Свобода Висловлювань і Приватність, 2000, #04

Слід зазначити, що за своїм значенням запропонований проект є актуальною та адекватною реакцією суб’єкта законодавчої ініціативи як загальним вимогам часу, так і поточному політичному моменту. В цьому сенсі Закон виглядає правильно структурованим, збалансованим за своїми регулятивними можливостями. Його вимоги раціональні, в позитивному сенсі помірковані. Спеціальний проект закону адресовано вищим органам державної влади та управління, вищим посадовим особам й це дозволяє запропонувати вирішення проблеми гарантій відкритості у їх діяльності саме тими засобами, які є адекватними особливостям ролі гілок державної влади у їх вищій елітній частині. Такий закон має добре відомі аналоги за кордоном, зокрема американський "Sunshine Act" або відомі положення про інформаційну відкритість в роботі урядових органів в законодавстві Швеції.

Водночас треба зазначити, що точна й конкретна адресність проекту Закону майже відразу спонукає поставити питання про розробку подібного ж законодавчого акта стосовно місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб. Наприклад, "Про інформаційну відкритість місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування та їх посадових осіб в Україні" або подібного за змістом та назвою. Відомо, що останнім часом в Україні здійснено перші спроби конкретної постановки проблеми створення проекту загального "Інформаційного кодексу України". Тому запропонований проект Закону може бути використаний водночас як нормативне та ідейне джерело майбутнього "Інформаційного кодексу".

Втім, розробка кодексів – справа відповідальна й довга. А суспільство мусить вирішувати ті проблеми, що перед ним постають, якомога швидше. Саме такому майже оперативному подоланню проблеми недостатньої інформаційної відкритості влади має сприяти, за своїм задумом, даний Закон. Звісно, останній має бути предметом неупередженого аналізу й критики. Є певні критичні зауваження щодо законопроекту і у Харківської правозахисної групи. Зводяться вони, переважно, до наступного:

1. Зокрема, пропонується викласти преамбулу законопроекту в такій редакції: "Цей Закон визначає умови, порядок та конкретні способи забезпечення інформаційної відкритості в діяльності органів державної влади та вищих посадових осіб України". Існуючий проект преамбули наголошує виключно на процедурних аспектах Закону ("умови та порядок"), але подальший аналіз його тексту показує, що Закон не обмежується виключно процедурними гарантіями, а називає також конкретні матеріальні (на відміну від процедурних) способи забезпечення інформаційної відкритості.

2. В ст. 4 проекту Закону говориться про те, що громадяни та юридичні особи мають право вільно отримувати інформацію про органи державної влади та їх посадових осіб "на оплатній основі". По-перше, тут краще сказати "платній". По друге, цілком ясно, що інформувати про свою діяльність правова та демократична держава повинна не тільки тому, що це цікаво окремим фізичним та юридичним особам, а, головним чином, тому, що це витікає з логіки підкорення всієї державної (зокрема, бюрократичної, апаратної) діяльності громадським інтересам. Держава – політичний слуга народу, а тому мусить функціонувати за рахунок виділених їй бюджетних коштів. Інформація суспільства, окремих громадян про свою діяльність – не факультативний обов’язок, а функція будь-якого державного органу чи посадової особи. Крім того, в проекті саме даного Закону йдеться про добре фінансовані вищі управлінські структури. Якщо міністри та інші вищі посадові особи в Україні можуть в якості службового транспорту вживати зарубіжні лімузини (машини високого або навіть представницького класу, ціною в 50-300 тис. доларів), то нелогічно вимагати від рядових громадян плату за послуги міністерського секретаріату або й просто ксероксу. Отже інформаційні послуги, про які йдеться в проекті Закону, мали б надаватися за рахунок бюджету. Що ж стосується інших послуг, які можна було б назвати "спеціальними" й про які фактично йдеться в ч. 3 ст. 6 Закону – "порівняльні довідки, таблиці, довідки про процентне співвідношення", то вони б могли надаватися за окрему плату, яка не повинна перевищувати витрат за собівартістю.

3. Викликають певний сумнів також твердження ч.2 ст. 6 проекту Закону про те, що: "Не підлягають оприлюдненню відомості, поширення яких може зашкодити безпеці особи чи нормальній діяльності органу державної влади, а також відомості, що можуть бути використані для вчинення злочинів". Хоча далі й стверджується, що перелік таких відомостей "встановлюється Кабінетом Міністрів України", проте навряд чи Кабінет Міністрів або будь-який інший орган влади міг би впоратися з таким завданням. Фактично в подібних твердженнях йдеться про мало не класичну проблему "вільного продажу ножів та сокир". Звісно, що якщо який-небудь терорист плануватиме замах на певну вищу посадову особу, то останній може зашкодити навіть оприлюднення розкладу її робочих годин, дані про кінець відпустки або початок робочого тижня. Банальні відомості про територіальне місцезнаходження конкретного департаменту завжди об’єктивно сприятимуть тим, хто захоче кинути камінь в одне з його вікон тощо. Можна також сказати, що оприлюднення правди щодо рішучих дій МВС або СБУ в якійсь конфліктній ситуації також може послужити для когось збудником помсти. Недарма сучасні політичні філософи твердять, що ми живемо в суспільстві ризику, й що такий ризик хоча й може бути зменшений, але його ніколи не вдасться подолати остаточно.

Отже, навряд чи є доцільним запроваджувати ще одну категорію закритої інформації. На нашу думку, вказаних в ч. 1 ст. 6 обмежень цілком достатньо. Більше того, не важко передбачити, що надання Кабінету Міністрів можливості засекретити ще якісь додаткові категорії відомостей можуть не тільки не сприяти підвищенню інформаційної відкритості влади – головної мети законопроекту, але й суттєво зменшити вже досягнутий в Україні рівень політичної прозорості офіційних акцій, прийнятих рішень та інших документів.

4. Схоже на те, що не є достатньо вмотивованим формулювання п.1 ч. 1 ст. 15 про те, що у наданні інформації про органи державної влади може бути відмовлено, якщо "запитувана інформація не підлягає оприлюдненню". Тут нам видається за краще вжити вираз: "Запитувана інформація не підлягає оприлюдненню на законних підставах". В даному випадку мова йде про добре відому проблему загальних правових підстав для засекречування, будь-якого іншого обмеження доступу до інформації. ХПГ вже неодноразово висловлювалася з даного приводу і вважає, що відносити ті або інші відомості до категорії закритої (таємної) інформації повинен виключно закон. Йдеться, звісно, не про конкретну інформацію, а про її родові та видові категорії, поняття. Тобто категорії (поняття) державної таємниці, іншої передбаченої законом таємниці, конфіденційної інформації, особистих даних та взагалі інформації з обмеженим доступом повинні визначатися виключно законом – актом, що був прийнятим вищим законодавчим й, водночас, представницьким органом країни.

Взагалі треба визнати, що хоча концептуально проект Закону є чітким та логічно (в сенсі логіки політичних співвідношень) послідовним, проте його термінологія вимагає суттєвого коригування, принаймні приведення у термінологічну відповідність із діючим Законом України "Про інформацію".

5. Коментуючи ст. 21 проекту Закону, вважаємо за необхідне вказати, як на недолік, на пункти "д" та "е" параграфу 15 ч. 1 цієї статті. Так, автори законопроекту пропонують вносити в щорічне видання "Інформаційного бюлетеня про орган державної влади" короткий опис не менш як 5-ти найважливіших вирішених питань та(або) не менш як 5-ти найважливіших нормативно-правових актів, ухвалених органом державної влади. На нашу думку, всі нормативно-правові акти будь-якого органу державної влади (вищих, середніх та нижчих ланок) мають бути опубліковані (оприлюднені) без жодних (окрім тих, що грунтуються на визнанні належності відомостей до державної та(або) іншої передбаченої законом таємниці) виключень. На те ж бо вони й нормативно-правові. Такі акти за самим своїм призначенням, юридичною природою та політичним задумом є загальними регуляторами. Саме тому їх будь-яке самочинне втаємничення, квотування, селекція на важливі, менш важливі, неважливі та за іншими підставами, які могли б виправдати їх недоведення до відома населення, є неприпустимим. Звісно, йдеться саме про нормативно-правові акти загальної дії, а не про акти застосування права щодо окремих конкретних осіб, які іноді справді не становлять жодного публічного інтересу.

Що ж стосується вимоги п. "д" подавати короткий опис "не менш як п’яти найважливіших вирішених питань", то тут краще застосувати процентний покажчик. Є органи, що приймають 200-500 актів застосування права або оперативних рішень на рік (отже, стільки ж у них і "вирішених питань"), а є й такі, що обмежуються цифрою у півсотні подібних актів на рік. В свою чергу, у пункті "е" говориться про задекларовану "кількість службових відряджень", що також вимагає коригування в бік: "кількості та розміру в часі службових відряджень".

6. На думку ХПГ, в ст. 23 проекту Закону, що присвячена регулюванню (визначенню) "обсягу біографічних відомостей про вищих посадових осіб, що підлягають оприлюдненню", слід також додатково вказати на відомості про їх (вищих посадових осіб) хронічні або інші перенесені ними на протязі життя хвороби, якщо такі хвороби належать до таких, що вплинули, впливають або можуть потенційно впливати на психічний стан та фізичну працездатність людини.

7. В ст. 29 проекту Закону про "заходи, що вживаються у разі неподання декларації про майно та доходи та в разі подання у декларації недостовірних відомостей" замість слова (терміну) "достовірні" краще вжити термін "правдиві". Суть терміна "достовірний", як прийнято вважати, означає: такий, якому можна вірити; те, на що можна покластися за нормальних умов та обставин одержання інформації з найбільш розповсюджених, типових джерел. Наприклад, кореспондент або редактор газети може вважати достовірною інформацію двох неупереджених свідків ДТП тощо. Що ж стосується відомостей про майно та доходи особи, яка сама ж їх і декларує, то такі відомості в даному випадку доцільно ділити на "правдиві" та "неправдиві" (тобто такі, що не відповідають дійсності).

В загальному ж підсумку ХПГ вважає, що проект Закону України "Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України" є актуальним, концептуально цілісним й політично назрілим. Його термінологічна база має бути суттєво скоригованою, але нормативний потенціал – всебічно підтриманим та розвиненим в подальших і невідкладних спробах розширення простору інформаційної відкритості в нашій країні.

Цей Закон визначає умови та порядок забезпечення інформаційної відкритості в питаннях діяльності органів державної влади та вищих посадових осіб України.

РОЗДІЛ І. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ

Стаття 1. Сфера дії цього Закону

Цей Закон поширюється на відносини, пов’язані з наданням органами державної влади відомостей про себе та свою діяльність громадянам України та юридичним особам. Цим Законом також регулюються питання щодо обов’язкового оприлюднення інформації про органи державної влади та про вищих посадових осіб України.

Дія цього Закону не поширюється на випадки надання органом державної влади, державним підприємством, установою чи організацією інформації іншому органу державної влади, державному підприємству, установі чи організації, а також на випадки надання посадовим особам органів державної влади інформації, необхідної для виконання ними своїх посадових обов’язків.

Стаття 2. Органи та посадові особи, на яких поширюється дія цього Закону

Органами державної влади, на які поширюється дія цього Закону, є Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Конституційний, Верховний, Вищий Арбітражний суди України, Генеральна прокуратура України, Служба безпеки України, Центральна виборча комісія України, Національний банк України, Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, міністерства, відомства, інші центральні органи виконавчої влади, а також Рада національної безпеки і оборони України, Адміністрація Президента та інші координаційні та консультативні органи при Президентові України.

Під вищими посадовими особами України, на яких поширюється дія цього Закону, є Президент України, Голова Верховної Ради України та його заступники. Прем’єр-міністр України, члени Кабінету Міністрів України, Голова Служби безпеки України, Голова Центральної виборчої комісії України, Голова Національного банку України, Голова Антимонопольного комітету України, Голова Фонду державного майна України, керівники інших центральних органів виконавчої влади, Голова, заступники Голови та судді Конституційного Суду України, Голова Верховного Суду України та його заступники. Голова Вищого арбітражного суду України та його заступники. Генеральний прокурор України та його заступники.

Стаття 3. Поняття інформаційної відкритості

Інформаційна відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України полягає в створенні для громадян та юридичних осіб України можливості вільно отримувати інформацію про ці органи та їхніх посадових осіб в обсягах та в порядку, встановлених цим Законом.

Органи державної влади та вищі посадові особи України, зазначені у статті 2 цього Закону, зобов’язані згідно з вимогами цього Закону забезпечити оприлюднення інформації про себе та свою діяльність.

Стаття 4. Гарантії інформаційної відкритості

Кожен громадянин та кожна юридична особа України може звернутись до відповідних державних органів України з проханням про надання передбаченої цим Законом інформації і вільно отримати цю інформацію на сплатній основі.

Відмова в наданні інформації допускається лише у випадках, спеціально передбачених цим Законом.

Інформація, що оприлюднюється, повинна бути повною, правдивою, точною та реально відображати запитувані факти станом на відповідну дату або за відповідний період часу.

Надання інформації про органи державної влади та вищих посадових осіб України здійснюється на засадах неприбутковості.

Стаття 5. Способи забезпечення інформаційної відкритості

Інформаційна відкритість забезпечується через оприлюднення інформації про органи державної влади та вищих посадових осіб України, включаючи інформацію про їхню діяльність.

Способами оприлюднення інформації про органи державної влади та вищих посадових осіб України є:

– опублікування інформації в пресі;

– повідомлення інформації по радіо та телебаченню;

– видання інформаційних бюлетенів;

– створення спеціальних інформаційних систем, що містять відповідну інформацію, та забезпечення доступу до них;

– надання на сплатній основі громадянам та юридичним особам довідок з відповідною інформацією.

Стаття 6. Обмеження щодо відомостей, які можуть бути оприлюднені

Не підлягають оприлюдненню, окрім випадків, визначених цим Законом, відомості, що становлять державну, комерційну, банківську та іншу таємницю, яка охороняється законом.

Не підлягають оприлюдненню відомості, поширення яких може зашкодити безпеці особи чи нормальній діяльності органу державної влади, а також відомості, що можуть бути використані для вчинення злочинів. Перелік таких відомостей встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Не підлягають задоволенню прохання громадян та юридичних осіб про надання інформації, яка потребує спеціальної аналітичної обробки (порівняльні довідки, таблиці, довідки про процентне співвідношення тощо), за винятком випадків, коли така інформація про відповідний орган державної влади публікувалась у пресі або в щорічних інформаційних бюлетенях.

РОЗДІЛ II. ОПРИЛЮДНЕННЯ ІНФОРМАЦІЇ ПРО ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

Стаття 7. Обсяг та характер відомостей, що підлягають оприлюдненню

Оприлюдненню підлягають відомості про діяльність органів державної влади, закріплене за ними майно, їхнє матеріально-технічне забезпечення та фінансування, загальну структуру та чисельність працівників, розмір оплати їхньої праці, їхнє соціально-побутове та медичне обслуговування та будь-які інші відомості про ці органи, окрім зазначених у статті 6 цього Закону.

Стаття 8. Відомості, що піддягають опублікуванню в пресі

Верховна Рада України, Конституційний Суд України, Верховний Суд України, Вищий арбітражний суд України, Генеральна прокуратура України, Фонд державного майна України, Кабінет Міністрів України, Міністерство внутрішніх справ України, Державна податкова адміністрація України щоквартально публікують в пресі інформаційні повідомлення про свою діяльність.

Інформаційне повідомлення за відповідний квартал публікується не пізніше 15 числа першого місяця наступного кварталу.

Кабінет Міністрів, інші центральні органи виконавчої влади та Фонд державного майна публікують інформаційні повідомлення в газеті "Урядовий кур’єр", інші органи державної влади, зазначені у частині 1 цієї статті, – в газеті "Голос України".

Інформаційне повідомлення має включати відомості про:

– кількість проведених засідань (для колегіальних органів);

– кількість розглянутих питань (справ);

– для органів, в системі яких провадиться досудове слідство чи дізнання – загальна кількість розслідуваних та закінчених розслідуванням кримінальних справ;

– кількість прийнятих рішень, у тому числі кількість прийнятих нормативно-правових актів;

– короткий опис найважливіших вирішених питань та/або найважливіших нормативно-правових актів, ухвалених органом державної влади.

Інформаційне повідомлення може містити також і інші відомості, визначені відповідним органом державної влади.

Стаття 9. Отримання відомостей про органи державної влади

Кожен громадянин чи юридична особа України може отримати за плату відомості про органи державної влади.

Надання інформації здійснюється відповідним органом державної влади за письмовою заявою громадянина чи юридичної особи.

Стаття 10. Обсяг відомостей про органи державної влади, що надаються громадянину чи юридичній особі

На сплатній основі надається будь-яка запитувана інформація, що підлягає оприлюдненню, включаючи відомості, що були оприлюднені через телебачення та радіо, опубліковані в пресі або у відповідних щорічних виданнях.

Стаття 11. Служби та підрозділи, що надають відомості про органи державної влади

Відомості про Верховну Раду України надаються відповідною службою апарату Верховної Ради, яка визначається Головою Верховної Ради України.

Відомості про Кабінет Міністрів України, інші органи виконавчої влади та їхню діяльність надаються спеціальною службою, яка створюється у складі Державного комітету статистики України. Положення про цю службу затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відомості про інші органи, зазначені у частині першій статті 2 цього Закону, надаються відповідними службами чи підрозділами апаратів цих органів, що визначаються їхніми керівниками.

Керівники органів державної влади в межах штатної чисельності можуть створювати спеціальні служби чи підрозділи для надання інформації громадянам та юридичним особам або покласти обов’язок по наданню такої інформації на існуючі в апараті цих органів підрозділи чи служби.

Стаття 12. Організація роботи з метою надання відомостей про органи державної влади

З метою належної організації роботи по наданню відомостей про органи державної влади керівники цих органів забезпечують своєчасне отримання службами чи підрозділами, які здійснюють надання відомостей, всієї фактичної інформації, що міститься у звітних матеріалах, які стосуються поточного стану та роботи як органу державної влади в цілому, так і окремих його підрозділів. Керівники органів державної влади також забезпечують оперативне надання для цих служб чи підрозділів необхідної інформації іншими службами та підрозділами відповідних державних органів.

Служби та підрозділи, що надають інформацію про органи державної влади, забезпечуються інформацією, що міститься у щорічних інформаційних бюлетенях, та в обов’язковому порядку забезпечуються доступом до державної інформаційної системи, що містить інформацію про органи державної влади.

При роботі з заявами громадян та юридичних осіб служби та підрозділи, що здійснюють надання інформації про органи державної влади, зобов’язані дотримуватись правил діловодства та вимог Закону "Про звернення громадян".

Стаття 13. Форма надання відомостей про органи державної влади

Відомості про органи державної влади надаються у формі довідок за підписом керівника служби чи підрозділу, яким надана довідка.

Стаття 14. Строк підготовки інформації про органи державної влади

Інформація про органи державної влади має бути підготовлена протягом 3 робочих днів після отримання заяви.

У випадках, коли підготовка інформації, про яку просить заявник, потребує виконання значного обсягу роботи, строк підготовки може бути продовжений до 15 днів. У разі продовження строку відповідна служба чи підрозділ обов’язково повідомляє про це заявника.

Стаття 15. Відмова у наданні інформації про органи державної влади

У наданні інформації про органи державної влади може бути відмовлено, якщо:

1) запитувана інформація не підлягає оприлюдненню;

2) надання запитуваної інформації здійснюється іншим органом державної влади;

3) запитувана інформація потребує спеціальної аналітичної обробки;

4) не внесено плати за отримання запитуваної інформації.

У разі відмови у наданні інформації відповідна служба чи підрозділ письмово повідомляють про це заявника із зазначенням підстав відмови.

У випадках, коли надання запитуваної інформації відноситься до компетенції іншого органу державної влади, заявнику повідомляється, до якого саме органу він має звернутись.

Відмова у наданні запитуваної інформації може бути оскаржена керівникові органу державної влади або у встановленому законом порядку до суду.

Стаття 16. Розмір плати за надання відомостей про органи державної влади

Розмір плати за надання інформації про органи державної влади залежить від обсягу наданої інформації і не повинен перевищувати витрат на організацію роботи, оформлення та видачу довідок.

Розмір оплати за надання інформації про органи державної влади визначається у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Податковими законами України встановлюються правила щодо звільнення від обкладення податками сум платежів, які здійснюються за надання інформації про органи державної влади, а також за користування послугами державної інформаційної системи, що містить інформацію про органи державної влади.

Стаття 17. Порядок внесення плати за надання відомостей про органи державної влади

Розмір оплати за надання громадянину чи юридичній особі конкретної інформації за поданою заявою визначається службою чи підрозділом органу державної влади після підготовки довідки, що містить запитувані відомості. Заявник повідомляється про розмір оплати, яку необхідно внести для отримання інформації.

Видача довідки з відомостями про органи державної влади здійснюється не пізніш як на третій день після внесення заявником плати за отримання інформації.

Грошова сума, яка є платою за надання інформації, сплачується на бюджетний рахунок органу державної влади, який надає інформацію. Використання отриманих таким чином коштів для формування позабюджетних фондів забороняється.

Стаття 18. Створення та функціонування державної інформаційної системи, що містить інформацію про органи державної влади

Держава створює та забезпечує функціонування єдиної державної інформаційної системи про органи державної влади.

Державна інформаційна система про органи державної влади функціонує при Державному комітеті статистики України.

Інформація про кожен орган державної влади розміщується в окремому розділі інформаційної системи.

Органи державної влади безоплатно надають необхідну інформацію для включення її в державну інформаційну систему. Кожен державний орган забезпечує щоквартальне поповнення та актуалізацію інформації про себе та свою діяльність у державній інформаційній системі.

Стаття 19. Умови доступу до державної інформаційної системи, що містить інформацію про органи державної влади

Громадянам та юридичним особам забезпечується вільний доступ до державної інформаційної системи, що містить інформацію про органи державної влади, за умови внесення плати у встановленому розмірі.

Розмір та порядок внесення плати за користування даними державної інформаційної системи, що містить інформацію про органи державної влади, визначається Кабінетом Міністрів України.

Право на безоплатний доступ до державної інформаційної системи мають усі служби чи підрозділи органів державної влади, на які покладається надання інформації про відповідні органи громадянам чи юридичним особам.

Стаття 20. Видання інформаційних бюлетенів про органи державної влади

Органи державної влади щорічно видають бюлетені з інформацією про себе та про свою діяльність протягом відповідного календарного року.

Кожен орган державної влади, що не є центральним органом виконавчої влади, щорічно видає окремий інформаційний бюлетень.

Конституційний, Верховний та Вищий арбітражний суди можуть замість окремих бюлетенів видавати спільну щорічну інформаційну збірку.

Кабінет Міністрів, а також Міністерство закордонних справ, Міністерство оборони, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство фінансів, Міністерство юстиції, Державна податкова адміністрація, Державний митний комітет України видають окремі інформаційні бюлетені.

Міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади, за винятком зазначених у частині четвертій цієї статті, видають спільну щорічну інформаційну збірку. Видання цієї збірки готує та здійснює Державний комітет статистики України. Порядок підготовки відомостей для видання спільної щорічної збірки про центральні органи державної виконавчої влади визначається Кабінетом Міністрів України.

Інформаційний бюлетень (збірка), що містить відомості за відповідний календарний рік, має бути виданий на пізніше 1 травня наступного року.

Видання інформаційного бюлетеня (збірки) може здійснюватись видавництвом, що діє при відповідному органі державної влади, або іншими видавництвами за вибором відповідного органу державної влади.

Тираж інформаційного бюлетеня (збірки) визначається органом державної влади з врахуванням можливого попиту на це видання, але не може бути меншим від 1 000 примірників.

Видання інформаційного бюлетеня (збірки) здійснюється за кошти, отримані відповідним органом державної влади від надання платних інформаційних послуг.

Примірник кожного інформаційного бюлетеня (збірки) обов’язково надсилається до Центральної наукової бібліотеки, Парламентської бібліотеки та до усіх бібліотек України, які мають статус всеукраїнських, республіканських, Автономної Республіки Крим, обласних чи міських міст Києва та Севастополя.

Стаття 21. Зміст інформаційного бюлетеня про орган державної влади

В інформаційному бюлетені про орган державної влади обов’язково наводяться відомості про:

1) місцезнаходження органу державної влади;

2) основні функції органу державної влади;

3) розмір бюджетного фінансування органу державної влади на відповідний рік, розмір фактичного фінансування за цей рік;

4) наявність позабюджетних фондів, джерела формування кожного позабюджетного фонду та його розмір, розмір витрат із кожного позабюджетного фонду із зазначенням мети цих витрат;

5) для бюлетеня, що видається Кабінетом Міністрів України, – розмір резервного фонду та повна інформація про всі витрати з цього фонду та про мету кожної витрати;

6) структуру державного органу, включаючи структуру його апарату, штатну та фактичну чисельність працівників, з окремим зазначенням штатної та фактичної чисельності суддів чи працівників, які займають виборні посади;

7) розмір оплати праці в цілому по органу, розміри щомісячної оплати праці по окремих посадах, загальний розмір преміальних виплат та матеріальної допомоги;

8) кількість та загальну площу адміністративних будинків, кількість та загальну площу інших споруд та приміщень;

9) кількість закріплених за органом транспортних засобів, з окремим зазначенням:

а) загальної кількості автотранспортних засобів, у тому числі легкових автомобілів;

б) загальної кількості легкових автомобілів іноземного виробництва, за винятком автомобілів, випущених в країнах СНД;

в) кількості персональних легкових автомобілів;

г) кількості повітряних, морських та річкових суден;

д) кількості інших транспортних засобів із зазначенням їх виду;

10) засоби телефонного зв’язку та їх використання, у тому числі:

а) кількість номерів звичайного телефонного зв’язку;

б) кількість номерів спеціального телефонного зв’язку;

в) кількість номерів мобільного телефонного зв’язку;

г) загальний час телефонних розмов, в тому числі окремо час міжміських та міжнародних розмов;

д) загальну суму, сплачену (нараховану) за телефонні розмови;

11) відомчі медичні заклади;

12) відомчі санаторії, із зазначенням назви та місцезнаходження кожного з них;

13) відомчі пансіонати, дачі, будинки та бази відпочинку, із зазначенням назви, виду та місцезнаходження кожного закладу;

14) відомчі підсобні господарства чи інші підприємства, установи зі статусом юридичної особи, що здійснюють обслуговування органу державної влади, із зазначенням назви, основних функцій, місцезнаходження кожного підприємства та суми бюджетних витрат на його утримання;

15) діяльність органів державної влади протягом календарного року, а саме:

а) кількість проведених засідань (для колегіальних органів);

б) кількість розглянутих питань (справ);

в) для органів, в системі яких провадиться досудове слідство чи дізнання – загальна кількість розслідуваних та закінчених розслідуванням кримінальних справ;

г) кількість прийнятих рішень, у тому числі кількість прийнятих нормативно-правових актів;

д) короткий опис не менш як 5 найважливіших вирішених питань та/або не менш як 5 найважливіших нормативно-правових актів, ухвалених органом державної влади;

е) кількість службових відряджень, в тому числі закордонних;

є) загальний розмір витрат на службові відрядження, в тому числі закордонні.

У спільних інформаційних збірках, що видаються відповідно до статті 20 цього Закону, відомості, зазначені у частині 1 цієї статті, наводяться окремо для кожного державного органу.

Інформаційний бюлетень (збірка) може містити також і інші відомості, визначені відповідним органом державної влади.

РОЗДІЛ III. ОПРИЛЮДНЕННЯ

ІНФОРМАЦІЇ ПРО ВИЩИХ ПОСАДОВИХ ОСІБ УКРАЇНИ

Стаття 22. Оприлюднення біографічних відомостей про вищих посадових осіб

У разі призначення чи обрання особи на посаду, зазначену у частині 2 статті 2 цього Закону, провадиться оприлюднення біографічних відомостей про цю особу.

Оприлюднення біографічних відомостей провадиться шляхом публікації цих відомостей в пресі, повідомлення їх по радіо та телебаченню.

Оприлюднення біографічних відомостей забезпечується державним органом, який обирає (призначає) відповідну посадову особу, а у випадках, колії відповідна посадова особа обирається населенням України – Центральною виборчою комісією України.

Порядок оприлюднення біографічних відомостей про кандидатів на виборні посади визначається законодавством про вибори.

Стаття 23. Обсяг біографічних відомостей про вищих посадових осіб, що підлягають оприлюдненню

До біографічних відомостей про вищих посадових осіб, що підлягають оприлюдненню, відносяться відомості про:

– рік і місце народження;

– освіту;

– попередню трудову діяльність із зазначенням займаних посад до моменту обрання (призначення);

– партійність, включаючи відомості про перебування у політичних партіях протягом останніх 20 років до обрання (призначення) на посаду;

– наукові ступені та звання;

– державні нагороди, почесні звання та відзнаки;

– сімейний стан;

– місце проживання до обрання (призначення) на посаду;

– факти засудження за вчинення злочинів, а у разі їх наявності – про дату засудження, статтю (статті) закону, за якою засуджено особу, вид та розмір призначеного покарання.

Стаття 24. Обов’язкове декларування вищими посадовими особами свого майна і доходів

Вищі посадові особи України щорічно подають до Державної податкової адміністрації України декларації про своє майно та доходи, а також про майно та доходи членів своєї сім’ї (далі – декларація про майно та доходи).

Особа, яка претендує на зайняття посади, зазначеної у частині 2 статті 2 цього Закону, подає декларацію про майно та доходи органу або посадовій особі, які здійснюють обрання чи призначення на відповідну посаду.

Стаття 25. Відомості, що відображаються у декларації про майно та доходи

У декларації про майно та доходи відображаються відомості про отримані доходи, нерухоме майно, цінні папери, права власника (співвласника) щодо підприємств та інших юридичних осіб, вклади у банках, в тому числі іноземних, зобов’язання фінансового характеру та інші визначені законодавством відомості.

Форма декларації про майно та доходи встановлюється Кабінетом Міністрів України. При цьому обсяг відомостей про майно та доходи як вищої посадової особи, так і кожного члена її сім’ї не може бути меншим від обсягу відомостей, встановленого для декларування державним службовцем І категорії.

Стаття 26. Строк подання декларації

Декларація про майно та доходи за відповідний календарний рік подається до 1 квітня наступного року.

Стаття 27. Опублікування відомостей про майно та доходи вищих посадових осіб

Відомості про майно та доходи Президента України та вищих посадових осіб органів державної виконавчої влади підлягають опублікуванню в газеті "Урядовий кур’єр", а декларації інших вищих посадових осіб – у газеті "Голос України".

Відомості про майно та доходи публікуються на основі наданої Державною податковою адміністрацією України інформації про майно та доходи у двотижневий строк з моменту її отримання відповідним друкованим засобом масової інформації.

Державна податкова адміністрація України надає газетам "Голос України" та "Урядовий кур’єр" відомості про майно та доходи вищих посадових осіб для опублікування не пізніше 7 днів після їх отримання.

Для опублікування надаються усі відомості, що містяться у декларації про майно та доходи, за винятком відомостей про місце проживання, ідентифікаційний номер, місце знаходження об’єктів нерухомості, номери домашніх та службових телефонів.

Стаття 28. Контроль за поданням декларацій про майно та доходи вищих посадових осіб

Контроль за своєчасністю подання декларацій про майно та доходи, а також за достовірністю наведених в них відомостей покладається на Державну податкову адміністрацію України.

Стаття 29. Заходи, що вживаються у разі неподання декларації про майно та доходи та в разі подання у декларації недостовірних відомостей

У разі неподання вищою посадовою особою України декларації про майно та доходи Державна податкова адміністрація України у тижневий строк зобов’язана направити їй письмове нагадування про необхідність подання декларації. У разі неподання декларації до 1 травня поточного року Державна податкова адміністрація України замість декларації надає для публікації у відповідному друкованому засобі масової інформації текст письмового нагадування, направленого на адресу відповідної вищої посадової особи.

У разі виявлення недостовірних відомостей у декларації про майно та доходи Державна податкова адміністрація України надає для опублікування відповідному друкованому засобу масової інформації повідомлення про виявлення у поданій декларації недостовірних відомостей. Повідомлення надається після застосування до вищої посадової особи заходів дисциплінарного впливу чи адміністративного стягнення за повідомлення у декларації недостовірних відомостей. Опублікування зазначеного повідомлення здійснюється у тижневий строк з дня його отримання.

Стаття 30. Доступ до декларацій про майно та доходи вищих посадових осіб України

Право на ознайомлення з деклараціями про майно та доходи, отримання їх копій мають:

– вища посадова особа, що подала декларацію;

– працівники Державної податкової адміністрації України, які здійснюють перевірку достовірності наданої у деклараціях інформації та готують інформацію про майно та доходи вищих посадових осіб для її наступного опублікування;

– суд, прокурор, слідчий, орган дізнання – якщо таке ознайомлення чи копія необхідні для розслідування або судового розгляду справи, яка знаходиться в його провадженні.

Особи, які правомірно отримали інформацію, зазначену у частині четвертій стати 27 цього Закону, зобов’язані утримувати її в таємниці.

РОЗДІЛ IV. ЗАКЛЮЧНІ ПОЛОЖЕННЯ

Стаття 31. Відповідальність за порушення цього Закону

Вищі посадові особи України, працівники Державної податкової адміністрації України та інші особи, винні в порушенні вимог цього Закону, підлягають дисциплінарній, а у спеціально встановлених законом випадках – адміністративній та кримінальній відповідальності.

На випадки притягнення до адміністративної відповідальності за порушення вимог, встановлених цим Законом, не поширюються встановлені законами України норми про депутатську або іншу недоторканність.

Стаття 32. Набрання чинності цим Законом

Цей Закон набирає чинності з 1 січня 2002 року.

РОЗДІЛ V. ПРИКІНЦЕВІ ПОЛОЖЕННЯ

І. Після набрання чинності цим Законом інші закони України та нормативно-правові акти застосовуються у частині, що не суперечить цьому Закону.

II. Кабінету Міністрів України:

– до 1 грудня 2001 року прийняти та оприлюднити нормативно-правові акти, що випливають із цього Закону;

– до 1 січня 2002 року привести нормативно-правові акти та інші рішення Кабінету Міністрів України у відповідність з цим Законом.

Президент України Л. КУЧМА

м. Київ "__" ___ 2001 року

№___

Україна проголосила прагнення створити демократичну правову державу. Одною з головних умов її створення та існування є громадський контроль за діяльністю органів влади, який може бути реалізований лише при здійсненні права громадян на вільний доступ до інформації.

Пропонована праця є оглядом результатів моніторингу доступу до інформації в Україні, що проводився Харківською правозахисною групою, починаючи з 1994 року. Розгляд обмежений інформацією, якою володіють органи виконавчої влади та місцевого самоврядування. У першій частині розглядається законодавство і практика його застосування у 1992-1996 р.р., у другій частині (вона буде надрукована у наступному числі СВіПу) – у 1997-2000 р.р.

1. КОНСТИТУЦІЙНІ ПОЛОЖЕННЯ

Ст. 34 Конституції України, ухваленої 28 червня 1996 р., гарантує "право на свободу думок та висловлювань, на свободу виявлення своїх поглядів та переконань". Кожному надається "право вільно збирати, зберігати, використовувати та розповсюджувати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір.

Здійснення цих прав може обмежуватись законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя".

Як бачимо, коло обмежень досить широке, однак кожне з них має бути визначене законом.

2. ЗАКОНОДАВСТВО УКРАЇНИ ПРО ДОСТУП ДО ІНФОРМАЦІЇ

Головними законодавчими актами в галузі свободи інформації є Закон України "Про інформацію", ухвалений у 1992 р., Закон України "Про державну таємницю", ухвалений у 1994 р., та "Звід відомостей, що становлять державну таємницю", затверджений у 1995 р. Державним комітетом України з питань державних секретів.

Ухвалення Закону "Про інформацію" – безперечне досягнення молодої держави. Цей закон ще до прийняття нової Конституції гарантував право на інформацію, визначав систему стосунків і зобов’язань у цій галузі, притаманну демократичній державі.

Ст. 10 Закону про гарантії права на інформацію зобов’язує державні установи всіх рівнів інформувати про свою діяльність та про ухвалені рішення, а ст. 21 визначає засоби оприлюднення офіційної інформації, включно з безпосереднім її наданням зацікавленим особам (усно, письмово чи в інший спосіб). Слід відзначити також розпорядження Президента України від 28 березня 1996 р. "Про заходи щодо підвищення рівня інформованості населення України про головні напрямки державної політики". Згідно з цим розпорядженням всі ланки виконавчої влади (Кабінет Міністрів, Адміністрація Президента, міністерства та інші центральні установи, обласні, міські й районні держадміністрації) мусять налагодити систему постійного інформування населення про актуальні питання внутрішньої та зовнішньої політики держави. Для цього пропонується запровадити щомісячні Дні інформування, передбачивши участь у них керівників та інших відповідальних працівників органів виконавчої влади. Більшість міністерств та відомств, місцевих адміністрацій справді систематично влаштовують брифінги за допомогою створених у їхній структурі прес-служб. Винятків для спецслужб в розпорядженні не передбачається, проте щомісячні брифінги проводяться, за нашими спостереженнями, лише Міністерством внутрішніх справ та Генеральною прокуратурою. Зазначимо, що інших спеціальних приписів, які зобов’язують спецслужби інформувати громадськість про свою роботу у законодавстві немає.

У зв’язку з цією темою слід зазначити також розпорядження Президента від 23 листопада 1995 р. "Про координацію роботи прес-служб та інформаційно-аналітичних підрозділів органів державної виконавчої влади", в якому фактично вибудовується вертикаль прес-служб всіх органів виконавчої влади. Обов’язок узгоджувати роботу всіх прес-служб покладено на Прес-службу Президента України, якій доручено забезпечити проведення щомісячних брифінгів для керівників прес-служб Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Всі прес-служби зобов’язані координувати з Прес-службою Президента підготовку матеріалів, що передаються ЗМІ та "містять оцінки зовнішньої та внутрішньої політики держави, які можуть мати важливий суспільний резонанс"; прес-служби повинні також щотижня інформувати Прес-службу Президента про заходи, які проводитимуться органами державної влади та посадовими особами спільно із ЗМІ.

На наш погляд, ці розпорядження, покликані, здавалося б, зробити офіційну інформацію більш досяжною, призводять, навпаки, до обмеження свободи інформації, жорсткого державного регулювання процедури її одержання.

Ст. 29 Закону забороняє обмеження доступу до відкритої інформації, хоча й передбачає переважне право на одержання інформації громадянами, яким інформація потрібна для виконання своїх професійних обов’язків, що з огляду на ст. 45 про рівні права всіх учасників інформаційних стосунків видається дещо сумнівним.

Перелік документів та інформації, яка не підлягає передачі для ознайомлення, міститься в статті 37; це, зокрема:

інформація, яка у встановленому порядку визнана державною таємницею;

конфіденційна інформація;

інформація про оперативну і слідчу роботу органів прокуратури, МВС, СБУ, роботу органів дізнання та суду у тих випадках, коли її розголошення може зашкодити оперативним заходам, розслідуванню чи дізнанню, порушити право на справедливий та об’єктивний розгляд справи судом, створити загрозу життю чи здоров’ю будь-кого;

інформація, що стосується приватного життя громадян;

внутрішньовідомче службове листування, пов’язане з процесом прийняття рішень, які ще не прийняті;

інформація фінансових установ, що підготовлена для контрольно-фінансових відомств;

інформація, що не підлягає розголошенню згідно з іншими законодавчими та нормативними актами.

Докладніше про обмеження свободи доступу до інформації див. в розділах 3 та 4.

Ст. 32 Закону "Про інформацію", що стосується запиту про офіційну інформацію, зобов’язує державні установи "надавати інформацію, що стосується їхньої діяльності, письмово, усно, по телефону чи використовуючи публічні виступи своїх посадових осіб". Таке формулювання дозволяє чиновникам не надавати, наприклад, письмових відповідей на конкретні запити, посилаючись на публічні виступи посадових осіб свого відомства, хоча та ж сама стаття визначає запит як письмове звернення з проханням про надання інформації в письмовій або усній формі, – тобто форму відповіді визначає автор запиту. Для реалізації права на доступ до інформації дуже суттєвими є питання відповідальності. Цьому присвячені ст. ст. 35, 48 про порядок оскарження протиправних дій державних установ у сфері інформації: такі дії спочатку оскаржуються в державній установі вищого рівня, а якщо скарга не вирішена нею задовільно, то в суді.

Окрім того, ст. 47 Закону про відповідальність за порушення законодавства про інформацію передбачає дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законодавством України, в тому числі й за необгрунтовану відмову від надання інформації та необгрунтоване віднесення інформації до категорії відомостей з обмеженим доступом.

Проте нам невідомі випадки серйозних розглядів, й особливо на судовому рівні, в цій галузі, хоча випадки невмотивованих відмов у наданні інформації у відповідь на запити, випадки довільно витлумачених тверджень про обмеження надання інформації, та й просто випадки відсутності будь-яких відповідей на запит зустрічаються доволі часто, особливо на місцевому рівні.

Складність полягає ще й у тому, що цивільне та кримінальне законодавство не узгоджені цілковито з законодавством в інформаційній галузі.

Чинний Цивільний кодекс не містить жодних згадок, пов’язаних з темою, що розглядається. До проекту нового ЦК вміщено великий розділ про особисті немайнові права громадян, і серед них – про право на інформацію (ст. 294 проекту): фізична особа згідно з законом має право шукати, одержувати та розповсюджувати інформацію, не дозволяється збирати, зберігати, використовувати та розповсюджувати інформацію про особисте життя фізичної особи всупереч її волі, а також збирати інформацію, яка складає державну таємницю або конфіденційну таємницю юридичної особи. Проект містить важливу тезу про те, що інформація, яка надається посадовою особою при виконанні нею службових обов’язків, а також інформація, що міститься в офіційних джерелах (звіти, стенограми, повідомлення ЗМІ), вважається за правдиву, і особа, яка розповсюджує таку інформацію, не зобов’язана перевіряти її правдивість і позбавляється відповідальності на випадок спростування такої інформації.

3. КЛАСИФІКАЦІЯ ІНФОРМАЦІЇ. ДЕРЖАВНА ТАЄМНИЦЯ

Звичайно, найважливішими для здійснення доступу до інформації є положення Закону, що пов’язані з обмеженням на її одержання.

Ст. 30 Закону надає визначення інформації з обмеженим доступом, яка за своїм правовим режимом поділяється на конфіденційну і таємну.

Оскільки конфіденційна інформація – це відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб, що отримані ними за власні кошти, то режим надання та поширення такої інформації визначається її власниками самостійно. Винятком є інформація, правовий режим якої встановлений Верховною Радою (питання статистики, охорони навколишнього середовища, банківських операцій, податків тощо), а також інформація приховування якої становить загрозу життю і здоров’ю людей.

До категорії таємної належить інформація, яка становить "державну та іншу передбачену законом таємницю, розголошення якої завдає шкоди особі, суспільству і державі".

Визначення державної таємниці та режим доступу до інформації, що являє собою державну таємницю, встановлюється Законом України "Про державну таємницю" і "Зводом відомостей, що становлять державну таємницю" (далі – ЗВДТ).

Що ж стосується "іншої передбаченої законом таємниці", то тут ситуація виглядає ще більш незрозумілою. Порядок віднесення інформації до категорії таємної, згідно ст. 30 Закону "Про інформацію", визначається відповідними органами при дотриманні вимог Закону "Про інформацію". Оскільки ст. 21 цього закону передбачає, що джерела і порядок одержання, використання, поширення та зберігання офіційної інформації державних органів всіх рівнів визначаються законодавчими актами про ці органи, цілком природно очікувати, що це повинно бути відображено у відповідних законах, наприклад, "Про міліцію"(1990 р.) або "Про службу безпеки"(1992 р.). Ст. 3 Закону "Про міліцію" забороняє розголошення відомостей, що становлять службову таємницю, а ст. 7 Закону "Про Службу безпеки України" – військову, службову, комерційну таємниці, проте визначення цих термінів у законі немає. Таким чином, віднесення інформації до категорії таємної, напевно, визначається та регулюється внутрішньовідомчими актами та інструкціями, і підставою до їх створення може бути лише ст. 37 Закону "Про інформацію", яка містить загальні положення про інформацію, що не підлягає обов’язковому наданню для ознайомлення за запитами, зокрема, таке, як "інформація, що не підлягає розголошенню згідно з іншими законодавчими або нормативними актами". Відомо, що не всі внутрішньовідомчі акти публікуються в офіційних виданнях, і, таким чином, державні органи стають подібними до власників інформації, які за власним бажанням дозволяють або відмовляють у наданні інформації.

При цьому треба зауважити, що згідно зі ст. 21 Закону "Про інформацію", неопубліковані нормативні акти, що стосуються прав і свобод людини, не мають юридичної сили.

Єдиний закон, що найповніше регулює обмеження на свободу інформації, є пов’язаним із державною таємницею. Закон України "Про державну таємницю" було прийнято у січні 1994 р., а у серпні 1995 р. Міністерством юстиції було зареєстровано "Звід відомостей, що становлять державну таємницю".

Закон "Про державну таємницю" визначає в ст. 1 державну таємницю як вид таємної інформації у сфері оборони, економіки, зовнішніх відносин, державної безпеки і охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди життєво важливим інтересам України і які через це підлягають державній охороні. Ступінь секретності інформації визначається можливою шкодою, спричиненою внаслідок її розголошення, і впроваджує різні обмеження у відповідності до ступеня секретності.

Критерії визначення ступеня секретності покладені на Державний комітет України з питань державних секретів та технічного захисту інформації. Цей же комітет є спеціально уповноваженим центральним органом влади у сфері забезпечення охорони державної таємниці (ст. 3).

Ст. 7 Закону встановлює, що віднесення інформації до державної таємниці здійснюється за мотивованим рішенням Державного експерта з питань таємниць. Державним експертом, згідно ст.8, є Президент України, Голова Верховної Ради, Прем’єр-міністр та інші посадові особи, на яких ці функції у відповідних галузях державної діяльності покладені Президентом України. Оскільки галузі державної діяльності, що потребують засекречування інформації, визначені у ст.6 Закону, є досить широкими, то незрозуміло, скільки ж державних експертів повинно бути в Україні і з чого виходять експерти, мотивуючи віднесення інформації до державної таємниці. Адже визначення життєво важливих інтересів (ст. 9) у Законі немає. Окрім того, ступінь секретності інформації згідно ст. 9 визначає державний експерт, а кожний конкретний носій таємної інформації повинен мати гриф секретності, який містить відомості про ступінь секретності ("особливої важливості", "цілком таємно", "таємно"), строк засекречування та посадову особу, яка надала цей гриф. Перелік посадових осіб, які мають право надавати гриф секретності, затверджується керівником підприємства, установи або організації, що здійснює діяльність, яка пов’язана з державною таємницею. Як цей процес пов’язаний із ступенем секретності, встановленим експертом, не зрозуміло.

У ст.6 перелічена інформація в різних сферах державної діяльності, яка може бути віднесена до державної таємниці. Наявність такої статті є, безумовно, суттєвою позитивною рисою Закону. Однак, у цьому переліку викликають великі сумніви такі характеристики у сфері оборони, як чисельність Збройних Сил України, Прикордонних військ, Національної Гвардії України; у сфері економіки – фінансування оборонного замовлення; у сфері державної безпеки і охорони правопорядку – фінансування розвідки, контррозвідки та оперативно-розшукової діяльності. Слід відзначити також, що Закон в ст. 6 забороняє засекречувати будь-які відомості, якщо цим будуть порушуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, завдаватиметься шкода здоров’ю або безпеці населення. Не може бути засекреченою інформація про стихійні лиха, катастрофи, що сталися або можуть статися, та які створюють загрозу безпеці населення; про стан навколишнього середовища і здоров’я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування і соціальне забезпечення, а також соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення; про неправомірні дії державних органів усіх рівнів. Проте це не означає, що відповідна інформація є безумовно відкритою, тому що дія цього Закону поширюється лише на державну таємницю, і не поширюється на інші види обмежень у сфері інформації.

Ст. 38 передбачає відповідальність за порушення законодавства про державну таємницю, зокрема, за засекречування інформації, яка згідно ст. 6 заборонена до засекречування, надання грифу секретності інформації, що не становить держану таємницю, а також безпідставне засекречування інформації. Але, оскільки вся ця діяльність є фактично секретною, охоплює дуже широкі сфери діяльності держави, а також враховуючи те, що протягом багатьох десятиріч практично вся державна діяльність була фактично засекреченою, важко чекати швидкого прогресу у цій сфері. І саме тому дуже важливим видається вільний доступ до ЗВДТ. ЗВДТ є досить широким, докладним і охоплює сфери діяльності держави, що визначені в ст. 6 Закону "Про державну таємницю".

Якщо перша частина ЗВДТ, що стосується сфери оборони, не викликає серйозних питань (зокрема, на відміну від Закону, у ньому відсутня заборона на інформацію про чисельність складу Збройних Сил), то частина друга – сфера економіки – викликає деякий подив. Так, п. 2.6 засекречує кількість медичних матеріалів і продовольства, що постачається у Збройні Сили в мирний час. Яким життєво важливим інтересам України це загрожує? Пункт 2.36 засекречує дані про фінансові витрати на оборонне замовлення в цілому по Україні. Незрозуміло, які оборонні таємниці це може розкрити, проте робить бюджет менш прозорим і підконтрольним, це вже зачіпає інтереси платників податків.

Пункт 2.40 в загальному вигляді практично дублює п.п. 1.32 і 1. 33 ЗВДТ, які засекречують технології виготовлення матеріалів військового призначення.

Подекуди дивно виглядає п. 2.25, що засекречує відомості про автомобільні дороги спеціального призначення (опис під’їздів до військових частин та інших закритих об’єктів, а також до великих залізничних вузлів, станцій, переправ, морських та річкових портів). Важко собі уявити дороги спецпризначення, що ведуть, скажімо, до великих станцій, які можна зберегти в таємниці. Відповідно до цієї заборони, жоден громадянин не має права вказувати, як проїхати, наприклад, до вокзалу чи до порту людині, яка попросила про це у незнайомому для себе місті.

Що ж стосується сфери державної безпеки і охорони правопорядку, то тут засекречується будь-яка інформація, що пов’язана з оперативно-розшуковою діяльністю (п. 4.1 – 4.9). Служба безпеки, в свою чергу, стає взагалі закритою для суспільства через те, що навіть інформація про її штат (п. 4.14) не може бути оприлюдненою. Пункт 4.17 засекречує відомості про стан, результати і перспективи співробітництва СБУ із спецслужбами інших країн. Дивно, навіщо треба приховувати від суспільства відомості про сам факт співробітництва, його напрямки, конкретні результати і навіть перспективи, тим більше, що такі дані з’являються у різноманітних ЗМІ і, вочевидь, ніякої шкоди інтересам України це не завдає. На нашу думку, цей пункт явно застарів, або потребує суттєвого редагування. Пункт 4.18 засекречує чисельність співробітників митної служби – незрозуміло, яким чином подібні відомості можуть завдати шкоди Україні. Пункт 4.49 забороняє широкій громадськості знати про фактичний стан охорони державної таємниці. Незрозуміло також, що містить у собі поняття "фактичний стан", але створюється уявлення, що п.п. 4.14, 4.18 і 4.49 захищають швидше відомчі інтереси, ніж державні.

Особливої уваги заслуговує п. 4.48, пов’язаний з відомостями про смертну кару. По-перше, невідомо, чому цим відомостям надана найвища ступінь таємності – державна, хоча сам вирок проголошувався цілком відкрито. Якщо це було викликано гуманними міркуваннями, то неясно, чому не дозволяли родичам ховати страчених і тримають в таємниці місце їх поховання? Якщо сама смертна кара здійснювалася для повчання і запобігання важких злочинів, як про це говорили представники влади, то її треба було б виконувати прилюдно. Зрештою, чи не було це зумовлено підсвідомим визнанням держави аморальності такого акту, як смертна кара? До речі, за змістом п. 4.48 не повинна засекречуватися і кількість страт, хоча формулювання дано в такій формі, яка дозволяла владі трактувати статистичні дані про страти як державну таємницю.

Згідно ст. 10 Закону порядок та механізм формування ЗВДТ і його опублікування визначаються Кабінетом міністрів України. Кабмін прийняв 28 квітня 1994 року відповідну Постанову №278, у п.3 якої передбачене опублікування ЗВДТ, змін і доповнень до нього у періодичному офіційному виданні Кабінету міністрів України, у п. 4 при цьому була підтверджена норма ст. 10 Закону: зміни і доповнення до ЗВДТ публікуються не пізніше трьох місяців з дня отримання Держкомсекретів відповідного рішення Державного експерта з питань таємниць, а в п.5 наголошувалося, що записи у ЗВДТ не повинні містити державних секретів. Проте ЗВДТ був опублікований лише в серпні 1995 року, а ось зміни до нього, внесені наказами Держкомсекретів №2 від 29.9.95, №3 від 12.12.95, № 1 від 16.01.96 і №2 від 6.02.96 вже не були опубліковані: перші два мають гриф "таємно", останні два – гриф "для службового користування". На нашу думку, це становить грубе порушення ст.34 Конституції, Закону "Про державну таємницю" і принципів українського та міжнародного інформаційного законодавства. Харківська правозахисна група зробила декілька запитів до Держкомсекретів з цього приводу, але жодного разу не отримала відповіді.

4. ДОСТУП ДО ОФІЦІЙНОЇ ІНФОРМАЦІЇ В УКРАЇНІ. ПРИКЛАДИ

Якщо Закони України "Про інформацію" та "Про державну таємницю" в цілому можна визнати вдалими, то реальна дійсність у сфері свободи інформації дуже далека від норм, закріплених законодавством.

Характеризуючи реальну ситуацію з виконанням права громадян та юридичних осіб на інформацію, треба констатувати, що влада дуже неохоче надає їм інформацію й під різними приводами ухиляється від цього, іноді просто не відповідаючи на запити.

Так, на запит Українсько-Американського Бюро захисту прав людини про кількість легальних, виявлених нелегальних мігрантів, біженців, дані про повернення в Україну представників репресованих народів, розміри допомоги біженцям та мігрантам Міністерство у справах національностей, міграції та культів у 1995 р. відповіло, що ці відомості в міністерстві мають категорію "для службового користування", а офіційну статистику можна знайти тільки в Міністерстві статистики України. У статистичному довіднику, що видається саме Міністерством статистики, надаються лише дані про міграційні потоки. Запит в Міністерство юстиції України з проханням роз’яснити, на підставі яких документів інформація що запитувалася віднесена до категорії "ДСК", залишився без відповіді.

Іноді відомства намагаються обмежитися відповіддю по телефону або відповідають тільки на частину запитань. Так, у відповідь на запит Харківської правозахисної групи у Відділ з питань помилування при Президенті України з проханням повідомити чисельний і поіменний склад Комісії з питань помилування, кількість заяв про помилування, що надійшли у комісію протягом 1992-1996 рр., кількість розглянутих справ, кількість задоволених прохань із зазначенням, за якими статтями КК України були засуджені заявники, а також вказати, де опубліковані нормативні акти, що регулюють роботу Відділу та Комісії, нам зателефонувала зав. сектором Відділу з питань помилування. Вона надала довідку про те, де опубліковані запитувані документи, повідомила, що члени Комісії засекречені з метою їх безпеки й що наші інші запитання відпадуть після ознайомлення з документами про діяльність Комісії самі по собі. ХПГ з цим не погодилась і попросила все ж таки надати конкретні дані про діяльність Комісії. Проте відповіді так і не дочекалася.

На запит Харківської правозахисної групи про законодавчі акти, що регулюють діяльність Служби безпеки України, і не охоплені Законом про це відомство, зокрема, про затримання і утримання заарештованих у слідчих ізоляторах СБУ, про правопорушення співробітників СБУ, заступник Голови СБУ доволі туманно відповів, що все в його відомстві робиться тільки за законом, не відповівши конкретно на жодне запитання. З приводу правопорушень він відзначив, що таких немає, хоча загальновідомо, що, принаймні, одна кримінальна справа за фактом смерті затриманого в СІЗО УСБУ у Львівській області була порушена (йдеться про відому справу Юрія Мозоли). Відомо також, що саме це СІЗО було зачинено, оскільки, крім смерті Мозоли внаслідок катувань, із цього СІЗО втік підслідний. ХПГ повторила запит, проте відповіді не одержала.

Відповіді на аналогічний запит у парламентську Комісію з питань оборони і державної безпеки не було чотири місяці, він надійшов тільки після особистого звернення до голови Комісії депутата В.В.Мухіна. Але у його листі була відповідь тільки на одне питання з тих, що містилися у нашому запиті.

Зустрічаються і відверті відписки. На запит ХПГ Міністру юстиції України про міжнародні акти, що діють в Україні, про документи, що визначають такі терміни, як "службова таємниця" і "для службового користування" начальник громадської приймальні Міністерства запропонував звернутися у Головне державне об’єднання правової інформації і пропаганди правових знань цього ж Міністерства юстиції, та ще й розташованого за тією ж адресою, що й відповідач.

На запит про діяльність Міністерства внутрішніх справ України у сфері правопорядку, кількості СІЗО і ВТК, захворюваності і смертності у місцях позбавлення волі, витрат на утримання в’язнів тощо, заступник Міністра обмежився повідомленням, що статистика відносно діяльності Міністерства висвітлюється на брифінгах Центром громадських зв’язків МВС, хоча абсолютно зрозуміло, що звіти про брифінги публікуються не повністю, далеко не всі питання, що нас цікавлять, висвітлюються на брифінгах, та й знаходимося ми в іншому місті.

На жаль, слід відзначити, що багато Міністерств і відомств взагалі не відповідали на запити, наприклад, Міністерства охорони здоров’я і освіти.

Наведемо ще такий приклад. Приблизно у середині 1996 р. до нас випадково потрапив новий журнал "Полеміка", який виходив у світ вже півроку. Прізвища співробітників редакції були нам невідомі. З’ясувалося, що цей журнал неможливо придбати і на нього неможливо підписатися, про що було написано на останній сторінці. Ми почали наводити довідки і з’ясували, що журнал видається в Адміністрації Президента України і розповсюджується фельд’єгерською поштою у міністерства і відомства, обласні, міські та районні державні адміністрації по всій Україні. Таким чином, це видання грає роль, аналогічну "Московській правді" комуністичних часів: з нього чиновники дізнаються про новини державної політики і вказівки щодо тих або інших дій. Ми написали листа в "Полеміку" з проханням надсилати журнал в обмін на наші видання, але відповіді не одержали. Коментарі, як кажуть, зайві.

Ще гірший стан справ на місцевому рівні. Місцеві чиновники цілком довільно трактують обмеження у наданні інформації і відмовляють у ній. Так, ще у 1995 р. Донецький і Луганський обласні суди відмовилися надати інформацію про кількість винесених ними смертних вироків, посилаючись на п. 4.48 ЗВДТ відомостей, що становлять державну таємницю, хоча спеціаліст Державного комітету України з питань державних секретів підтвердив, що відомості про кількість засуджених до смертної кари у ЗВДТ відсутні.

Вказане становище, принаймні у Донецькій області, не змінилося й у 1997 р. Цього разу Управління МВС України в Донецькій області на запит редакції газети "Тюрма і воля" про діяльність УМВС, зокрема, про кількість загиблих співробітників при виконанні службових обов’язків, кількість звільнених за правопорушення, дані про злочинність в регіоні, про програму боротьби зі злочинністю повідомило про недоцільність подальшої взаємодії з газетою "Тюрма і воля". А Управління з питань виконання покарань УМВС Донецької області про кількість померлих і причинах смерті в ВТК, кількість хворих на ТБЦ, СНІД тощо, повідомило, що ці відомості згідно ст. 30 Закону України "Про інформацію" визначені як конфіденційні (тобто для службового користування) і не підлягають обов’язковому наданню за запитами згідно ст. 37 того ж Закону. Проте інформація, яку накопичують державні органи в результаті своєї діяльності, тобто коштом платників податків, згідно ст. 30 не може бути віднесена до конфіденційної. Що стосується терміну "для службового користування", то це ще один яскравий приклад того, як користуються в своїх інтересах відомства відсутністю юридичних документів щодо правил, визначення і використання цієї категорії інформації.

Взагалі, складається враження, що державні органи всіх рівнів все більше ухиляються від надання інформації про свою діяльність, публікуючи відомості за своїм вибором і безпідставно відмовляючи громадянам та юридичним особам у їх запитах. Викликає подив і те, що Комітети Верховної Ради не відповідають на запити правозахисної групи. Тому не варто сподіватися, що Верховна Рада України використовує своє право, згідно ст. 28 Закону "Про інформацію", на контроль за виконанням законодавства щодо забезпечення інформацією зацікавлених осіб. Проте, "стукайте – і вам відкриють". Погана інформованість суспільства є насамперед наслідком його млявості й відсутності бажання її отримувати. Окремі правозахисні організації та журналісти, які вміло користуються законодавством, все ж таки часто отримують інформацію про діяльність органів державної влади, про що також існують окремі приклади.

(Закінчення в наступному номері)

В Радянському Союзі збір інформації був побудований на основі системи ієрархії державних органів: вона надходила від нижчих рівнів до вищих, але не напряму. Тобто, за армійським принципом – "по команді". Таким чином співробітники установ нижчих рівнів були відірвані від всього процесу збору і обробки інформації в цілому, а тому не були зацікавлені в його результатах. Крім того, фактично був відсутній зворотній зв’язок. За таких умов інформація могла бути неповною, не зовсім об’єктивною, а інформаційні джерела недостатньо надійними. Прикладом можуть служити характерні для радянських часів кампанії по боротьбі з приписками. Весь бюджетний сектор був завантажений й перевантажений написанням безкінечних звітів, але відсоток об’єктивної інформації в них встановити дуже складно.

Такий підхід створює відчуженість влади від громадян. Відповідно і доступ до інформації є дуже обмеженим. Кількість загальнодоступних джерел інформації дуже невелика, і вони знаходяться під контролем влади, а тому подають лише вигідну їй інформацію, виконуючи суто пропагандистські функції. Подібна система інформаційних відносин неефективна і характерна для авторитарних або тоталітарних держав. Таке суспільство є об’єктом маніпулювань з боку тих, хто знаходиться при владі, а будь-які спроби вільного і непідконтрольного розповсюдження інформації розглядаються як загроза існуючому політичному режимові. Так з’являються в’язні сумління.

Для того, щоб розповсюджувати інформацію, треба спочатку мати доступ до її джерел. Саме тому влада зацікавлена в обмеженні доступу до інформації і саме тому він (доступ) є одним із ключових складових демократичної форми відносин між державою і суспільством, державою і громадянином. Обмеження доступу до інформації, що становить суспільний інтерес, створює непрозорість процесу прийняття державних рішень. Завдяки такій системі інформаційних відносин за часів СРСР колишній президент України Леонід Кравчук мав можливість публічно стверджувати, що до 1989 року, займаючи керівні посади в Комуністичній партії, він нічого не знав про голодомор 1933-1934 років, а перший і останній президент СРСР Михайло Горбачов – що до цього часу не знає, хто саме віддав наказ про збройний штурм телецентру в Вільнюсі в січні 1991 року.

За десять років незалежності України законодавча база значно змінилася у бік більшої інформаційної відкритості. Зокрема, на момент свого ухвалення Закон України "Про інформацію" містив цілий ряд прогресивних норм. Прагнення до інформаційної відкритості, прозорості в діяльності державних установ та інших юридичних осіб знайшло своє втілення в Законі України "Про звернення громадян". Нарешті, право громадян на доступ до інформації було закріплене Конституцією України, а також цілою низкою міжнародних договорів, згоду на обов’язковість яких в Україні було надано Верховною Радою.

Проте, якщо перейти в реальну площину сучасних інформаційних відносин в державі, то висновки напрошуються невтішні. Деякі органи державної влади пояснюють те, що вони не в змозі надавати інформацію, згідно поданих інформаційних запитів і звернень, тим, що така діяльність вимагає певних фінансових витрат, які не передбачені бюджетом цих установ. Інші – навпаки, утворили окремі структури: центри громадських зв’язків, прес-служби, тощо, а ті, в свою чергу, виступають засновниками своїх друкованих видань, теле- і радіо програм і, таким чином, насправді є радше засобами пропаганди, ніж об’єктивної та достовірної інформації. Замість обслуговування інтересів суспільства (адже метою їх утворення було забезпечення прозорості діяльності державних організацій і установ), вони обслуговують інтереси конкретних державних органів. При цьому, монопольно володіючи певним обсягом інформації суспільного характеру, часто обмежують її надання журналістам, просто громадянам, або переводять інформаційні стосунки з ними на комерційну основу.

Значний сектор інформаційних ресурсів складають державні засоби масової інформації, які традиційно представляють інтереси лише владної верхівки, зосереджуючи свою увагу виключно на створенні позитивного іміджу влади, і, відповідно, негативного – будь-яким силам, що можуть потенційно становити загрозу її пануванню. Влада активно застосовує різні доступні важелі впливу на непідконтрольні їй безпосередньо ЗМІ і відкрито чинить активний спротив розповсюдженню інформації, опозиційного щодо власних дій змісту. За останній час тема свободи інформації в Україні отримала широкий резонанс не лише в самій Україні, але і далеко за її межами. Загалом всі гілки влади в Україні на її вищому рівні намагаються приховувати певну інформацію, що становить суспільний інтерес, не маючи для цього достатніх підстав. Наприклад, Президент України видає укази з грифом "Не для друку", що ніяк не передбачено чинним законодавством. Верховна Рада України, даючи згоду на обов’язковість міжнародних договорів, не докладає достатніх зусиль для їхньої промульгації, тобто офіційного опублікування. В свою чергу, органи судової влади обмежують доступ до оглядів судової практики тощо.

Таким чином, можна зробити висновок, що над нашим суспільством тяжіє страшна нова хвороба – "СНІД": синдром набутого інформаційного дефіциту. Для боротьби з нею є лише один засіб – побудова системи інформаційних відносин, в основі якої є свобода інформаційного обміну. Для успішного здійснення цього задуму важливо враховувати досвід як держав із сталою розвиненою демократією, так і тих, що його щойно набувають – так званих нових демократій.

Варто зауважити, що доступ до інформації не є тим самим, що доступ до документів. Перше поняття є значно ширшим. Для того, щоб мати доступ до документів, спочатку треба отримати інформацію про їхнє існування. Отож для повноцінного доступу до інформації необхідно, щоб хтось був зобов’язаний надавати таку інформацію. Таким чином, природа права на доступ до інформації є подвійною. З одного боку, влада мусить утримуватися від обмеження дій суб’єкта інформаційних правовідносин, зацікавленого в отриманні інформації, а з іншого – сама має сприяти поширенню такої інформації, сповіщаючи про факти та події, які є предметом громадського інтересу.

Існують різні підходи до того, що вважати документом. Ми знаємо, що існують певні ознаки, за якими можна визначити традиційні паперові документи. Але значно складніше з’ясувати подібні ознаки стосовно електронної документації. Стрімке зростання такого виду документації, включно із легалізацією електронних документів в багатьох країнах світу шляхом ухвалення законів про цифровий підпис, вимагає врахування багатьох нових елементів, необхідних для подальшого розвитку законодавства про доступ до інформації. Цікавим, наприклад, є шведський підхід, де документом вважається будь-яка інформація, записана на будь-якому носії, тому поняття доступу до інформації та доступу до документів майже збігаються за своїм змістом. Проте такий підхід може створювати й певні складнощі. Так, Державний архів Швеції свого часу змушений був копіювати розміщену й доступну інформацію з усіх шведських сайтів в Інтернеті. Адже за новим законодавством країни кожен автономний шматок подібної інформації визнавався документом, а останній підлягає зберіганню в архіві. Для цього був створений спеціальний робот, що копіює інформацію та записує її на електронні носії. Враховуючи стрімкий розвиток технічних засобів і зростаючі обсяги інформації, така робота вимагає великих фінансових витрат і може перетворити архів на музей комп’ютерної техніки. Але таким чином державою найповніше реалізується позитивне право на доступ до інформації.

Якщо розглядати весь масив можливої інформації, то можна виділити два типи інформації, які вимагають окремого правового регулювання: інформація, що становить суспільний інтерес та інформація персонального характеру. Головний принцип, який застосовується по відношенню до інформації, що становить суспільний інтерес – відкритість. Використання ж персональної інформації має здійснюватися, перш за все, за принципом самовизначення. Суб’єктом такого самовизначення є фізична особа, якій належать ті або інші персональні дані.

Найбільш складним, напевне, є знаходження оптимального співвідношення між цими двома типами інформації. Адже в певних випадках вони можуть пересікатися (збігатися). Тобто деякі види персональної інформації можуть бути предметом суспільного інтересу. Перш за все це стосується інформації про осіб, що займають посади в органах державної влади, виконують певні публічні функції. Значний суспільний інтерес завжди становить інформація про приватне життя "зірок" шоу-бізнесу, кіно, спорту, тощо. ЗМІ, виконуючи роль інформаційного посередника, докладають зусиль для того, щоб роздобути таку інформацію. Крім того, інформація персонального характеру може набувати суспільного інтересу внаслідок певних подій, інших обставин. Наприклад, в разі вчинення злочину, для встановлення істини, обнародування інформації приватного характеру, що за інших обставин мала б захищатися від зовнішнього втручання, може бути виправданим. Те саме стосується фактів, подій приватного життя державних службовців та інших публічних осіб. Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, межі допустимого втручання в приватне життя таких осіб є значно ширшими, ніж стосовно інших людей.

Американський та європейський підхід до визначення публічної і приватної інформації різняться між собою. Вже довгий час тривають суперечки між Організацією Економічного Співробітництва і Розвитку (ОЕСР) та Сполученими Штатами з цього приводу, адже законодавство і практика США в сфері захисту персональних даних не відповідає принципам ОЕСР та стандартам Європейського Союзу. На думку представників Сполучених Штатів, держави-учасниці Європейського Союзу не мають достатньої законодавчої бази, яка б надійно гарантувала свободу інформації.

Говорячи про засоби правового регулювання двох вищезазначених типів інформації, слід пам’ятати, що найбільш усталеною практикою в цій ділянці є практика застосування закону "Про свободу інформації" (Freedom of Information Act), норми якого вживаються по відношенню до інформації, що становить суспільний інтерес, а також закону "Про захист персональних даних", який регулює сферу правовідносин, пов’язаних із збором, зберіганням, обробкою та використанням інформації персонального характеру. За такою схемою регулюються інформаційні правовідносини, наприклад в сусідній для нас Угорщині – державі, що дуже просунулась в реформуванні своєї правової системи. Серед держав-членів ЄС лише Німеччина та Сполучене Королівство не мають законів "Про свободу інформації". Що ж стосується Великобританії, то відсутність такого закону тут багато в чому пояснюється усталеною традицією втаємничення певних даних (останнє є помітним в розповідях про Шерлока Холмса та Джеймса Бонда). З іншого боку, в цій країні важливою частиною законодавства є судові прецеденти. Тому роль законодавчого регулювання інформаційних правовідносин в Сполученому Королівстві суттєво відрізняється від країн континентальної системи права. Звісно, що судова практика Сполученого Королівства останнім часом також відчуває зміни, пов’язані з імплементацією норм Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод, а також прецедентів Європейського суду з прав людини у Страсбурзі. Великобританія неодноразово визнавалася Європейським судом з прав людини порушником статті 10 Конвенції ("Санді Таймс" проти Сполученого Королівства; справи "Тайм", "Гардіан" та інших газет тощо). В Німеччині закони про свободу інформації приймаються на рівні суб’єктів федерації – земель. Зокрема, такі закони вже існують в Бранденбурзі (1999), Берліні (1999), Шлєзвіг-Гольдштейні (2000).

Цікава норма про інформацію передбачена у французькому законодавстві. Так, вільно отриману інформацію у Франції заборонено використовувати в комерційних цілях. З одного боку зрозуміло, що ця норма запобігає обмеженню доступу до публічної інформації. З іншого, цілком можливе її застосування для обмеження свободи інформаційних відносин, адже вона дозволяє державі контролювати мету отримання інформації. Втім, країною з найбільш усталеними принципами свободи інформації в Європі вже давно вважається Швеція. Закон про свободу преси був прийнятий там ще в 1766 році.

В різних країнах існують різні підходи до визначення допустимих обмежень свободи публічної інформації. Якщо спробувати їх систематизувати, то можна визначити такі обмеження:

– в інтересах захисту національної безпеки;

– з метою захисту економічних інтересів держави;

– з метою дотримання правопорядку;

– в інтересах розвитку і захисту міжнародних відносин;

– для забезпечення належної процедури прийняття рішень.

Це лише перелік суспільних інтересів, заради яких законодавство різних країн допускає відхилення від принципу вільного розповсюдження публічної інформації. Всі виключення вимагають детального правового обгрунтування. Кожна країна визначає обсяг інформації, доступ до якої є обмеженим. Як правило, ця сфера інформаційних відносин регулюється різними законами про державну таємницю. При цьому дуже суттєві відмінності спостерігаються в ступені деталізації правових норм про державну таємницю в різних країнах. Вдалим і вартим запозичення, зокрема, виглядає досвід Швеції. Закон про державну таємницю ("Sekretesslag") був там ухвалений в 1937 році і діє до цього часу. В Швеції не існує ніяких підзаконних нормативних актів, що регулювали б питання державної таємниці, бо у вищезгаданому законі детально прописані всі допустимі обмеження свободи інформації, в тому числі з метою захисту інтересів держави. При цьому сам закон являє собою документ, що містить величезний обсяг інформації.

Процес отримання інформації від її носія (власника) до користувача може відбуватися як безпосередньо, так і за допомогою інформаційних посередників. Стосовно публічної інформації роль такого посередника виконують найчастіше засоби масової інформації. Журналісти, використовуючи різні джерела інформації, виконують цілу низку соціальних функцій. Вони здійснюють пошук, аналіз, селекцію інформаційних матеріалів і видають споживачеві інформації готовий продукт. Проте поява Інтернету значно змінила традиційну картину інформаційного споживання. Користувачі в цій системі значно наблизилися до першоджерел інформації, отримавши іноді можливість звертатися до її творців безпосередньо. Проте це зовсім не означає, що в майбутньому роль інформаційних посередників буде зменшуватись. Навпаки, вона тільки збільшуватиметься. Кількість інформаційних джерел зростає надзвичайно швидкими темпами. Отож, користувач інформації стоїть перед проблемою, як знайти і вибрати саме ту інформацію, що є предметом його інтересу. Саме з цією метою абсолютно необхідною є роль так званого "інтелектуального агента". Функції такого агента можуть виконувати, перш за все, засоби масової інформації. Завдяки професійним здібностям журналістів, а також іншим засобам технічного характеру, сучасні пошукові системи здатні проводити добір матеріалів з великої кількості інформаційних джерел за селекційними преференціями користувача. Отож поява Інтернету створює надзвичайно широкі можливості щодо доступу до джерел інформації, наближає до них користувача, але не зменшує при цьому роль "інтелектуального агента". Інтернет головним чином зменшує роль обмежувальних чинників в процедурі доступу до інформації. Хоча він повністю не виключає, проте значно ускладнює здійснення цензури та приховування певної категорії інформації від громадськості. Як показує досвід, встановити прямий чи опосередкований контроль над засобами масової інформації для влади, яка керується в своїй діяльності принципами, далекими від демократії та свободи слова, не видається складним. Проте форми обмеження доступу до інформації в Інтернеті будь-якою владою не можуть бути надто ефективними.

Складним питанням є забезпечення доступу до інформації, що належить не державним органам, а, наприклад, бізнесовим структурам. За словосполученням "комерційна таємниця" може зберігатися також інформація, що становить публічний інтерес. Тому законодавство має передбачати певні процедури і умови, за яких доступ до такої інформації має, все таки, здійснюватися. Наприклад, у випадку виникнення небезпечних ситуацій, пов’язаних з інформацією про продукцію, яка (технологічний цикл виробництва якої) становить реальну або передбачувану небезпеку для здоров’я населення. Приховування такої інформації вочевидь суперечить суспільним інтересам.

Іншою стороною цієї ж проблеми є доступ до інформації, що належить приватним особам. Наприклад, за часів свого президентства в Хорватії, Ф.Туджман вів запис всіх своїх телефонних розмов. В такий спосіб було створено великий приватний архів записів, зміст яких становить сьогодні великий суспільний інтерес. Зокрема, така інформація може бути важливою для переслідування військових злочинців у війні на Балканах. Проте цей архів був створений в такий спосіб, що не передбачав добровільної згоди осіб, чиї персональні дані записувалися, і які є непричетними до будь-яких політичних чи правових звинувачень. Цілком зрозуміло, що приховування такої інформації взагалі суперечить суспільним інтересам, а, відповідно, і принципу свободи інформації. Проте постає питання, де проходить реальна межа такого інтересу? Чи не буде порушенням особистих прав конкретних осіб надання повного доступу до записів Ф.Туджмана?

Важливою в таких ситуаціях є наявність чіткої та зрозумілої процедури. Отож, має бути зрозуміло, в чому саме полягає суспільний інтерес? Які є критерії його визначення? І, нарешті, хто буде приймати рішення? Шляхи знаходження відповідей на ці запитання можуть бути різними. Зокрема, в умовах існування незалежного органу із захисту даних і свободи інформації та наділення його відповідними повноваженнями можна приймати потрібні рішення та виробляти відповідні процедури. Такий варіант видається найбільш вдалим. Крім того, він відповідає сучасним європейським стандартам щодо захисту особистих прав, статусу недоторканності. Так, директиви Європейського Союзу про захист персональних даних встановлюють обмеження на передачу персональних даних громадян держав-членів Європейського Союзу до тих країн, що не забезпечують адекватного рівня їх захисту. Одним із елементів "адекватного рівня захисту персональних даних" Європейський Союз вважає наявність незалежного органу з відповідними повноваженнями. За інших обставин подібні суперечності можуть знаходити своє вирішення в судовому порядку.

Дедалі більше розвивається інтернаціоналізація інформаційних стосунків. У зв’язку з цим більшої ролі набувають норми міжнародного права, посилюється вплив законодавства одних країн на правові норми інших держав. Питання захисту персональних даних взагалі вимагає поєднання вимог національного законодавства і практики з певними міжнародними стандартами. Інакше неможливо досягти мети обмеження розповсюдження інформації персонального характеру, належного захисту приватної сфери людини. Сучасні інформаційні технології дозволяють збирати та обробляти з високою швидкістю великі обсяги інформації. Саме тому глобальні та регіональні інформаційні моніторингові системи ECHELON, SORM, ENFOPOL вочевидь становлять небезпеку приватним інтересам, а оскільки вони здатні збирати інформацію незалежно від територіального знаходження її носія, то лише спільні зусилля міжнародної спільноти можуть встановити ефективний захист приватної сфери всіх людей.

Захист приватного режиму (privacy), безперечно, є обмеженням свободи інформаційних відносин. Але важливо розуміти, що захищеність приватної сфери не суперечить свободі інформації. Режим privacy та свобода інформації лише доповнюють одне одного, вони обидва є правом людини і завжди стоять на сторожі інтересів слабшої сторони, людини, проти більш сильної сторони – держав, партій, приватних монополій. Сфера приватного життя, що потребує захисту від втручання, за останній час значно змінилася. Якщо раніше йшлося про захист від фізичного втручання (згадаймо: мій дім – моя фортеця), то розвиток технічних засобів комунікацій та обліку поставив на перше місце необхідність захисту інформаційної відокремленості, втаємниченості. Так, значні можливості централізації інформаційних потоків з’явилися вже з появою телефонних ліній. Створення комп’ютерних баз даних значно збільшило потенційні загрози для приватного життя людей. Поява ж Інтернету зробила цю проблему міжнародною.

Приватний режим, privacy, "приватність" є цінністю, що є зазвичай притаманною західноєвропейським суспільствам. Отже, якщо запозичувати саме поняття privacy ("приватності"), то варто запозичувати і його традиційний західноєвропейський зміст. Під privacy, "приватністю" слід вважати право людини визначати, ким, коли, яким чином і в яких межах інформація про неї може бути або буде використовуватися іншими особами.

Сучасне законодавство, що захищає інформаційну приватність, має базуватися на наступних засадах збору та обробки інформації:

встановлення обмежень (включно із суб’єктами їх запровадження) щодо збирання інформації приватного характеру;

забезпечення гарантій високої інформаційної якості зібраних даних (точність, повнота, достовірність, оновлення);

попереднє визначення мети (цілей) кожного збирання інформації, якій (яким) має відповідати обсяг та характер зібраної інформації;

встановлення обмежень використання інформації персонального характеру;

забезпечення належної безпеки баз персональних даних (гарантії проти вторгнення);

забезпечення відкритості процедури збирання інформації;

забезпечення індивідуальної участі особи, що є носієм персональних даних, у створенні відповідних баз даних;

забезпечення можливості виміру (підрахунку) обсягу зібраної інформації;

впровадження механізмів незалежного контролю за процедурами збору інформації.

Отже, якщо говорити про якісні вимоги до законодавства, що регулює сферу інформаційних відносин, то серед найбільш важливих його елементів, які мають знайти своє втілення, слід підкреслити знаходження розумного співвідношення між свободою інформації та режимом її можливого приватного обмеження. Сюди ж можна додати вимогу щодо впровадження реальних, всім зрозумілих процедур (судових і позасудових) вирішення можливих конфліктних ситуацій. Однак, наявність навіть дуже розвинутого законодавства сама по собі ще не гарантує дотримання особистих прав громадян. Українське суспільство має довести свою здатність компенсувати відсутність усталених традицій інформаційної свободи своїм активним і організованим прагненням поставити політичну владу в умови, коли вона буде змушена її дотримуватися.

ВСТУП

Коли йдеться про цінності, пов’язані з гідністю людини або з національною безпекою, свобода слова стає юридичним надбанням, що підлягає регламентації. В цій праці розглядається особливе питання меж захисту інформації, що загрожує національній безпеці і правопорядку.

Визначення меж дозволу втручання у свободу висловлювань, таким чином, щоб цю свободу не було зведено до голої декларації, і аби не було порушено її сутність, від самого початку залишалося сталою вимогою для органів Конвенції про захист прав людини та основних свобод (далі – Конвенція). Ця вимога виникла з різних правничих традицій, з якими у 1950 році ввійшли до Ради Європи держави-засновники, у сфері захисту інформації, що стосується діяльності державної влади, особливо тієї, що може мати значення для національної безпеки або правопорядку. З одного боку то була Швеція, яка з часу прийняття у 1766 році закону "Про пресу" гарантує своїм мешканцям свободу доступу до документів державної влади, і з іншого – Велика Британія, де панує в цій сфері культура таємності. У Великій Британії, незважаючи на її багатовікові традиції вільностей, закон про свободу доступу до державних документів все ще відсутній.

Було б банальним стверджувати, що без свободи збирання, володіння і розповсюдження інформації про все, що стосується публічного життя на терені цілої країни чи місцевих громад, немає мови про демократію і верховенство права. Свобода висловлювань є фундаментом демократії, оскільки лише добре поінформовані громадяни можуть надати мандат на здійснення влади тим, хто зробить це мудро і чесно. Свобода висловлювань є, однаковою мірою, фундаментом верховенства права – тому що становить один з найкращих засобів запобігання порушенню права державними службовцями і посадовими особами, особливо завдяки корупції. Погане управління на рівні держави або органів самоврядування потребує таємності для збереження "класу управителів", для приховування неефективності, марнотратства громадських грошей, а також корупції. Таке управління – що найважливіше – "саме себе годує". Люди влади полюбляють трактувати офіційну інформацію як свою власність, а не як спільне надбання.

У вільному суспільстві кожне питання, що стосується внутрішньої або зовнішньої політики, повинно бути, між іншим, відкритим для публічного обговорення, особливо в пресі і електронних ЗМІ. Свобода обговорення спірних і важких проблем є найкращим методом для того, щоб урядом приймалися раціональні рішення, які б мали суспільну підтримку. Щоденна практика часто відрізняється. Значна кількість питань, що стосуються внутрішньої і зовнішньої політики держави, невідомі широким колам громадськості. Ще менш відомі дії окремих посадових осіб. Приховування правди і покарання як посадових осіб, так і журналістів за витік і опублікування прихованої інформації, в тій мірі, в якій це стосується порушень прав людини і верховенства права, однаковим чином практикується і в країнах "старої" демократії. Аби не ввести посадових осіб у спокусу вигоди здійснення помилок без відома людей, яких стосується їхнє рішення, елементом свободи слова повинна бути, відповідно, гарантована свобода доступу до документів, що містять інформацію про діяльність державної влади.

Найбільшу загрозу для прав людини становлять поліція і інституції, які стоять на сторожі безпеки. Звідси – значна потреба в зовнішньому контролі щодо них. Ці інституції, однак, оберігають себе від зовнішньої допитливості, намагаючись зберегти в таємниці свої методи роботи, джерела інформації і справи, над якими вони працюють. Ці інституції, правда, схильні, з одного боку, до розширення знань громадської думки про свої функції і інформацію з обмеженим доступом, що стосується результатів їхньої діяльності (демонструючи щораз різноманітніші сторони діяльності різних поліцейських формацій, наприклад, через WEB-сайт в Інтернеті), прагнучи одночасно, з іншого боку, поширити можливість вилучення з обігу фактів, пов’язаних з порушенням права на інформацію про осіб, щодо яких збирали інформацію в справах, де не ставилося за мету розпочати кримінальне переслідування або до нього не дійшло.

На перший погляд здається, що природнім інструментом захисту порушених органами безпеки і правопорядку прав є суди. У відповідності з доктриною розподілу влади, суди не можуть, однак, контролювати внутрішню і зовнішню політику уряду. Це – завдання парламенту. На практиці в парламентській демократії метою більшості є, тим часом, збереження уряду при владі. В тій ситуації порушення в досліджуваній сфері часто знаходяться у своєрідній "тіні". Іноді також суди самі "спричиняються" до порушення прав людини в області внутрішньої політики держави, коли намагаються покарати журналістів, які критикують політику уряду. Ситуація ще більш ускладнюється, особливо для національних судів, коли автори таких публікацій – радикальні журналісти або активісти екстремістських політичних партій або соціальних груп. Національні суди в питанні трактування таких спорів знаходяться в делікатній ситуації. Вони стають об’єктом тиску з боку преси і з-за лаштунків. Державна влада, яка аргументує необхідність охорони даних, визнаних таємними чи секретними (не згадуючи вже про особливо таємні), знаходиться, як правило, у кращому становищі ніж журналіст, що порушує заборону, і покладається в той час "тільки" на свою добру волю, діючи у відповідності до стандартів своєї професії і з бажання надати громадській думці важливу для неї інформації. В тих випадках неоцінену роль відіграє практика Європейського суду з прав людини. Суд інституційно і політично вільний від такого, зрештою цілком природного, тиску.

Справи, якими займалися Європейська комісія з прав людини (далі – Комісія) і Європейський суд з прав людини (далі – Суд), щодо обговорюваної теми стосуються не лише ст.10 (захист свободи висловлювань) Конвенції, але і ст.8 (захист права на приватність), і ст. 6 (право на справедливий судовий розгляд). Ті справи були не дуже особисті, хоч би в порівнянні до питання свободи особи. Істотним є той факт, що рішення Суду значно спричинилися до поширення захисту основних свобод в тій вразливій царині, в яку втягнуті часто протилежні інтереси урядів, громадської думки і індивідів. Справжнім викликом стало перенесення юридичних стандартів, опрацьованих протягом більше ніж тридцяти років в країнах Заходу, у право і практику нових демократичних держав Центральної і Східної Європи.

ІНФОРМАЦІЯ І ІДЕЇ, ЩО ОХОРОНЯЮТЬСЯ

У контексті свободи інформації в сфері внутрішньої і зовнішньої політики, Суд декілька разів повторював у своїх рішеннях фрагмент вироку 1976 року у справі Хендісайд, в якій стверджувалося, що ця свобода "може застосовуватися щодо "інформації" чи "ідей", які ображають, шокують чи дратують органи держави чи будь-яку частину громадської думки. Такі, власне, вимоги плюралізму, толерантності і широти поглядів, без яких немає "демократичного суспільства" [§ 49].

Суд декілька разів також стверджував, зокрема у бельгійській справі де Гаїс і Ґійзельс, стосовно припустимості опублікування дуже критичного висловлювання поглядів на тему функціонування судів, що: потрібно пам’ятати, що ст.10 захищає не тільки сутність ідей і вираженої інформації але також і спосіб їхнього закріплення [§ 48].

СФЕРА І МЕЖІ ОБМЕЖЕНЬ

Головною метою ст. 10 є, звичайно, захист права на свободу висловлювань. Щоб гарантувати цю свободу, Суд створив тест суворого тлумачення будь-якого з обмежень, згаданих у п.2 ст. 10. У справі Санді Таймс (1) 1979 року Суд стверджував що: "Суворе тлумачення означає, що ніякі інші критерії крім тих, які згадані в пункті винятків, не можуть бути підставою обмежень, і ці критерії, у свою чергу, повинні розумітися таким чином, щоб мова не поширювалась поза межі звичайного значення. У випадку пункту винятку. .. принцип суворого тлумачення зустрічає певні труднощі через широке значення самого пункту. Тим не менше той пункт накладає на владу деякі ясно визначені обов’язки..." [§§ 194-195].

Іншими словами, Суд впровадив юридичний стандарт, згідно з яким в будь-якій справі де постає питання допустимої сфери втручання в свободу слова, свобода індивіда повинна бути пропорційно сприятливо збалансована з вимогами держави щодо охорони його інтересів. Приймаючи рішення в такій справі, органи Конвенції найперше перевіряють, чи втручання здійснювалося у "випадку, передбаченому правом". Тільки в разі позитивного розв’язання цього питання, далі визначається, чи втручання можна визнати "необхідним в демократичному суспільстві" для однієї з цілей, зазначених у ст. 10.

Вирішуючи справу Санді Таймс (1), Суд окреслив (а потім повторив, при нагоді, у інших випадках, як, наприклад, у британській справі Мелоун, 1984) необхідні характерні риси національних законів (як писаних, так і неписаних, встановлених конституцією, законом або розпорядженням виконавчої влади) у будь-якій сфері, а це означає також і там, де йдеться про інтереси національної безпеки або громадського порядку. Національне право повинно дотримуватися також двох головних вимог: "По-перше, право повинно бути відповідно доступним: громадянин повинний бути спроможним мати вказівку, відповідну до обставин, щодо юридичних норм у даній справі. По-друге, норма не може бути розцінена як "право", якщо її не сформульовано з достатньою точністю, з тим щоб дозволити громадянину регулювати свою поведінку: він повинний бути спроможний у цих обставинах, знати наслідки, які дана дія може потягти за собою" [§49].

Це означає, що повідомлення про зміст норми (досяжність) і точність (передбачуваність) потрібні для дотримання законності в ступені, в якому вони розумні й відповідні в даних обставинах. У згадуваній справі Mелоун Суд сказав, що фраза "випадок, передбачений правом" означає, що "це стосується не лише національного права, як такого, але також і якості закону, вимагаючи його сумісності з верховенством права, про що явно згадано у преамбулі Конвенції. ...ця фраза, таким чином, має на увазі... що у національному праві повинна бути міра юридичного захисту проти довільного втручання органів влади в права гарантовані ч.1 цієї норми.. ..Особливо там, де виконавча влада здійснюється в таємниці, ризики свавільності – очевидні. .." [§ 67].

В будь-якому випадку, стверджував Суд у справі Mелоун і в шведській справі Ліндер (1987), у справах адміністрації, пов’язаних з національною безпекою і боротьбою з організованою злочинністю, в яких пункт передбачуваності не може бути точно таким же самим з огляду на ефективність охорони національної безпеки і поліцейських операцій, право, тим не менше, повинно бути достатньо ясним. Така ясність права повинна досягатися таким чином, аби кожний громадянин міг бачити, в яких обставинах і на яких підставах влада має право втручатися в його права і свободи, які захищаються Конвенцією. У справі Ліндер Суд сказав, що: "У оцінці того, чи критерій передбачуваності задоволений, можуть бути також взяті до уваги інструкції і адміністративна практика, які не мають статусу матеріального права, настільки, щоб ті, кого це стосується, достатнім чином розуміли їхній зміст" [§ 51].

У справі Ліндер Суд відповідав на наступне запитання: чи використання інформації, що зберігається в таємному реєстрі поліції безпеки, при оцінці придатності людини для зайняття посади, важливої для національної безпеки, становило порушення права заявника на повагу його приватного життя. Суд дав на це запитання таку відповідь: "Там, де виконання закону складається із таємних заходів, недоступних для дослідження зацікавленими особами або суспільством в цілому, закон безпосередньо, на противагу супутній адміністративній практиці, повинен з достатньою чіткістю вказати сферу поширення свободи, визнану відповідною владою, з огляду на законність мети застосування даних заходів, що застосовуються з цього питання для того, щоб забезпечити адекватний захист особі від свавільного втручання" [§ 50].

ЗАКОННІСТЬ МЕТИ, НЕОБХІДНОЇ В ДЕМОКРАТИЧНОМУ СУСПІЛЬСТВІ

Цей пункт у більшості справ використовувався з метою підтвердження того, чи існувала "невідкладна суспільна потреба" (pressing social need) при накладанні державою обмеження в обставинах, що склалися в даній справі. У справах, що стосуються ст. 10, це поняття повинно пов’язуватися з одним чи кількома особливими пунктами, передбаченими п.2 цієї статті. У перспективі внутрішньої й зовнішньої політики держави такими пунктами можуть бути: "національна безпека", "територіальна цілісність", "громадська безпека", "охорона порядку або запобігання злочинам", "запобігання розголошенню конфіденційної інформації" і "підтримання авторитету і безсторонності суду". Визначення балансу пропорційності будь-якого з тих пунктів і свободи вираження поглядів не належить до відання національної влади без можливості оцінки Судом. Так, як, наприклад, у справі Клас та інші: "Договірні сторони не мають необмеженого розсуду ... Держави-учасниці не можуть... застосовувати будь-які заходи, які вони вважають відповідними "[§ 49].

Це означає, що кожний правомочний судовий вирок у справах щодо свободи інформації повинен особливо залежати від обставин даної справи. Чим сильніше справа стосується характеру свободи висловлювань, тим більш вагомою повинна бути причина втручання з боку органів влади. Згідно з прецедентним правом, виробленим Комісією і Судом стосовно ст. 10, державам–учасницям Конвенції важче дотримуватися вимоги пропорційності, ніж вимоги законності цілі. Суд заявив, що виняток повинен тлумачитися вузько, і необхідність обмеження цієї свободи на основі однієї з підстав, передбачених п.2 ст.10, повинна бути переконливо доведена [наприклад, § 58 вироку 1985 р. у німецькій справі Бертольд]. Ця норма дуже важлива для захисту свободи преси. У британській справі Обсервер і Ґардіан Суд підкреслив: "Хоча [преса] не повинна переступати межі, встановлені, між іншим, в "інтересах національної безпеки", або для " підтримки авторитету судової влади", тим не менше її обов’язком є передача інформації та ідей, що становлять суспільний інтерес. Не тільки преса має завдання передачі такої інформації та ідей, але громадськість також має право її отримати. Якби це було інакше, преса не могла б відігравати для нас життєво необхідну роль "сторожового собаки суспільства" [§59(b)].

Для розуміння питання "нагальної суспільної потреби" у контексті внутрішньої і зовнішньої політики держави у справі Обсервер і Ґардіан мені видається важливим нагадати тут рішення ірландського судді Велша. Суддя Велш, на противагу поглядам більшості складу суддів у тій справі, висловив погляд, що попередня судова заборона публікації сенсації колишнього агента британської розвідки Пітера Райта становила неправомірне втручання у свободу слова. Він сказав наступне:

"... Газети мають право слідкувати за такою інформацією і публікувати результати своїх розслідувань тією мірою, наскільки чинять це, не входячи в конфлікт, наприклад, з національною безпекою. На цей факт не можна, однак, посилатися з метою отримання попередньої [судової] заборони звичайного шляху вираження їхнього погляду перед державою, як це мало місце в даній справі. Уряд, у першому запиті на заборону, пов’язав питання порушення таємності і національної безпеки таким чином, що це стерло межу поміж ними. Питання правдивості чи фальшивості "викриттів" не розв’язано. Мені здається, що для мети ст. 10 Конвенції публікація "викриттів" не може бути обмежена, принаймні, без твердження про їхню правдивість стороною, що його вимагає. Якщо, як це сталося [щодо сенсаційних повідомлень того агента] в ході судового розслідування в Австралії, [британський] уряд просто "визнає правдивість", для справи позов щодо обмеження публікації стає спірним. Надбанням громадськості стало так багато тверджень п. Райта, що це повинно було дозволити встановити їхню правдивість чи фальшивість. Ідентифікація п. Райта в якості їхнього джерела не вплинула на це питання. Приймаючи навіть правдивість основних тверджень [в сенсаційних повідомленнях Райта] – що агенти Служби Безпеки провадили незаконну діяльність – факт, який вже привселюдно обговорювався у спосіб, який не залишає місця сумніву, що п. Райт був, щонайменше, одним з джерел тих звинувачень завдяки своїм мемуарам, розмовам і телевізійним інтерв’ю. Газети, що виступають сьогодні як заявники, провадили кампанію на користь початку розслідування у справі звинувачень, а його пізніше проведення становило подальше продовження тієї кампанії. Вони не були ані безпосередньо, ані опосередковано втягнуті в утримання від п.Райта іншої інформації, яку він здобув, будучи агентом спеціальних служб. Ніщо не вказувало на те, щоб газети планували надрукувати щось інше, окрім матеріалів, безпосередньо пов’язаних з інформацією, що вже було опубліковано, по відношенню до яких не отримано заборони. "Відкриття", що п. Райт був особисто втягнутий у здійснення, ніби-то, незаконних дій , у світлі вже оприлюднених справ, важко вважати інформацією, що могла підлягати попередній забороні публікацій.

Зважаючи на той факт, що твердження про таємність попереднього позову про заборону публікації, розпочатого для підтвердження, не підтверджувало ясно загрозу існування, насправді, порушення таємності, тобто небезпеки оприлюднення правдивих фактів, позиція Генерального Прокурора, захисту якого вимагалося, залишилася на цьому етапі невідомою. На мою думку, обставини не були достатніми для застосування у справі заборони, що дозволяється на підставі п.2 ст.10 Конвенції. Є очевидним, що факти, із якими заявники бажали мати справу, стосувалися предмета, що становить значний суспільний інтерес, а, можливо, і непокоїть громадську думку. Суспільний інтерес, до якого апелював уряд, був прирівняний, як видається, до політики влади. На думку уряду, ця політика може обґрунтувати застосування будь-яких можливих зусиль для запобігання витоку [інформації] зі Служби Безпеки, утримування від будь-якої діяльності для розслідування обвинувачень, чи пряме переслідування п. Райта всілякими доступними методами. Ця проблема відноситься до сфери політики і не може становити підстави винесення заборони, що допускається п.2 ст.10. Також може бути зрозумілим, що – це не підлягало сумніву – головною метою процесу було налякати осіб, які могли б, у майбутньому, спробувати оприлюднити таємниці, отримані під час їхньої праці в якості таємних агентів або працівників Служби Безпеки. Ця обставина не може служити, однак, обґрунтуванням висновку про обмеження свободи преси, передбаченого п.2 ст. 10. Беручи до уваги сукупність обставин, уряд не зумів довести, що засоби, які він вимагав по відношенню до заявників – не до п. Райта – були необхідними у демократичному суспільстві, яким є Об’єднане Королівство [§ 4-5 особливої думки судді Велша]".

Роком пізніше, у 1992, Суд виніс вирок у ісландській справі Торгейрсон. Заявником був журналіст, засуджений за посягання на честь і гідність у двох надрукованих статтях, в яких описав, ніби-то, брутальне поводження поліцейських у приміщенні столичної комендатури. Суд постановив:

"Заявником переважно повідомлялося, що було сказано іншими про брутальну поведінку поліцейських. Його було засуджено частково через неспроможність довести те, що розглядалося як його власні твердження, як-от, що невідомі працівники поліції Рейк’явіку серйозно побили значну кількість осіб, результатом чого було каліцтво їхніх жертв, також скоювали підлог та інші правопорушення. Зобов’язання заявника довести правдивість його тверджень, на думку Суду, було не лише необгрунтованим, але і нездійсненним.

Суд також не погодився з аргументами уряду, що головною метою статтей заявника було спричинити шкоду репутації поліції Рейк’явіку в цілому.. ..Як стверджувалося у першій статті, заявник вважав, що "порівняно невелика кількість осіб [була] відповідальна", і що незалежне дослідження допомогло б довести, що тільки декілька поліцейських були відповідальними... [Таким чином,] його основна мета полягала в тому, щоб пришвидшити встановлення Міністром Юстиції незалежного і безстороннього органу для розгляду скарг про брутальну поведінку поліцейських....

Ніхто не сумнівався, що обидві статті, значною мірою зачіпали суспільний інтерес. Це правда, що обидві статті були написані з використанням особливо сильних термінів. Проте, враховуючи їхню мету і вплив, який вони мали вчинити, Суд має думку, що мова, що використовувалась, не може розцінюватися як надмірна.

Врешті решт, Суд вважає, що засудження і вирок були здатні перешкодити відкритому обговоренню справ, що представляють суспільний інтерес." [§§ 65-68].

Вісьмома голосами проти одного Суд вирішив, що у справі Торгейрсон було порушено приписи ст. 10. Суд підтримав свою лінію винесення рішень, згідно яких не можна всупереч тому, що підтримував ісландський уряд, проводити розрізнення, між політичним обговоренням і обговоренням у справах, що мають політичну причетність [§ 64].

Справа Торгейрсон показала, як важко журналісту ініціювати суспільні дебати на одну з найважливіших тем, що стосується громадянських свобод, тобто брутального поводження поліцейських, щодо осіб, затриманих в комісаріатах. Журналісти, звичайно, не спроможні надати безсумнівні докази, доки вони самі безпосередньо не стали жертвами брутального поводження поліцейських.

Але набагато важче розпочати дебати стосовно ще важливішого внутрішнього питання, такого як негативні аспекти функціонування судової влади, коли критика зосереджується на конкретних судах. Всі ті труднощі унаочнила бельгійська справа Гаєс і Ґійзельс 1997 року. Заявники, два журналісти, опублікували п’ять статтей, у яких докладно і єхидно критикували суддів Апеляційного суду в Антверпені за те, що у справі про розлучення вони доручили віддати опіку над дітьми батьку, п. X, нотаріусу. Два роки раніше дружина цього нотаріуса подала скаргу, у якій звинувачувала його у кровозмішенні і знущанні над дітьми. Кримінальну справу було припинено. Заявники звинуватили суддів і Генерального прокурора у явному упередженні і боягузтві, а також, крім цього, ще двох суддів у явній симпатії до крайніх правих. Заявники були визнані у ході кримінального процесу винними у бездоказовому представленні фактів з приватного життя суддів і Генерального прокурора.

Суд зауважив, що заявники у справі Гаєс і Ґійзельс, журналісти "не можуть бути звинувачені у невиконанні їхніх фахових обов’язків за опублікування того, що вони дізналися щодо справи. На пресі лежить обов’язок передавати інформацію і ідеї, що представляють суспільний інтерес.. .. Це особливо справедливе в поточній справі з огляду на серйозність тверджень, що стосувалися як долі малих дітей, так і функціонування системи правосуддя в Антверпені. Заявники, крім того, самі ясно виразилися у цьому відношенні, коли вони писали їхню статтю... "Не для преси узурпувати собі роль суду, але в цій образливій справі є неможливим і нерозумним зберігати тишу". .. [§ 39].

Суд повторює, що належить проводити обережне розрізнення між оціночними судженнями і фактами. Існування фактів можна продемонструвати, тоді як правдивість оціночних суджень не піддається доведенню. .. [§ 42].

Хоча коментарі п.п. де Гаєса і Ґійзельса були, без сумніву, дуже критичними, тим не менше, вони видаються пропорційними щодо хвилювання і обурення, викликаних питаннями, згаданими в їхніх статтях... " [§ 48].

У цій справі Суд ще раз підтримав свою постійну лінію на ствердження того, що преса відіграє фундаментальну роль у демократичному суспільстві. "Хоча, – як знову підтвердив Суд, – ...преса не повинна переходити певний бар’єр, в особливості щодо поваги доброго імені і прав інших, але її обов’язком є розповсюдження – у спосіб, відповідний її обов’язкам і відповідальності, – інформації і ідей про будь-які справи, що пробуджують інтерес громадської думки, в тому числі і тих, які стосуються функціонування правосуддя. Суди – будучи гарантом справедливості і граючи фундаментальну роль у правовій державі – повинні користуватися суспільною довірою. У відповідності до цього [вони] повинні охоронятися перед руйнівними нападами в тому разі, якщо вони незначні. Це особливо важливо, зважаючи на той факт, що суддя, як це витікає з сутності суддівської влади, не може відповідати на критику. В цій справі і в подібних найпершим обов’язком державної влади є окреслити потребу втручання у користування свободою слова. ЇЇ рішення у сфері становлення і застосування права є, однак, предметом контролю Суду, навіть якщо були предметом вирішення найвищого суду." [§37]

У справі де Гаєс і Ґійзельс Суд сімома голосами проти двох вирішив що бельгійська влада порушила ст.10 Конвенції.

СУДОВА ЗАБОРОНА ВРАЗЛИВОЇ ПУБЛІКАЦІЇ

Національне право держав-членів Ради Європи дозволяє попередню заборону публікацій після внесення позову з тим, аби запобігти передачі інформації, вразливої для внутрішньої і зовнішньої політики. В Польщі це ст. 730 КПК. Про цей інститут згадувалося вище в нинішній праці. Варто однак розглянути ближче діяльність Суду з цього питання. Норми про тимчасове задоволення позову, які полягають в забороні публікації якоїсь статті або книги, можуть бути, якщо вони застосовуються судом без особливої обережності, болісним інструментом, спрямованим проти преси. Якщо судовий процес швидко не закінчується остаточним вироком, тимчасова заборона перетворюється в інструмент превентивної цензури.

Як вже згадувалося, тимчасову заборону публікацій було видано у Великій Британії щодо книги "Ловець шпигунів", мемуарів Пітера Райта, офіцера британських спеціальних служб у відставці. Дві газети, "Обсервер" і "Ґардіан", опублікували фрагменти цієї книги, що була видана в Австралії. Частина книги також була оприлюднена у Великій Британії в інших книгах і в телевізійних інтерв’ю. "Ловець шпигунів" містив розповіді про ніби-то протиправну діяльність британських спеціальних служб.

Британський уряд одержав від суду заборону на подальші публікації в обох газетах фрагментів книги, які становили розголошення таємної інформації, а тому є протиправними. Інша газета, "Санді Таймс", почала видавати також фрагменти з цієї книги. Генеральний прокурор розпочав судовий процес проти "Санді Таймс". В цьому випадку приводом до порушення справи була образа суду.

У той час книга була видана також у Сполучених Штатах, і британський уряд не вчинив ніякої спроби, щоб запобігти її імпорту до Великої Британії. Цей останній факт був вирішальним для Суду, який заявив, що поки книгу не було опубліковано в Сполучених Штатах, британський уряд, враховуючи його положення, мав право чинити дії, спрямовані на запобігання оприлюдненню інформації, що загрожує національній безпеці. Проте, Суд визнав одноголосно, що після подвійного опублікування за кордоном втручання влади не було "необхідним" через те, що газети стали жертвами порушення гарантій, що витікають зі ст.10.

Чотири роки пізніше, у 1995 році, до Суду надійшла подібна справа Ференіґінґ Вікблад Блуф! (Vereniging Weekblad Bluf!) проти Нідерландів. У цій справі редактори лівого часопису одержали рапорт, складений шість років тому про офіцерів Служби Безпеки (BVD). Редактори вирішили видати цей рапорт. Директор BVD повідомив прокуратуру щодо наміру видавців. На його думку, це порушило б кримінальне право.

Незважаючи на судову заборону і короткий арешт, накладений на трьох осіб, втягнутих у справу, редактори часопису прийняли рішення опублікувати і розповсюдити цей рапорт. Врешті, влада відступила від кримінального переслідування видавців газети. Часопис звернувся до суду про повернення конфіскованих екземплярів першого накладу. Верховний Суд Нідерландів остаточно відмовив у проханні, ствердивши, що кримінальний процес міг би привести до заборони впровадження газети в обіг. Разом з тим, що стосується національної безпеки, то суд визнав, що газета "Ференіґінґ Вікблад Блуф!" опублікувала інформацію, таємність якої була дуже важлива для інтересів держави. Нарешті, на думку суду, конфіскація і вилучення з обігу не може порівнюватися з постановою про попереднє забезпечення позову, навіть якщо громадська думка не може погодитися з надрукованими думками і ідеями.

Відправна точка Суду була інакшою, ніж у справі Обсервер і Ґардіан. У справі Ференіґінґ Вікблад Блуф! Суд відзначив що:

"Суд не може прийняти той аргумент, що стаття 10 запобігає інакше, ніж в кримінальному судочинстві, призначенню конфіскації і вилученню з обігу надрукованих матеріалів.

Національні органи влади повинні бути спроможні застосувати такі заходи виключно для того, щоб запобігати розголошенню таємниці без застосування кримінального процесу проти зацікавленої сторони, забезпечуючи, щоб національне право надавало тій стороні достатні процедурні гарантії. Право Нідерландів виконує цю вимогу шляхом надання можливості такій стороні подавати скаргу як на конфіскацію предмету, так і на його вилучення з обігу, яким об’єднання користувалося у цій справі.. .. [§32].

Європейський суд визнає, що належне функціонування демократичного суспільства, заснованого на верховенстві права, може потребувати інституції, подібні до BVD, які для того, щоб бути ефективними, повинні діяти таємно і отримувати необхідний захист. У такий спосіб держава може захистити себе від дій осіб і груп, що намагаються підірвати основні цінності демократичного суспільства [§35].

Через природу обов’язків, що виконуються внутрішньою службою безпеки, чия цінність не потребує обговорення, Суд, подібно Комісії, визнає, що така інституція повинна забезпечувати високий рівень захисту там, де це стосується оприлюднення інформації щодо її діяльності" [§ 40].

Після того, як без дозволу було розповсюджено часопис, ситуація змінилася. Суд розглянув також, чи необхідною була подальша конфіскація накладу часопису. Суд вважав, що це не відповідало ст. 10, тому що: "вилучення з обігу повинно бути розв’язане з урахуванням сукупності обставин справи. Після конфіскації накладу щотижневика його видавці додрукували велику кількість копій і розпродали їх на вулицях Амстердама, який у той день був дуже людним. Відомості з рапорту були потім широко розповсюджені перш, ніж щотижневик було вилучено з обігу. Спірною залишається кількість розповсюджених екземплярів. Суд не бачить, однак, приводу, аби сумніватися, що, в кожному разі, було продано велику кількість екземплярів, і що рапорт BVD став широко відомим. [§43]

У зв’язку з вищезгаданим Суд підкреслив, що, як це він вже чинив у подібних справах, не було необхідним запобігати розповсюдженню певних відомостей, якщо вони попередньо потрапили до громадськості або перестали бути таємними.[§44]

Без сумніву, у розглядуваній справі ступінь поширення інформації відрізнявся [порівняно зі справою Обсервер і Ґардіан чи Санді Таймс]. Відомості, що містилися у рапорті, потрапили до значної кількості людей, які могли її переказати іншим. Більше того, ці події були прокоментовані засобами масової інформації. Беручи це до уваги, потрібно визнати, що захист тієї інформації в якості державної таємниці більше не був виправданим і вилучення видання № 267 "Bluf!" більше не являвся необхідним для досягнення переслідуваної законної цілі. Було б цілком можливим подати позов проти кривдників [§ 45]".

Суд не поділяв думку заявника, що нідерландська влада не врахувала його [заявника] явного впливу, шляхом видання матеріалів, на поширення суспільних дебатів, які тоді мали місце в Нідерландах і стосувалися діяльності BVD.

СВОБОДА СЛОВА І ОБОВ’ЯЗКИ ТА ЗАВДАННЯ ПРЕДСТАВНИКІВ І ПРАЦІВНИКІВ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Державні службовці, особливо посадові особи, що займають високий щабель, мають особливий обов’язок дотримуватися певного ступеня розсуду. Такою була позиція Комісії у справі заяви проти Норвегії, де посадова особа високого рангу, яка мала психічний розлад, стверджувала, що його переміщення на іншу посаду в уряді після того, як він привселюдно звинуватив державу у встановленні спостереження за ним, становить порушення ст. 10. Національні суди відхилили обвинувачення. Комісія зазначила що:

"Залишення на посаді начальника відділу особи, яка справляє враження психічно неврівноваженої, зменшило б престиж Міністерства і довіру до нього як у внутрішній, так і у зовнішній сфері" [№ 9401/81, D. R. 27 стор.228].

Комісія винесла подібне рішення в британській справі, в якій заявник був посадовою особою, займаючи посаду політичного характеру (політично обмежений пост – politically restricted post) і одночасно був обраний членом ради графства. Його було запрошено взяти участь у телевізійній програмі, але його начальник не дав йому на це дозволу. Всупереч забороні, він брав участь у тій програмі, яку було присвячено його праці. В результаті його було піддано дисциплінарному покаранню. У тій справі Комісія зазначила що:

"Захист розмаїтості думки від переслідування – фундаментальна риса демократичних суспільств, у яких права людини, що містяться в Конвенції, захищені.. ..

Обрані представники мають відігравати спеціальну роль у функціонуванні демократичного суспільства, і очікується, що вони можуть часто опитуватися засобами масової інформації для того, щоб дати публічний коментар.. .. [Проте,] там де особа, яку обрано представником, також займає іншу посаду, яка, за своєю природою, накладає обов’язки і відповідальність, в даних обставинах повинні бути враховані обидві сукупності обов’язків. У обставинах, де обов’язки, що виникають з однієї посади можуть виконуватися за рахунок інших обов’язків, звичайно, оцінка таких суперечливих зобов’язань – особисте питання. Проте, якщо, як це було в цій справі, користування свободою вираження поглядів тягне за собою відповідальність особи перед державою, з огляду на її знання, отримані завдяки його праці у вразливому Міністерстві, ст. 10 Конвенції припускає можливість, що національні органи влади можуть цілком законно самостійно оцінювати такі суперечливі обов’язки, якщо так необхідно чинити в демократичному суспільстві для однієї з цілей п.2 ст.10." [№ 10293/83, D. R. 45 стор. 41].

Дуже схожий фактичний стан мала інша британська справа, в якій Суд виніс вирок у 1998 році. У справі Ахмед і інші чотири службовці займали в органах самоврядування Лондону посади політичного характеру, так як окреслив їх міністр охорони довкілля. У зв’язку з тим вони не могли ні бути кандидатами на посади, які займаються в результаті виборів, ні відмовитися від партійних посад. На думку Суду, тут не було порушення ст. 10 Конвенції, оскільки свобода слова не може означати перенесення партійних спорів до урядів.

У справі Ахмед і інші Суд повторив своє положення, згідно з яким там, де в гру входить свобода висловлювань працівника державної служби, влада має певні межі вільного прийняття рішень з огляду на обов’язки і відповідальність тих осіб як державних посадових осіб (§61). Отже, Суд визнав, що наказ міністра, який накладав обмеження на політичну діяльність службовців місцевих влад, є припустимим у світлі ст.10 Конвенції (§63). Ужиті заходи не були непропорційними. Тому "держава не може бути звинувачена у порушенні свободи слова через ухиляння від переговорів між роботодавцем і зацікавленими посадовими особами у справі впровадження обговорюваних обмежень, ані за охоплення тими обмеженнями майбутніх посадових осіб, які займають посади політичного характеру". Суд погодився з точкою зору уряду, що у тій справі йшлося не про унеможливлення службовцям будь-яких коментарів у політичних справах, але про уникання ними таких відповідей, які були б визнані місцевими виборцями такими, що зневажають або суперечать поглядам якоїсь політичної партії.

В іспанській справі Кастеллс заявником був сенатор, засуджений за загрозу безпеці країни через спроби дискредитації демократичних інституцій. Він видав у 1979 році статтю, що звинувачувала уряд в участі в нападах збройних груп правих і вбивств басків, що виявилося правдою 20 років опісля. Іспанські суди не були переконані щодо певної підстави розпочати кримінальну справу. Як зауважив Суд в одному з вироків, виявилося, що метою діяльності влади була не охорона громадського порядку і національної безпеки, але збереження гідності уряду. Заяви Кастеллса, аби розпочати розгляд доказів щодо правдивості наведених ним фактів і їхньої загальновідомості, були відкинуті судами, оскільки вивчення тих доказів було неприпустимим з огляду на звинувачення в образі державних інститутів.

Суд визнав, що в тій справі іспанська влада порушила приписи ст. 10 і аргументував це тим, що: "Пан Кастеллс не виразив своєї думки з трибуни Сенату, що він міг би зробити без страху санкцій, але вирішив зробити це на сторінках часопису. Це не означає, проте, що він втратив своє право критикувати уряд. Не потрібно забувати, яким є головне завдання преси у правовій державі... Свобода преси... надає політичним діячам можливість критики і коментування того, що складає суспільну думку, надаючи можливість кожному брати участь у вільній демократичній дискусії, що становить саму сутність демократичного суспільства ..." [§ 43].

Суд також в тій справі відзначив, що згідно ст. 10: "... межі припустимої критики є ширшими відносно уряду, ніж щодо. .. політичного діяча. У демократичній системі дії чи бездіяльність влади мусять підлягати прискіпливій перевірці не тільки законодавчої і судової влади, але також і преси і суспільної думки. Крім того, домінуюче положення, яке займає уряд, робить необхідним накладання обмежень на застосування кримінального процесу, особливо в тій сфері, де для відповіді доступні інші засоби..." [§ 46].

В такий спосіб Суд відхилив скаргу іспанського уряду щодо того, що заявник, маючи свої "обов’язки" і "відповідальність" як член Парламенту, переступив нормальні межі політичних дискусій, намагаючись дестабілізувати демократичну систему під час найбільш критичного моменту відразу після прийняття Конституції в 1977 році.

Концепція "обов’язків" і "відповідальності", звісно, не порожня. Найкращим прикладом є в цьому питанні грецька справа Гаджіанастасі 1992 р. Офіцер Гаджіанастасі був засуджений військовим судом за оприлюднення інформації незначної важливості, яка, однак, вважалася таємницею. Він оприлюднив інформацію стосовно певної зброї і її технічних характеристик, що могло спричинити значні збитки національній безпеці. Заявник стверджував, що звичайне технічне вивчення, яке базується повністю на його власній документації, не могло становити загрозу національній безпеці. Засудження заявника апеляційним судом спиралося, проте, на розкриття "загальної інформації", щодо якої існує військова вимога збереження таємниці. Два експерти, призначені апеляційним судом, визнали, однак, незважаючи на те, що вони використовували різні методи для дослідження, що "частину технічного знання неминуче було розголошено" [§45].

Суд одностайно вирішив у справі Гаджіанастасі, що ст. 10 не було порушено. Члени Суду аргументували це так: "Потрібно взяти до уваги спеціальні умови, невід’ємні від військового життя, військові або спеціальні "обов’язки" і "відповідальність", які стосуються членів збройних сил... Заявник – офіцер К.Е.Т.А., відповідальний за експериментальну ракетну програму, був зв’язаний обов’язком збереження таємниці, якщо йдеться про будь-що, пов’язане з його обов’язками.

Грецькі військові суди, не можуть підозрюватися у порушенні меж сфери оцінки, що повинна бути залишена внутрішній влади в питаннях національної безпеки. Представлені докази не виказують нестачі розумних пропорцій між застосовуваними засобами і законною обґрунтованою ціллю, яку потрібно осягнути" [§§ 46-47].

ДОСТУП ДО ПРАЦІ В ДЕРЖАВНОМУ СЕКТОРІ

Зрозуміло, що в деяких відділах державної служби, перш за все в тих, які особливо важливі з точки зору внутрішньої і зовнішньої політики, держава повинна мати широкі межі свободи в призначенні і звільненні членів персоналу. Як вже згадувалося, посадові особи державної служби виконують обов’язки і несуть відповідальність, згадані в п.2 ст. 10, що безпосередньо впливає на їхню свободу передавати іншим інформацію й ідеї. Це призводить до вирішення двох питань: право кандидата на публічну посаду мати доступ до інформації, зібраної про нього спеціальними чи іншими урядовими службами, з одного боку, або встановлення списку тих посад, щодо яких повинні бути виконані спеціальні вимоги "політичної коректності", з іншого боку.

Суд займався правом на отримання інформації у шведській справі Ліндер 1987 року. Заявника було звільнено з посади теслі в публічному музеї Військового Флоту тому, що поліція безпеки вважала, що він створює загрозу для національної безпеки, з огляду на його минулі тісні зв’язки з крайніми лівими. Заявник хотів мати доступ до свого персонального досьє з зібраними про нього поліцією даними. Таким чином, він хотів вияснити можливі неточності. Влада відхилила його прохання.

Суд вирішив, що в тій справі не було порушення "свободи одержання інформації" у світлі ст.10, тому що доступ до праці у публічному секторі не захищений Конвенцією. Суд сказав що хоча ст. 10 гарантує "право на свободу одержання інформації" і "в основному, забороняє уряду накладання обмеження у сфері отримання особою інформації, яку інші бажають або можуть бажати передати їй", це, однак, " в обставинах даної справи не надає права особі на доступ до реєстру, що містить інформацію щодо його особистої позиції, і при цьому це не зобов’язує уряд передати йому таку інформацію", взагалі забороняє уряду перешкоджати доступ до інформації, якою інші люди хотіли або могли поділитися. [Що також ] в таких обставинах, як в тій справі, не надає особі права доступу до реєстру, що містить інформацію про його посаду і при цьому не покладає на уряд обов’язку ділитися такою інформацією з тією особою" [§74].

Десятьма роками пізніше, у квітні 1997, два шведських правники ще раз звернулися до Суду у справі Ліндера, просячи про новий розгляд. Відповідно до представлених доказів, Уряд, ніби-то, подав до Суду неправдиві свідчення щодо центральних фактів. Один з правників заявив: "У зв’язку із тим, що п. Ліндер програв справу чотирма голосами проти трьох, і шведський суддя знав про неправдиві твердження уряду, просимо про новий розгляд справи. Я думаю – принаймні, якщо йдеться про пізніше твердження уряду, що Суд і Комісія вважають, що немає ніяких проблем із шведською системою керування персоналом – необхідно, щоб судовий процес було засновано на правдивих характеристиках цієї справи."

Суд застосовував подібний підхід протягом декількох років у німецьких справах щодо відповідності німецького права і практики "Berufsverbot" Конвенції. Відповідно до політики "Berufsverbot", кожний державний службовець повинен присягати на вірність Конституції і її вартостям. Осіб, які розділяли крайні ліві і крайні праві симпатії, не приймали на державну службу навіть на найнижчу посаду. Суд не визнавав тієї практики як такої, що суперечить ст.10 Конвенції (справи 1986 р. Ґлансенап і Косєк). В тих справах Суд обмежився, в основному, твердженням, що право доступу до державної служби не охороняється Конвенцією. Це означає, що відмова у працевлаштуванні особи на посаду публічного характеру не може бути предметом скарги на підставі Конвенції (Ґлансенап § 49).

Після 1989, коли Німеччина більше не межувала з комуністичним блоком, Суд змінив своє ставлення у справі Фоґт. У 1987 році пані Фоґт була звільнена зі школи, де вона працювала, починаючи з 1979 року, тому що вона з 1972 р. належала до Німецької Комуністичної партії. Вона відмовилася залишити діяльність в тій партії, і для керівництва це означало, що вона не виконує обов’язок кожного державного службовця, що має на меті підтримку вільної конституційної демократичної системи. У 1995 р. Суд підтримав точку зору уряду, яка полягала у тому, що державна служба, яка знаходиться далеко від політичних радикалізмів, "є гарантом Конституції і демократії" [§59]. У зв’язку із тим Суд визнав однак, що "незважаючи на те, що держава і право накладають на державних службовців, з огляду на їхній статус, обов’язок діяти на власний розсуд, державні службовці є індивідами і, як такі, підлягають захисту ст. 10 Конвенції" [§ 59]. Суд підкреслив у тому рішенні, що він розуміє, що аргументи уряду викликані історією Німеччини і тим фактом, що країна бажала уникнути повторення колишнього досвіду, створюючи нову державу, яка б відповідала передумові, що це повинна бути "демократія, здатна захистити себе сама". Суд визнав, однак, що цей погляд не означає, що "особа, призначена для виконання функцій державної влади, не може подавати скарги з приводу її звільнення, якщо це звільнення порушує її права, гарантовані Конвенцією. У приписах статті 1 і 14 Конвенція містить постанову, що "кожний, хто підлягає юрисдикції" договірних сторін, повинен користуватися правами і свободами "без дискримінації на будь-якій підставі". Більше того, у кінці п.2 ст. 11 державі дозволяється накладати спеціальні обмеження на свободу зібрань та об’єднань для "осіб, що входять до складу збройних сил, поліції або органів державного управління". Це підтверджує, як загальне правило, що гарантії Конвенції поширюються на працівників державної служби. Отже, статус державного працівника, який набула п. Фоґт з моменту визнання її вчителем середньої школи не позбавляє її охорони ст.10" [§43]. Остаточно, однак, Суд не визнав, що у тій справі німецька влада порушила припис ст.10 Конвенції. Таким чином, визнається, що діяльність у відповідності до конституційного порядку: "є обов’язком кожної посадової особи державної служби незалежно від її/його позиції і рангу. Це означає, що кожна посадова особа державної служби... мусить однозначно відмовитися від участі в групах і рухах, які компетентна влада вважає ворожими Конституції. Це не дозволяє провести різницю між службою і приватним життям. .."[§ 59]". Отже, на відміну від справ Ґлансенап і Косєк, в яких заявникам відмовлено у доступі до державної служби, Суд визнав, що у справі Фоґт дійшло до втручання в права, гарантовані Конвенцієй. П.Фоґт працювала і була звільнена зі школи в зв’язку з виявленням у неї радикальних політичних поглядів. Втручання те містилося однак у межах тексту п.2 ст.10 Конвенції.

СВОБОДА СЛОВА І ПОТРЕБА ОХОРОНИ ГРОМАДСЬКОГО ПОРЯДКУ

У нідерландській справі Енґель та інші йшлося про заборону розповсюдження газети, в якій солдати критикували деяких офіцерів. Суд не знайшов порушення ст. 10. У цій справі Суд сказав, що під поняттям "громадський порядок" потрібно розуміти "порядок, який повинен панувати в межах певної соціальної групи. .. у випадку збройних сил, безладдя в групі може мати наслідки у цілому суспільстві [§98]. Належне функціонування армії важко уявити без юридичних норм, розроблених, для того, щоб запобігти підриву військової дисципліни військовослужбовцями, наприклад, статтями... [Право Нідерландів] засноване на цій законній вимозі і саме по собі не суперечить ст. 10. .." [§ 100].

Суд визнав, проте, що ця умова захищає також права солдат, які відбувають строкову службу, стверджуючи: "Тут не було питання позбавлення їхньої свободи вираження поглядів, але тільки покарання за образливе здійснення тієї свободи з їхнього боку. Тому, видається, що це рішення не порушило п.2 ст. 10" [§ 101]

Вісімнадцять років пізніше, у 1994 р., Суд знайшов порушення державою ст. 10 у справі, дуже подібній до справи Енґель. Це була австрійська справа Ференіґунґ Демократішер Зольдатен Остеррайхс і Ґубі. Влада заборонила розповсюдження серед солдатів, що проходили службу, часопису, в якому критикувалося військову адміністрацію. У той же час інші приватні й урядові періодичні видання розповсюджувалися серед призовників. Австрійський уряд стверджував, що часопис заявника загрожував системі оборони і ефективності армії. Заявник посилався на те, що уряд поступово здійснював більшість реформ, запропонованих часописом. Суд погодився з аргументами заявника і стверджував, що: "Жоден із випусків [часопису] "der Igel", поданий як доказ, не містив заклик до непокори або насильства, і навіть не брав під сумнів корисність армії. За загальним визнанням, більшість видань містять скарги, пропозиції реформ, або заохочують читачів розпочати подавати скарги. Проте, незважаючи на те, що статті часто мали полемічний характер, не виглядає, що заявники переступили межу того, що припустимо у контексті простого обговорення ідей, які повинні допускатися в армії демократичної держави також, як це повинно бути в суспільстві, якому така армія служить" [§ 38].

ВИСНОВКИ

Європейські норми щодо обмеження свободи преси, коли вони виправдані в "інтересах національної безпеки" чи "правопорядку" дуже далекі від норм, створених Верховним Судом США у таких справах як Компанії "Нью-Йорк Таймс Ко. Лімітед" проти США (1971), Небраска Асошіейшен проти Стюарта (1976) або США проти "Зе Прогресів" (1979).

Верховний Суд наклав у тих рішеннях дуже строгі і чітко сформульовані умови, які повинні бути виконані, перш ніж якійсь суд видасть, наприклад постанову про попередню заборону владою розповсюдження публікацій чи інтерв’ю з огляду на потребу охорони національної безпеки.2

З іншого боку, зовсім інші засади існували у державах радянського блоку, де до осені 1989 р. усе було заборонено за винятком того, що було чітко схвалено владою. У надзвичайних ситуаціях, усе, що не було обов’язково, було заборонено. У деяких з тих країн, таких як Україна чи Росія, влада в кінці дев’яностих повертається до старих практик, застосовуючи до цього "капіталістичні" засоби. Свобода слова обмежується фактичною монополією паперових фабрик, друкарень чи, особливо, телевізійних станцій. Де це не допомагає, використовуються "невідомі винуватці" для приборкання непокірних журналістів. В деяких нових демократіях, що ввійшли до Ради Європи, журналісти, які пишуть про брутальну практику старої/нової поліції, нахабних і невихованих державних посадових осіб, розплачуються за це життям. Надії на покращання дуже слабкі, оскільки основний інструмент захисту прав людини – суди – страждають у тих країнах від глибокої структурної кризи. Суди незалежні, але неефективні, їхні вироки не виконуються, особливо, коли вони можуть суперечити інтересам державної бюрократії, яка аргументує, повсякчас, свою діяльність інтересами національної безпеки.

ПЕРЕЛІК ЗГАДУВАНИХ РІШЕНЬ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СУДУ З ПРАВ ЛЮДИНИ І ЄВРОПЕЙСЬКОЇ КОМІСІЇ З ПРАВ ЛЮДИНИ

(згідно послідовності дат)

1. Хендісайд (вирок від 7.12.1976)

2. Енґель та інші (вирок від 23.11.1976)

3. Санді Таймс (вирок від 26.04.1979)

4. Мелоун (вирок від 2.08.1984)

5. Бертольд (вирок від 25.03.1985)

6. Ґлансенап (вирок від 28.08.1986)

7. Косєк (вирок від 28.08.1986)

8. Ліндер (вирок від 26.03.1987)

9. Обсервер і Ґардіан (вирок від 26.11.1991)

10. Санді Таймс (2) (вирок від 7.12.1976)

11. Кастеллс (вирок від 23.04.1992)

12. Торгейрсон (вирок від 25.06.1992)

13. Гаджіанастасі (вирок від 16.12.1992)

14. Ференіґунґ Демократішер Зольдатен Остеррайхс і Ґубі (вирок від 19.12.1994)

15. Ференіґінґ Вікблад Блуф! (вирок від 9.02.1995)

16. Фоґт (вирок від 26.09.1995)

17. Де Гаїс і Ґійзельс (вирок від 24.02.1997)

18. Ґріґоріадес (вирок від 21.11.1997)

19. Ахмед і інші (вирок від 2.09.1998)



Переклад з англійської Харківської правозахисної групи

Подяки

Проект цих принципів було написано Тобі Менделем (Toby Mendel), головою Юридичної Програми "СТАТТІ 19". Вони являють собою результат тривалого процесу вивчення, аналізу і консультацій, що здійснювалися під наглядом "СТАТТІ 19" і використовують широкий досвід і співпрацю з організаціями-партнерами в багатьох країнах в усьому світі. Документ було відредаговано і набрано Іляною Кравіц (Ilana Cravitz), службовцем по зв’язкам "СТАТТІ 19", а передмову було написано Ендрю Пуддефатом (Andrew Puddephat), виконавчим директором "СТАТТІ 19".

ВСТУП

Інформація – це кисень демократії. Якщо люди не знають, що відбувається в їхньому суспільстві, якщо дії тих, хто ними править, приховані, тоді вони не зможуть брати значної участі у справах такого суспільства. Але інформація необхідна не лише людям – це суттєва частина доброго правління. Поганий уряд потребує таємності для існування. Це дозволяє процвітати неефективності, марнотратству і корупції. Як відзначав Амартя Сен (Amartya Sen), економіст, лауреат Нобелівської премії, в країні з демократичною формою правління і відносно вільною пресою ніколи не було значного голоду. Інформація дозволяє людям уважно придивлятися до дій уряду і є основою для відповідних інформаційно обгрунтованих дискусій з приводу цих дій.

Більшість урядів, однак, віддають перевагу здійсненню своїх обов’язків у таємниці. У суахілі, одне зі слів на позначення уряду означає "велика таємниця". Навіть демократичні уряди хотіли б проводити більшу частину своєї діяльності подалі від очей громадськості. І уряди можуть знайти причини для збереження таємності – інтереси національної безпеки, громадського порядку і ширший суспільний інтерес – ось декілька прикладів. Дуже часто уряди ставляться до офіційної інформації, більше як до своєї власності, ніж до того, що вони одержують або зберігають від імені народу.

Тому "СТАТТЯ 19" розробила низку міжнародних принципів щоб встановити стандарти, на основі яких будь-хто може визначити, чи насправді закони його країни дозволяють мати доступ до офіційної інформації. Вони ясно і точно викладають способи, за допомогою яких уряди можуть досягти максимуму відкритості у відповідності з найкращими міжнародними стандартами і практикою.

Принципи є важливими як стандарти, однак обмежуватися виключно ними недостатньо. Вони вимагають використання – учасниками кампанії, правниками, обраними представниками і державними посадовими особами. Вони потребують застосування в особливих обставинах, які постають перед кожним суспільством, людьми, які розуміють їхню важливість і використовують їх для прозорої діяльності уряду. Ми публікуємо ці принципи для сприяння покращанню управління і відповідальності і посилення демократії в усьому світі.

ПЕРЕДУМОВИ

Ці принципи викладають стандарти для національної і міжнародної систем правління, які впроваджують в життя право на свободу інформації. Первинно вони призначалися для національного законодавства стосовно свободи інформації чи доступу до офіційної інформації, але однаково застосовуються до інформації, яку зберігають міжурядові органи, такі як ООН чи Європейський Союз.

Принципи базуються на міжнародному і регіональному праві, розвиваючи державну практику (як це відображається, inter alia, в національних законах і судових рішеннях національних судів) і загальних принципах права, визнаних співдружністю націй. Вони є продуктом тривалого процесу вивчення, аналізу і консультацій, що відбувалися під наглядом організації "СТАТТЯ 19", і використовують широкий досвід співпраці з організаціями-партнерами в багатьох країнах світу.

ПРИНЦИП 1. МАКСИМАЛЬНЕ ОПРИЛЮДНЕННЯ

Законодавство про свободу інформації повинно керуватися принципом максимального оприлюднення

Принцип максимального оприлюднення встановлює презумпцію, яка полягає в тому, що вся інформація, яку зберігають державні органи влади, підлягає оприлюдненню і що цю презумпцію може бути подолано тільки в дуже обмеженому числі випадків (див. Принцип 4). Цей принцип містить основне логічне обґрунтування, яке лежить в основі самої концепції свободи інформації. В ідеалі він повинен бути передбаченим в Конституції, для того, щоб чітко визначити, що доступ до офіційної інформації є основним правом. Основною метою законодавства повинно бути впровадження максимального оприлюднення у практику.

Публічні органи мають обов’язок оприлюднювати інформацію, і кожний член суспільства має відповідне право отримувати інформацію. Кожний, хто перебуває на території країни повинен отримувати користь від цього права. Використання цього права не повинно вимагати від осіб демонстрування особливого інтересу до цієї інформації. Якщо державна влада намагається заборонити доступ до інформації, вона повинна нести відповідальність щодо обгрунтування відмови на кожному етапі розгляду справи. Інакше кажучи, державна влада повинна довести, що інформація, яку вона бажає приховати, підпадає під сферу режиму виключень, який деталізовано нижче.

Визначення

Як термін "інформація", так і термін "публічні органи" повинні тлумачитися широко.

"Інформація" включає всі записи, які знаходяться у публічних органах, незалежно від форми, в якій інформація зберігається (документи, магнітофонна стрічка, електронний запис, тощо), їхні джерела (чи її було створено публічним органом, чи якоюсь іншою організацією) і дату створення. Законодавство повинно також застосовуватися до записів, які були засекречені, піддаючи їх такій самій перевірці, як і всі інші записи.

З точки зору оприлюднення інформації визначення "публічних органів" повинно фокусуватися на типі послуги, яка надається більше ніж на формальних дефініціях. З цією метою воно повинно охоплювати всі гілки і рівні управління, включаючи місцеве самоврядування, виборні органи, органи, які діють у відповідності до передбачених законом повноважень, державні галузі промисловості і відкриті акціонерні товариства, позавідомчі організації і комітети, які хоч і призначаються урядом, але працюють незалежно від нього (квазінеурядові організації), судові органи і приватні організації, які виконують публічні функції (наприклад, підтримування доріг, експлуатація залізниць). Самі приватні організації також повинні бути включеними, якщо вони зберігають інформацію, розкриття якої імовірно зменшить ризик шкоди головним суспільним інтересам, таким, як стан довкілля і здоров’я населення. Міжурядові організації повинні також підкорятися режиму свободи інформації, що базується на принципах, викладених в даному документі.

Знищення записів

Для того, щоб захистити цілісність і доступність записів, закон повинен передбачати, що перешкоджання доступу до них чи свавільне знищення записів є злочином. Закон повинен також встановлювати мінімальні стандарти стосовно переховування і зберігання записів публічними органами. Від таких інституцій слід вимагати надання необхідних ресурсів і уваги з тим, щоб публічне зберігання записів було відповідним чином гарантоване. Для того, щоб запобігти будь-якій спробі виправлення чи заміни змісту записів, обов’язок щодо оприлюднення повинен застосовуватися до самої форми записів, а не лише до змісту інформації, яку вони містять.

ПРИНЦИП 2. ОБОВ’ЯЗОК ПУБЛІКУВАТИ

Публічні органи повинні бути зобов’язаними публікувати ключову інформацію

Свобода інформації передбачає не лише те, що публічні органи погоджуються з інформаційними запитами, але також і те, що вони публікують і широко розповсюджують документи, які викликають значне зацікавлення громадськості, за винятком лише обґрунтованих обмежень, зумовлених станом ресурсів чи обсягом компетенції. Яку саме інформацію має бути опубліковано залежатиме від того, наскільки вона пов’язана з цим публічним органом. Закон повинен встановлювати як загальний обов’язок публікувати інформацію, так і її ключові категорії, що підлягають опублікуванню.

Публічні органи повинні, принаймні, бути зобов’язаними опублікувати наступні категорії інформації:

· оперативна інформація про те, як публічна організація функціонує, включаючи кошти, цілі, перевірені рахунки, стандарти, досягнення тощо, особливо якщо орган надає безпосередні послуги суспільству;

· інформація на будь-які запити, скарги чи інші безпосередні дії, які члени суспільства можуть здійснити по відношенню до цієї публічної організації;

· інструкції стосовно процедур, за посередництвом яких члени суспільства можуть втрутитися в основну політику чи внести законодавчі пропозиції;

· визначення типів інформації, якими володіє ця інституція і форми, в яких ця інформація зберігається;

· зміст будь-яких адміністративних чи політичних рішень, що впливають на суспільство, разом з причинами прийняття подібних рішень і матеріали щодо обґрунтування їх необхідності.

ПРИНЦИП 3. СТИМУЛЮВАННЯ ВІДКРИТОГО УРЯДУ

Публічні органи повинні активно сприяти відкритому уряду

Інформування громадян про їхні права і сприяння культурі відкритості уряду є головним, що має на меті здійснення законодавства про свободу інформації. Адже досвід різних країн показує, що непокірні цивільні служби можуть підривати навіть найбільш прогресивне законодавство. Ось чому стимулююча урядову відкритість діяльність є основним компонентом режиму свободи інформації. Це та ділянка, де специфічна активність може змінюватися від країни до країни, залежно від таких факторів, як спосіб організації цивільних служб, головні обмеження свободи оприлюднення інформації, рівень освіченості і ступінь обізнаності суспільства в цілому. Отже, закон повинен вимагати, щоб відповідні ресурси і увагу було приділено сприянню цілям законодавства.

Публічна освіта

Зазвичай право повинно містити положення про публічну освіту і поширення відомостей стосовно права на доступ до інформації, визначати сферу відкритої для ознайомлення інформації і способи, якими це право може бути реалізоване. В країнах, де розповсюдження газет чи освіченість населення знаходиться на низькому рівні, телерадіомовлення є особливо важливим засобом розповсюдження інформації і освіти. Повинні бути вивчені також інші творчі альтернативи, зокрема такі, як публічні збори чи пересувні кінозали. В ідеалі подібні види діяльності повинні здійснюватися як окремими публічними органами, так і спеціально створеними і відповідно фінансованими державними службами.

Закріплення культури офіційної таємниці

Закон повинен забезпечувати певні механізми для формування культури забезпечення урядової таємниці. Останні повинні передбачати тренінги зі свободи інформації для тих або інших службовців. Такі тренінги повинні розвивати: усвідомлення важливості і меж свободи інформації; процесуальні механізми доступу до інформації, ефективного зберігання інформаційних записів; усвідомлення меж захисту інформаторів; визначення видів інформації, яку відповідні інституції зобов’язані публікувати.

Державні органи, відповідальні за публічну освіту, повинні грати певну роль в стимулюванні атмосфери відкритості уряду. Ініціативи можуть передбачати як стимули для публічних органів, що діють в цій ділянці належним чином, так і кампанії спрямовані на глибше усвідомлення проблем таємності. Зокрема, це можуть бути комунікаційні кампанії заохочення органів, які досягли поліпшення, а також кампанії критики щодо тих, хто в своїй діяльності залишився надміру таємним. Ще одна можливість – це складання річного звіту перед парламентом і (або) його органами стосовно існуючих проблем і певних досягнень. Сюди можна включати також відомості про заходи, вжиті для поліпшення публічного доступу до інформації та про все ще наявні обмеження вільного перетікання інформації (включно із заходами, що плануються до застосування, наприклад, в майбутньому році).

Публічним органам повинно надаватися сприяння щодо прийняття внутрішніх кодексів про доступ до інформації та відкритість.

ПРИНЦИП 4. ОБМЕЖЕНА СФЕРА ВИКЛЮЧЕНЬ

Виключення повинні бути ясними, описуватися вузько і підлягати суворому контролю стосовно категорій "шкоди" і "суспільних інтересів"

Всі індивідуальні запити щодо одержання інформації від публічних організацій повинні прийматися, якщо публічні організації не зможуть довести, що дана інформація підпадає під дію обмеженого режиму виключень. Відмова оприлюднити інформацію є невиправданою, якщо публічні організації не можуть показати, що інформація пройшла суворий трискладовий тест.

Трискладовий тест

· інформація повинна мати відношення до легітимної мети, передбаченої законом;

· оприлюднення інформації повинно загрожувати спричиненням суттєвої шкоди вказаній легітимній меті;

· шкода, яка може бути заподіяною вказаній меті повинна бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні інформації.

Жоден публічний орган не повинен повністю виключатися з під дії закону, навіть якщо більшість його функцій потрапляє в зону виключень. Це положення має застосовуватися до всіх гілок влади (виконавчої, законодавчої і судової), так само як і до всіх державних функцій (включаючи, наприклад, функції органів безпеки і оборони). Нерозголошення інформації повинно грунтуватися на послідовному розгляді всіх належних обставин справи.

Обмеження, метою яких є захист уряду від перешкод або приховування правопорушень не може бути виправданим.

Легітимні цілі, що виправдовують виключення

Повний список легітимних цілей, які можуть виправдати нерозголошення інформації, повинен бути передбаченим законом. Цей список має включати тільки ті інтереси, які визначають законні підстави для відмови в оприлюдненні документів і обмежуватися лише такими питаннями, як правозастосування, забезпечення режиму приватності, національна безпека, комерційна таємниця та інші конфіденційні відомості, громадська чи індивідуальна безпека, ефективність і цілісність процесу прийняття рішень владою.

Виключення повинні бути описаними вузько, щоб уникнути включення матеріалу, який насправді не шкодить легітимним інтересам. Вони повинні базуватися більше на змісті документу, ніж на його віднесенні до певної категорії. Для того, щоб відповідати цим стандартам, виключення повинні бути, де це є необхідним, обмеженими в часі. Наприклад, аргументи на користь засекречування інформації, що стосується інтересів національної безпеки, можуть повністю зникнути після усунення специфічної загрози цій безпеці.

Відмова повинна відповідати тесту щодо суттєвості шкоди

Не є достатнім, щоб інформація просто належала до сфери легітимної мети (цілі), передбаченої законом. Публічні органи повинні також довести, що оприлюднення інформації може спричинити суттєву шкоду зазначеній цілі. В деяких випадках розголошення інформації може одночасно принести як користь, так і шкоду. Наприклад, виявлення корупції в армії може, на перший погляд, послабити національну оборону, але через певний час воно ж допоможе ліквідувати корупцію і посилити збройні сили. Для того, щоб нерозголошення було законним, його причинно-наслідковий ефект повинен нести в собі загрозу спричинення суттєвої шкоди легітимній цілі.

Переважання громадського інтересу

Навіть якщо вдалося б показати, що розголошення інформації може спричинити суттєву шкоду легітимній цілі, інформація однаково підлягає оприлюдненню, якщо громадська користь від її розголошення переважає шкоду. Наприклад, певна інформація може бути приватною за походженням, але водночас розкривати дані щодо високого рівня корупції в уряді. В таких випадках шкода легітимній цілі повинна переважатися суспільним зацікавленням в оприлюдненні даних відомостей. Там, де громадський інтерес є більш значним, закон повинен захищати оприлюднення інформації.

ПРИНЦИП 5. ПРОЦЕДУРА ОТРИМАННЯ ДОСТУПУ

Запити стосовно надання інформації повинні опрацьовуватися швидко і справедливо, а перегляд відмов має бути доступним і незалежним

Процес прийняття рішень стосовно інформаційних запитів повинен здійснюватися на трьох різних рівнях: на рівні публічного органу; апеляції до незалежного адміністративного органу; апеляції до суду. Там, де це необхідно, повинні бути передбачені заходи, спрямовані на гарантування повного доступу до інформації для окремих груп, зокрема тих, хто не може читати або писати, спілкуватися мовою записів, хто страждає від каліцтва, наприклад, сліпоти.

Всі публічні органи повинні вимагати встановлення відкритих та доступних внутрішніх систем для забезпечення права громадськості отримувати інформацію. Загалом, організації повинні призначити певну особу, яка відповідала б за обробку інформаційних запитів з метою гарантування її відповідності закону.

Від публічних органів повинно також вимагатися сприяння тим прохачам, чиї запити пов’язані з вже опублікованою інформацією, або є нечіткими, надмірно широкими чи такими, що потребують переформулювання. З іншого боку, публічні органи повинні мати можливість відкинути незначні чи сутяжницькі запити. Публічні органи не повинні надавати особам інформацію, яка міститься в уже надрукованих публікаціях, але вони повинні спрямувати прохача до джерел такої інформації.

Закон повинен передбачати суворі обмеження в часі щодо обробки запитів і вимагати, щоб будь-які відмови супроводжувалися вагомими письмово викладеними причинами.

Апеляції

Яким ефективним не було б забезпечення доступу до інформації, воно повинно передбачати можливість адміністративної апеляції до вищого органу публічної влади, який міг би переглянути первинне рішення.

Отже закон повинен передбачати право апеляції особи до незалежного адміністративного органу стосовно відмови публічного органу оприлюднити інформацію. Це може бути такий орган, як омбудсмен, комісія з прав людини, або орган, спеціально створений для цієї мети. В останньому випадку він повинен відповідати певним стандартам і мати певні повноваження. При цьому необхідно гарантувати не тільки його формальну незалежність, але й встановити певні процедури, на основі яких відбувається призначення його голови і(або) наглядової ради.

Призначення керівництва повинно здійснюватися представницьким органом, зокрема таким, як всепартійний парламентський комітет. При цьому процедура повинна бути відкритою і дозволяти втручання в неї суспільства, наприклад, на рівні висунення кандидатур. Від осіб, призначених до такого органу, повинна вимагатися відповідність жорстким стандартам професіоналізму, незалежності і компетентності, а також здатності дотримуватися суворих правил у випадках конфлікту інтересів.

Процедуру, за якою адміністративний орган обробляє апеляції на запити щодо відмов у наданні інформації, повинно бути визначено таким чином, щоб мати можливість діяти швидко і економно у відповідності до розумних вимог. Це гарантує, що всі члени суспільства можуть отримати доступ до цієї процедури і що надмірні процедурні затримки не зруйнують мету одержання інформації від першоджерела.

Адміністративному органу повинен надаватися повний обсяг повноважень для розслідування будь-якої апеляції, включаючи здатність до примусу свідчити і, що особливо важливо, вимагати від публічних організацій забезпечення їх інформацією чи записами для їх розгляду in camera (без сторонніх), де це необхідно і виправдано.

Для ефективного завершення розслідування адміністративний орган повинен мати повноваження щодо направлення до суду справи, яка містить в собі докази такого перешкоджання доступу до записів чи їхнього свавільного знищення, які становлять склад кримінального злочину.

Як прохач, так і публічний орган повинні мати право апелювати до суду проти рішення вищого адміністративного органу. Такий суд повинен мати достатній обсяг повноважень для повного перегляду справи у відповідності до її ваги, а не тільки окремого питання про те, чи адміністративний орган діяв обґрунтовано. Це гарантуватиме те, що в наступних випадках вирішенню складного питання було приділено належну увагу, а також і те, що підхід до свободи вираження поглядів стане більш послідовним.

ПРИНЦИП 6. КОШТИ

Надмірна вартість не повинна перешкоджати особам подавати інформаційні запити

Кошти, які отримують публічні органи за надання доступу до інформації не повинні бути настільки високими, щоб стримувати потенційних заявників. Це обумовлене тим, що за законами про свободу інформації їх основною метою є сприяння відкритому доступу до інформації. Встановлено, що довготермінове надання режиму відкритості завжди виправдовує необхідні в таких випадках витрати. Досвід значної кількості країн свідчить, що плата за доступ до інформації не є ефективним засобом компенсації витрат на забезпечення режиму свободи інформації.

В світі існують різні системи гарантій проти того, щоб платні послуги не перешкоджали вільному здійсненню інформаційних запитів. В деяких законодавчих системах використовується подвійний механізм оплати, який складається з основної плати за кожний запит і диференційованої плати (залежної від вартості поновлення і зберігання інформації). Другий вид плати може бути або відмінений або значно знижений у випадку запитів щодо одержання персональної інформації, а також запитів в інтересах громадськості (наприклад, якщо мета запиту є пов’язаною з публікацією). В деяких правових системах висока плата за комерційні запити фактично субсидує запити, що стосуються інтересів громадськості.

ПРИНЦИП 7. ВІДКРИТІ ЗАСІДАННЯ

Засідання публічних органів повинні бути відкритими для громадськості

Свобода інформації включає право громадськості знати, що уряд робить від його імені, і брати участь у процесі прийняття рішень. Ось чому законодавство про свободу інформації повинно встановлювати презумпцію, згідно якої всі засідання органів управління є відкритими для громадськості.

Термін "управління" в цьому контексті в першу чергу стосується використання повноважень щодо прийняття рішень. Отже органи, які лише висловлюють поради, цим терміном не охоплюються. Політичні комітети, як і зустрічі членів певної партії не вважаються інститутами урядового управління.

З іншого боку, засідання виборних органів і їх комітетів, рад з планування чи районування, рад державних чи освітніх установ а також державних агенцій індустріального розвитку повинні бути включеними до нього.

Термін "засідання" у цьому контексті в першу чергу стосується формальних засідань, що мають офіційний статус і скликаються публічними органами з метою вирішення громадських справ. Факторами, що визначають, яке засідання є формальним, можуть бути, зокрема, умови необхідності кворуму або вимоги застосування певних процесуальних норм.

Повідомлення про засідання необхідне, якщо громадськість хоче мати справжню можливість брати в ньому участь. Отже закон повинен вимагати, щоб відповідні повідомлення про засідання були розповсюджені заздалегідь.

Засідання може бути закритим, але тільки у відповідності до встановлених процедур і лише там, де для цього є відповідні причини. Будь-яке рішення про закритість засідання само по собі має бути відкритим для громадськості. Підстави для запровадження режиму закритого засідання можуть бути ширшими, ніж перелік виключень з права на нерозголошення, але вони не повинні бути необмеженими. Прийнятними причини для запровадження режиму закритих засідань могли б, за відповідних обставин, бути: інтереси охорони громадського здоров’я і безпеки, правозастосування чи розслідування, службові чи особисті справи, приватність, комерційні справи, інтереси національної безпеки.

ПРИНЦИП 8. ОПРИЛЮДНЕННЯ СТВОРЮЄ ПРЕЦЕДЕНТ

Закони, які суперечать принципу максимального оприлюднення повинні бути змінені або скасовані

Закон про свободу інформації повинен вимагати, щоб і інше чинне законодавство тлумачилося у якомога більшій відповідності до його приписів. Там, де це неможливо, суміжне законодавство повинно підкорятися дії принципів, передбачених законами про свободу інформації.

Перелік виключень, передбачених законом про свободу інформації, повинен бути вичерпним і інші закони не повинні дозволяти його розширення. Зокрема, закони про таємницю не повинні вважати незаконними дії посадових осіб щодо розголошення інформації, яку вони повинні були оприлюднити відповідно до вимог закону про свободу інформації.

Впродовж певного часу всі закони повинні бути приведені у відповідність з принципами, що лежать в основі закону про свободу інформації.

Посадові особи повинні бути також захищеними від санкцій, які можливо застосувати з приводу обґрунтованого і добросовісного розголошення інформації, тобто проти розкриття інформації у відповідь на запит, який грунтувався б на засадах свободи інформації, навіть якщо пізніше виявиться, що така інформація не підлягала оприлюдненню. В противному випадку культура таємності, яка нині охоплює багато урядових органів буде й надалі підтримуватися посадовими особами, які можуть стати надмірно обережними стосовно запитів про інформацію, уникаючи будь-якого персонального ризику.

ПРИНЦИП 9. ЗАХИСТ ІНФОРМАТОРІВ

Особи, які передають інформацію про правопорушення (інформатори) повинні бути захищеними.

Особи інформаторів повинні бути захищеними від будь-яких юридичних., адміністративних або інших службових санкцій, пов’язаних з фактами розкриття інформації про правопорушення.

Термін "правопорушення" в цьому контексті включає здійснення злочину, невиконання юридичного обов’язку, судову помилку, корупцію чи шахрайство, небезпечне неналежне управління стосовно до публічного органу. Воно також включає небезпечну загрозу здоров’ю, безпеці чи довкіллю, що бувають іноді пов’язаними з особистими правопорушеннями. Інформаторам повинен надаватися захист у випадку, якщо вони діяли добросовісно чи на основі розумного переконання, що надана ними інформація була по своїй суті викривальною і стосувалася доказів про правопорушення.

В деяких країнах захист інформаторів є стандартною вимогою, що вживається у випадках передачі інформації певним особам чи наглядовим органам. Хоча такий порядок виглядає переконливим, проте інформаторам повинен надаватися захист і в тих випадках, коли цього вимагають суспільні інтереси, наприклад у випадку передачі інформації іншим особам або до ЗМІ.

Термін "суспільні інтереси" в цьому контексті міг би включати ситуації, де користь від оприлюднення перевищує шкоду, а також ситуації, де альтернативні засоби розповсюдження інформації є необхідними для захисту основних інтересів. Таке положення могло б бути застосованим в ситуаціях, коли інформатори потребують захисту від репресій, або коли існує виключно серйозна причина для розповсюдження інформації (нависла загроза громадському здоров’ю чи безпеці, ризик того, що в іншому випадку докази стосовно скоєних правопорушень будуть приховані або знищені).

Переклад з англійської Харківської правозахисної групи