму загрозу з боку СБУ конституційним правам та свободам громадян України, пов’язаних з інформаційним обміном та захистом персональних даних;

– крок до завершальної монополізації галузі зв’язку та телекомунікацій, і передачу галузі під контроль Служби Безпеки України.

http://maidan.org.ua/

24 апреля в Ленинском районном суде г. Луганска, под председательством судьи О.Б.Матвейшиной, было начато судебное слушание гражданского дела по иску известного луганского предпринимателя и депутата городского совета В.Ю.Медяника к редакции газеты “Ракурсплюс” и журналисту Николаю Северину о защите чести, достоинства и деловой репутации. Свои честь, достоинство и репутацию депутат оценил в 100 тысяч гривен.

Напомним, что гнев В.Ю.Медяника вызвала опубликованная летом прошлого года статья Николая Северина в газете “Ракурсплюс”, в которой народный избранник критиковался за нежелание выполнить собственные предвыборные обещания.

Депутат В.Ю.Медяник как гражданин Украины имеет право обратиться в суд, требуя защиты своих прав. Но суд этот, как и предусмотрено Конституцией, должен обеспечивать равенство всех участников процесса.

В октябре 2002 года, когда дело еще находилось в стадии досудебной подготовки, судья О.Б.Матвейшина, по ходатайству депутата вынесла определение о наложении ареста в обеспечение иска на все тиражи газеты “Ракурсплюс” до конца 2002 года, а также о наложении ареста на оргтехнику редакции и личное имущество автора публикации Николая Северина.

Фактически газета была закрыта уже до начала судебного разбирательства. Редакции был нанесен ущерб в десятки тысяч гривен.

Редакция газеты “Ракурсплюс” обратилась с жалобой на определение судьи О.Б.Матвейшиной в Луганский апелляционный суд. Спустя пять месяцев суд отменил определения судьи. Это могло произойти и раньше, однако ни депутат В.Ю.Медяник, ни его доверенное лицо адвокат Н.Л.Буквич не являлись на заседания суда.

24 апреля 2003 года, в ходе первого заседания суда по данному иску, судья О.Б.Матвейшина запретила проведение видеосъемки судебного заседания ТРК “Ирта”. (Почему-то заседание по этому делу, хоть и зная его общественный резонанс, судьяпроводила не в зале суда, а в рабочем кабинете). Своим запретом съемки судья О.Б.Матвейшина нарушила статью 171 Уголовного кодекса Украины, предусматривающую уголовное наказание за воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов.

Ранее, осенью 2001 года, все та же судья О.Б.Мат­вейшина, рассматривая иск все того же В.Ю.Медяника к НТРК “Континент” по ходатайству адвоката Н.Л.Буквич в интересах того же В.Ю.Медяника, вынесла определение о наложении ареста на передатчики НТРК “Континент”. Арест передатчиков фактически означал полное прекращение работы НТРК “Континент” в то время, когда исход рассмотрения иска был абсолютно не ясен.

Однако тогда руководство НТРК “Континент” сумело заставить служителей правосудия уважать закон. Стоит отметить, что данный иск рассматривается уже более двух лет. И конца судебной волоките не видно.

Действия О.Б.Матвейшиной позволяют предположить или ее полное незнание законодательства, касающегося информационной деятельности и деятельности СМИ, или же имеет место чей-то политический заказ.

Данный опыт судебного вмешательства в деятельность независимых средств массовой информации, к сожалению, не нашел должной правовой оценки со стороны вышестоящих судебных инстанций. И это настораживает, наводит на мысли о том, что действия судьи Ленинского районного суда г. Луганска О.Б.Матвейшиной могут быть взяты на вооружение во время предстоящей президентской избирательной кампании, когда и местные власти, и политические партии одинаково не заинтересованы в независимом, беспристрастном суде

К сожалению, подобные факты как в Ленинском районном суде, так и в остальных судах Луганщины не единичны. Мы, журналисты, хотим жить и работать по законам Украины. Но требуем, чтобы соблюдались и наши права: прежде всего, право на информацию, на возможность беспрепятственно донести ее до читателей, радиослушателей и телезрителей, на собственное мнение, наконец.

В.П.Бакуменко, руководитель прессцентра Всеукраинской газеты “Громадський контроль”;

К.Полтавская, главный редактор НТРК “ИРТА”;

А.Савенко, начальник информационной службы НТРК “ИРТА”;

Н.Козырев, председатель правления Общественного комитета защиты конституционных прав и свобод граждан, собкор газеты “Свобода”.

“Хроника нарушений прав человека в Луганской области”, апрель 2003 года, бюллетень ЛОО ВОО “Комитет избирателей Украины”

Апеляційний суд Черкаської області, розглянувши апеляцію головного редактора газети “Свобода” Олега Ляшко і його адвоката Богдана Ференца, залишив без змін вирок, винесений редакторові в лютому цього року Сосновским райсудом Черкас. Про це ЛІГА БізнесІнформповідомили у ВМО “Молодь – надія України”.

Сосновский райсуд м.Черкаси 5 лютого 2003 року визнав Олеа Ляшко винним у тому, що він у березні минулого року загрожував і чинив фізичний опір співробітникам міліції і прокуратури при проведенні обшуку в друкарні МП “Республіка” (ч.2 ст.342 КК України).

Напередодні машина МП “Республіка”, що перевозила в Київ 107-тисячний тираж “Свободи”, була пограбована невідомими, котрі утопили весь тираж у річці. Наступного дня повторно видрукуваний тираж був вилучений із друкарні співробітниками прокуратури. У номері, що так і не вийшов, були опубліковані матеріали, що стосувалися, зокрема, тодішнього Генпрокурора Михайла Потебенько.

ЛІГАБізнесІнформ

українська Мережа ділової інформації
http://liga.net

Організація “Фрідом Хаус” оприлюднила доповідь щодо свободи преси в світі. Як повідомляє українська служба Бі-Бі-Сі, рейтинги Росії, України та Венесуели в цій доповіді суттєво знизилися порівняно з минулою. Серед 27 країн колишнього Радянського Союзу та Центральної і Східної Європи до категорії “вільних” було занесено 9 країн, 8 потрапили до категорії “частково вільних”, і 10 – до “невільних”. Україна потрапила до категорії “невільних” країн після того, як проти кількох журналістів було відкрито кримінальні справи з політичних причин, а декого переслідували податковими перевірками, пише “Фрідом Хаус”. Організація також зауважує, що українських та російських журналістів, які розслідують корупцію в державі, переслідують і деколи застосовують до них насильство. Оціночна шкала виглядає так: 0-30 балів – “вільна” країна, 31-60 – “частково вільна”, 61-100 – “не вільна”. Український рейтинг становить 67. У поясненні в доповіді говориться, що держава цензурує телепокази, тривають переслідування і перешкоди у роботі незалежних мас-медіа, влада неспроможна належним чином розслідувати напади проти журналістів. Свобода слова в Україні, твердить “Фрідом Хаус”, постійно зменшується через постійний політичний тиск та цензуру влади. Стаття 34 Конституції України та закон про друковані ЗМІ, прийнятий 1991 року, гарантують свободу слова, наголошує “Фрідом Хаус”, але на практиці журналісти не мають цієї можливості. За повідомленням Європейського інституту мас-медіа, під висвітлення парламентської виборчої кампанії 2002 року державне телебачення цілком очевидно пропагувало правлячу партію. Хоч електронні та друковані ЗМІ в Україні переважно не належать державі, відзначає “Фрідом Хаус”, держава контролює основні друкарські центри та центри розповсюдження. Автори доповіді також посилаються на заяву організації “Репортери без кордонів”, які твердять, що протягом останніх чотирьох років за підозрілих обставин загинуло десятеро журналістів, а ще 41 серйозно постраждали під час нападів.

УНІАН, 2 травня,

“Репортери без кордонів” оприлюднили щорічний звіт щодо свободи преси в 2002 році в 156 країнах світу та список 42 головних ворогів преси. До цього списку знову потрапив Президент України Леонід Кучма. “В 2002 році, зазначають “Репортери”, 62 % журналістів в Україні визнали, що вони були жертвами політичної цензури. Насправді, всі найбільші канали, так само як і інформаційні агенції та регіональні медіа, контролюються оточенням президента Кучми, яке не сприймає жодної критики. За роки незалежності, з 1991, близько 20 журналістів були вбиті, а кількість жорстоких нападів постійно зростає, особливо в провінції”.

Окрім Кучми до цього списку ввійшли президенти ще 5 колишніх республік СРСР: Путін (Росія), Лукашенко (Білорусія), Назарбаєв (Казахстан), Ніязов (Туркменістан), Каримов (Узбекистан), а також лідери Зімбабве, Того, Бангладеш, Саудівської Аравії, Ірану, Куби, Ізраїлю, керівники чеченської мафії, іспанської ЕТА та ісламських угруповань.

“Оскільки ці люди, – пишуть “Репортери”, – загрожують праву кожного інформувати й бути інформованим, громадськість має знати їх обличчя.”

УП, www.ПРАВДА.com.ua

До Конституційного Суду звернувся громадянин В.Сердюк, який у своєму конституційному поданні заз-начив, що його заяву стосовно неправомірних дій інспектора державної податкової інспекції м.Полтави, Жовтневий районний суд м.Полтави визнав розповсюдженням відомостей, що не відповідають дійсності, порочать честь, гідність та ділову репутацію працівника державної податкової інспекції. Практичну необхідність в офіційному тлумаченні В.Сердюк обґрунтовує неоднозначним застосуванням цього положення судами України, що, на думку автора, подання порушило його конституційні права. Редакція бюлетеню “ПЛ” вважає, що це рішення Конституційного Суду є надзвичайно важливим, враховує не тільки законодавство України , а й рішення Європейського Суду, і може бути використане у практиці правозахисту громадян. Саме тому ми вирішили опублікувати його повністю

Редакція “ПЛ”

І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

Р І Ш Е Н Н Я КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням громадянина Сердюка Валерія Анатолійовича про офіційне тлумачення положення частини першої статті 7 Цивільного кодексу Української РСР (справа про поширення відомостей)

м. Київ   Справа N 1-9/2003 10 квітня 2003 року N 8-рп/2003

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Селівона Миколи Федосовича – головуючий, Євграфова Павла Борисовича, Костицького Михайла Васильовича – суддя-доповідач, Малинникової Людмили Федорівни, Мироненка Олександра Миколайовича, Пшеничного Валерія Григоровича, Розенка Віталія Івановича, Савенка Миколи Дмитровича, Скоморохи Віктора Єгоровича, Тимченка Івана Артемовича, Тихого Володимира Павловича, Ткачука Павла Миколайовича, Чубар Людмили Пантеліївни, Шаповала Володимира Миколайовича,

розглянув на пленарному засіданні справу про офіційне тлумачення положення частини першої статті 7 Цивільного кодексу Української РСР (1540-06) “поширив такі відомості”.

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 42, 43 Закону України “Про Конституційний Суд України” (422/96-ВР) стало конституційне звернення громадянина Сердюка Валерія Анатолійовича.

Підставою для розгляду справи відповідно до статті 94 Закону України “Про Конституційний Суд України” (422/96-ВР) є наявність неоднозначного застосування судами України частини першої статті 7 Цивільного кодексу Української РСР (1540-06) з питання, порушеного у конституційному зверненні.

Заслухавши суддю-доповідача Костицького М.В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

у с т а н о в и в:

1. Громадянин Сердюк Валерій Анатолійович звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням про офіційне тлумачення положення частини першої статті 7 Цивільного кодексу Української РСР (1540-06) (далі – Цивільний кодекс) “поширив такі відомості”. Практичну необхідність в офіційному тлумаченні заявник обґрунтовує наявністю неоднозначного застосування цього положення судами України, що, на думку Сердюка В.А., призвело до порушення його конституційних прав.

Суб’єкт права на конституційне звернення зазначає, що його заяву щодо неправомірних дій інспектора державної податкової інспекції м. Полтави до Державної податкової адміністрації у Полтавській області Октябрський районний суд м. Полтави визнав такою, що поширює відомості, які не відповідають дійсності, порочать честь, гідність та ділову репутацію працівника державної податкової інспекції. Своїм рішенням суд зобов’язав Сердюка В.А. спростувати заявлені відомості шляхом направлення заяви до відповідного відділу зазначеної адміністрації, а також відшкодувати збитки за заподіяну моральну шкоду цій службовій особі.

Судова колегія в цивільних справах Полтавського обласного суду та Колегія суддів судової палати в цивільних справах Верховного Суду України відмовили у задоволенні касаційної скарги Сердюка В.А. на рішення районного суду м. Полтави.

Заявник долучив до звернення також витяги з постанови Пленуму Верховного Суду України від 26 грудня 1997 року (n0024700-97) за позовом подружжя Б. до громадянина Л. про захист честі, гідності, ділової репутації та відшкодування моральної шкоди і з постанови президії Житомирського обласного суду від 2 червня 2000 року за позовом громадянина С. до громадянина М. про захист честі, гідності та відшкодування моральної шкоди, які було вирішено з іншими правовими наслідками.

2. У відповіді на запит Конституційного Суду України Голова Верховного Суду України підкреслює, що звернення особи до правоохоронного органу зі скаргою на неправомірні дії його працівника, пов’язані із здійсненням ним владних повноважень чи виконанням службових обов’язків, є поширенням відомостей про цього працівника. Однак таке звернення не може бути підставою цивільно-правової відповідальності заявника за статтею 7 Цивільного кодексу (1540-06) (навіть якщо такі відомості не відповідають дійсності). Повідомлення правоохоронному органу про дії його працівника, що стосуються виконання ним службових обов’язків, але не пов’язані з реалізацією владних повноважень, є повідомленням про поведінку цього працівника, а тому не є поширенням відомостей у розумінні статті 7 Цивільного кодексу (1540-06) незалежно від того, чи правдиві вони. Підставою для відповідальності заявника за статтею 7 Цивільного кодексу (1540-06) можуть бути лише відомості, які стосуються поведінки (дій чи бездіяльності) працівника правоохоронного органу, оцінки його особистості (особистих якостей), за наявності всіх передбачених цією статтею обставин.

До того ж у згаданій вище постанові Пленуму Верховного Суду України від 26 грудня 1997 року (n0024700-97) зазначається, що за змістом статті 7 Цивільного кодексу (1540-06) “звернення громадянина до правоохоронних органів про захист своїх прав від неправомірних дій інших осіб, у тому числі показання свідка під час попереднього слідства, не може вважатись поширенням неправдивих відомостей”.

Державна податкова адміністрація України вважає, що в контексті статті 7 Цивільного кодексу (1540-06) звернення громадянина у порядку, передбаченому Законом України “Про звернення громадян” (393/96-ВР), до правоохоронного органу зі скаргою на неправомірні дії його працівника не є поширенням відомостей про цього працівника і не може бути підставою для цивільно-правової відповідальності громадянина.

Подібні висновки містяться також і у відповідях, наданих інститутом держави і права ім. В.М. Корецького, інститутом філософії ім. Г. Сковороди, Інститутом політичних і етнонаціональних досліджень Національної академії наук України.

3. Частина перша статті 7 Цивільного кодексу (1540-06) встановлює, що “громадянин або організація вправі вимагати по суду спростування відомостей, що не відповідають дійсності або викладені неправдиво, які порочать їх честь, гідність чи ділову репутацію або завдають шкоди їх інтересам, якщо той, хто поширив такі відомості, не доведе, що вони відповідають дійсності”.

Відповідно до Конституції України (254к/96-ВР) усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (стаття 40); кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55).

Питання практичної реалізації громадянами цих прав регулюються, зокрема, Законом України “Про звернення громадян” (393/96-ВР), який забезпечує їм можливість брати участь в управлінні державними і громадськими справами, впливати на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, відстоювати свої права і законні інтереси та поновлювати їх у разі порушення шляхом викладення в письмовій або усній формі пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) і скарг.

Згідно з частиною п’ятою статті 55 Конституції України (254к/96-ВР) “кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань”, а статтею 4 Закону України “Про звернення громадян” (393/96-ВР) передбачено підстави, які дають громадянам право оскаржувати рішення, дії (бездіяльність) у сфері управлінської діяльності, у тому числі органів державної податкової служби та їх посадових осіб, що, зокрема, встановлено і Законом України “Про державну податкову службу в Україні” (509-12).

З огляду на викладене Конституційний Суд України вважає, що звернення громадян до правоохоронного органу, що містять певні відомості про недодержання законів посадовими або службовими особами, передаються чи повідомляються не з метою доведення таких відомостей до громадськості чи окремих громадян, а з метою їх перевірки уповноваженими на це законом іншими посадовими особами. Тому такі звернення за змістом частини першої статті 7 Цивільного кодексу (1540-06) не можуть вважатися поширенням відомостей, які порочать честь, гідність чи ділову репутацію або завдають шкоди інтересам посадової чи службової особи правоохоронного органу.

Проблеми, пов’язані з особливостями реалізації права громадян на свободу вираження поглядів і критику стосовно дій (бездіяльності) посадових та службових осіб, неодноразово були предметом розгляду Європейського суду з прав людини. Застосовуючи положення статті 10 Конвенції про захист прав людини та основних свобод (995_004) в рішеннях у справах “ Нікула проти Фінляндії” (980_042), “ Яновський проти Польщі” та інших, Суд підкреслює, що межі допустимої інформації щодо посадових та службових осіб можуть бути ширшими порівняно з межами такої ж інформації щодо звичайних громадян. Тому, якщо посадові чи службові особи діють без правових підстав, то мають бути готовими до критичного реагування з боку суспільства.

Водночас наявність у зверненнях до правоохоронного органу завідомо неправдивих відомостей тягне за собою дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законодавством України.

Зокрема, статті 173-1, 212-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (80731-10) передбачають адміністративну відповідальність за поширювання неправдивих чуток, що можуть викликати паніку серед населення або порушення громадського порядку, та за повідомлення завідомо неправдивих відомостей органам реєстрації актів громадянського стану.

Кримінальний кодекс України (2341-14) встановлює кримінальну відповідальність за завідомо неправдиве повідомлення про підготовку вибуху, підпалу або інших дій, які загрожують загибеллю людей чи іншими тяжкими наслідками (стаття 259), завідомо неправдиве повідомлення суду, прокурору, слідчому або органу дізнання про вчинення злочину (стаття 383) тощо.

До того ж стаття 27 Закону України “Про звернення громадян” (393/96-ВР) передбачає відшкодування особою за рішенням суду витрат у зв’язку з перевіркою звернень, які містять завідомо неправдиві відомості.

Підставою цивільно-правової відповідальності заявника, передбаченої статтею 7 Цивільного кодексу (1540-06), може бути поширення недостовірної інформації стосовно особистого (сімейного) життя посадової чи службової особи правоохоронного органу як людини і громадянина.

Виходячи з наведеного та керуючись статтями 147, 150 Конституції України (254к/96-ВР), статтями 51, 94, 95 Закону України “Про Конституційний Суд України” (422/96-ВР), Конституційний Суд України

в и р і ш и в:

1. Положення частини першої статті 7 Цивільного кодексу Української РСР (1540-06) “поширив такі відомості” в аспекті конституційного звернення треба розуміти так, що викладення у листах, заявах, скаргах до правоохоронного органу відомостей особою, на думку якої посадовими чи службовими особами цього органу при виконанні функціональних обов’язків порушено її право, не може вважатись поширенням відомостей, які порочать честь, гідність чи ділову репутацію або завдають шкоди інтересам цих осіб.

Викладення у листах, заявах, скаргах до правоохоронного органу завідомо неправдивих відомостей тягне за собою відповідальність, передбачену чинним законодавством України.

2. Рішення Конституційного Суду України є обов’язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у “Віснику Конституційного Суду України” та в інших офіційних виданнях України.

В № 10 “ПЛ” за цей рік, у відкритому листі Харківської правозахисної групи згадані іменні стипендії. З контексту листа я здогадуюсь, що йдеться про президентські стипендії політв’язням.

Про ці стипендії мені доводилося чути, але досі я не з’ясував, про що йдеться. Принаймні, опитані мною політв’язні теж щось чули про них, але самі їх не отримують. Разом з тим подейкують, що якась частка цих стипендій дісталась тим, хто не був в ув’язненні.

Складність для громадянина користатись конституційним правом на інформацію полягає не тільки у відмові чиновників давати вичерпну відповідь, а в принциповій неможливості задати питання. Як в разі з іменними стипендіями для політв’язнів. Хто встановив, хто готував рішення, хто відповідає за виконання рішення – все лишається таємним для пересічного громадянина. Та й прийняте рішення достовірно відоме вузькому колу осіб.

Тож дозвольте мені через ваш бюлетень задати питання всій владі. Сподіваюсь на те, що моє питання прочитає той, до кого я конкретно мав би звернутись. Відповідь від влади я також хочу отримати через ваш бюлетень. Бажано, з коментарем правників Харківської правозахисної групи. Мої питання до влади такі:

1. Яким актом встановлені іменні стипендії для політв’язнів?

2. Яка кількість встановлених стипендій?

3. Чим зумовлена саме така кількість?

4. Яка структура представляє кандидатів на стипендіатів, і яка процедура представлення?

5. Які критерії відбору кандидатів на стипендіатів?

6.   Список осіб, які стали стипендіатами? Вказати реченець ув’язнення; орган, який проводив слідство; суд, який позбавляв волі; місця відбування покарань.

З повагою, Григорій Приходько

Коментар “ПЛ”: Довічні державні іменні стипендії політв’язням призначаються згідно з Указом Президента України № 1147/2001 від 28 листопада 2001 року “Про довічні державні іменні стипендії громадянам України, які зазнали переслідувань за правозахисну діяльність”. Згідно з цим Указом з 1 січня 2002 року введені 50 довічних іменних стипендій, які виплачуються щомісячно у розмірі 165 гривень. Цим же Указом Президента України затверджено “Положення про довічні державні іменні стипендії громадянам України, які зазнали переслідувань за правозахисну діяльність”. У цьому положенні встановлено, що на одержання довічних іменних стипендій може бути висунуто громадян України, які за правозахисну діяльність у колишньому СРСР зазнали переслідувань, яких було ув’язнено, заслано, вислано, виключено з творчих спілок, з навчальних закладів, у зв’язку з чим вони не набули відповідної освіти, були позбавлені можливості продовжувати наукову або іншу творчу діяльність, брати участь в громадській роботі.

Кандидатів на отримання цих стипендій висували центральні органи виконавчої влади, Рада АРК, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації з урахуванням пропозицій правозахисних громадських організацій.

На жаль, редакції невідомі прізвища всіх стипендіатів. У Харкові, враховуючи клопотання Харківської правозахисної групи, Харківська обласна державна адміністрація висунула кандидатом на отримання цієї стипендії Степана Сапеляка, який зараз отримує цю стипендію.

Коротенькі відомості про Степана Сапеляка можна отримати в “ПЛ” № 10 (266) за 2002 рік