Коментар Харківської правозахисної групи до проекту Закону України "Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України"
04.09.2000
Слід зазначити, що за своїм значенням запропонований проект є актуальною та адекватною реакцією суб’єкта законодавчої ініціативи як загальним вимогам часу, так і поточному політичному моменту. В цьому сенсі Закон виглядає правильно структурованим, збалансованим за своїми регулятивними можливостями. Його вимоги раціональні, в позитивному сенсі помірковані. Спеціальний проект закону адресовано вищим органам державної влади та управління, вищим посадовим особам й це дозволяє запропонувати вирішення проблеми гарантій відкритості у їх діяльності саме тими засобами, які є адекватними особливостям ролі гілок державної влади у їх вищій елітній частині. Такий закон має добре відомі аналоги за кордоном, зокрема американський "Sunshine Act" або відомі положення про інформаційну відкритість в роботі урядових органів в законодавстві Швеції.
Водночас треба зазначити, що точна й конкретна адресність проекту Закону майже відразу спонукає поставити питання про розробку подібного ж законодавчого акта стосовно місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб. Наприклад, "Про інформаційну відкритість місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування та їх посадових осіб в Україні" або подібного за змістом та назвою. Відомо, що останнім часом в Україні здійснено перші спроби конкретної постановки проблеми створення проекту загального "Інформаційного кодексу України". Тому запропонований проект Закону може бути використаний водночас як нормативне та ідейне джерело майбутнього "Інформаційного кодексу".
Втім, розробка кодексів – справа відповідальна й довга. А суспільство мусить вирішувати ті проблеми, що перед ним постають, якомога швидше. Саме такому майже оперативному подоланню проблеми недостатньої інформаційної відкритості влади має сприяти, за своїм задумом, даний Закон. Звісно, останній має бути предметом неупередженого аналізу й критики. Є певні критичні зауваження щодо законопроекту і у Харківської правозахисної групи. Зводяться вони, переважно, до наступного:
1. Зокрема, пропонується викласти преамбулу законопроекту в такій редакції: "Цей Закон визначає умови, порядок та конкретні способи забезпечення інформаційної відкритості в діяльності органів державної влади та вищих посадових осіб України". Існуючий проект преамбули наголошує виключно на процедурних аспектах Закону ("умови та порядок"), але подальший аналіз його тексту показує, що Закон не обмежується виключно процедурними гарантіями, а називає також конкретні матеріальні (на відміну від процедурних) способи забезпечення інформаційної відкритості.
2. В ст. 4 проекту Закону говориться про те, що громадяни та юридичні особи мають право вільно отримувати інформацію про органи державної влади та їх посадових осіб "на оплатній основі". По-перше, тут краще сказати "платній". По друге, цілком ясно, що інформувати про свою діяльність правова та демократична держава повинна не тільки тому, що це цікаво окремим фізичним та юридичним особам, а, головним чином, тому, що це витікає з логіки підкорення всієї державної (зокрема, бюрократичної, апаратної) діяльності громадським інтересам. Держава – політичний слуга народу, а тому мусить функціонувати за рахунок виділених їй бюджетних коштів. Інформація суспільства, окремих громадян про свою діяльність – не факультативний обов’язок, а функція будь-якого державного органу чи посадової особи. Крім того, в проекті саме даного Закону йдеться про добре фінансовані вищі управлінські структури. Якщо міністри та інші вищі посадові особи в Україні можуть в якості службового транспорту вживати зарубіжні лімузини (машини високого або навіть представницького класу, ціною в 50-300 тис. доларів), то нелогічно вимагати від рядових громадян плату за послуги міністерського секретаріату або й просто ксероксу. Отже інформаційні послуги, про які йдеться в проекті Закону, мали б надаватися за рахунок бюджету. Що ж стосується інших послуг, які можна було б назвати "спеціальними" й про які фактично йдеться в ч. 3 ст. 6 Закону – "порівняльні довідки, таблиці, довідки про процентне співвідношення", то вони б могли надаватися за окрему плату, яка не повинна перевищувати витрат за собівартістю.
3. Викликають певний сумнів також твердження ч.2 ст. 6 проекту Закону про те, що: "Не підлягають оприлюдненню відомості, поширення яких може зашкодити безпеці особи чи нормальній діяльності органу державної влади, а також відомості, що можуть бути використані для вчинення злочинів". Хоча далі й стверджується, що перелік таких відомостей "встановлюється Кабінетом Міністрів України", проте навряд чи Кабінет Міністрів або будь-який інший орган влади міг би впоратися з таким завданням. Фактично в подібних твердженнях йдеться про мало не класичну проблему "вільного продажу ножів та сокир". Звісно, що якщо який-небудь терорист плануватиме замах на певну вищу посадову особу, то останній може зашкодити навіть оприлюднення розкладу її робочих годин, дані про кінець відпустки або початок робочого тижня. Банальні відомості про територіальне місцезнаходження конкретного департаменту завжди об’єктивно сприятимуть тим, хто захоче кинути камінь в одне з його вікон тощо. Можна також сказати, що оприлюднення правди щодо рішучих дій МВС або СБУ в якійсь конфліктній ситуації також може послужити для когось збудником помсти. Недарма сучасні політичні філософи твердять, що ми живемо в суспільстві ризику, й що такий ризик хоча й може бути зменшений, але його ніколи не вдасться подолати остаточно.
Отже, навряд чи є доцільним запроваджувати ще одну категорію закритої інформації. На нашу думку, вказаних в ч. 1 ст. 6 обмежень цілком достатньо. Більше того, не важко передбачити, що надання Кабінету Міністрів можливості засекретити ще якісь додаткові категорії відомостей можуть не тільки не сприяти підвищенню інформаційної відкритості влади – головної мети законопроекту, але й суттєво зменшити вже досягнутий в Україні рівень політичної прозорості офіційних акцій, прийнятих рішень та інших документів.
4. Схоже на те, що не є достатньо вмотивованим формулювання п.1 ч. 1 ст. 15 про те, що у наданні інформації про органи державної влади може бути відмовлено, якщо "запитувана інформація не підлягає оприлюдненню". Тут нам видається за краще вжити вираз: "Запитувана інформація не підлягає оприлюдненню на законних підставах". В даному випадку мова йде про добре відому проблему загальних правових підстав для засекречування, будь-якого іншого обмеження доступу до інформації. ХПГ вже неодноразово висловлювалася з даного приводу і вважає, що відносити ті або інші відомості до категорії закритої (таємної) інформації повинен виключно закон. Йдеться, звісно, не про конкретну інформацію, а про її родові та видові категорії, поняття. Тобто категорії (поняття) державної таємниці, іншої передбаченої законом таємниці, конфіденційної інформації, особистих даних та взагалі інформації з обмеженим доступом повинні визначатися виключно законом – актом, що був прийнятим вищим законодавчим й, водночас, представницьким органом країни.
Взагалі треба визнати, що хоча концептуально проект Закону є чітким та логічно (в сенсі логіки політичних співвідношень) послідовним, проте його термінологія вимагає суттєвого коригування, принаймні приведення у термінологічну відповідність із діючим Законом України "Про інформацію".
5. Коментуючи ст. 21 проекту Закону, вважаємо за необхідне вказати, як на недолік, на пункти "д" та "е" параграфу 15 ч. 1 цієї статті. Так, автори законопроекту пропонують вносити в щорічне видання "Інформаційного бюлетеня про орган державної влади" короткий опис не менш як 5-ти найважливіших вирішених питань та(або) не менш як 5-ти найважливіших нормативно-правових актів, ухвалених органом державної влади. На нашу думку, всі нормативно-правові акти будь-якого органу державної влади (вищих, середніх та нижчих ланок) мають бути опубліковані (оприлюднені) без жодних (окрім тих, що грунтуються на визнанні належності відомостей до державної та(або) іншої передбаченої законом таємниці) виключень. На те ж бо вони й нормативно-правові. Такі акти за самим своїм призначенням, юридичною природою та політичним задумом є загальними регуляторами. Саме тому їх будь-яке самочинне втаємничення, квотування, селекція на важливі, менш важливі, неважливі та за іншими підставами, які могли б виправдати їх недоведення до відома населення, є неприпустимим. Звісно, йдеться саме про нормативно-правові акти загальної дії, а не про акти застосування права щодо окремих конкретних осіб, які іноді справді не становлять жодного публічного інтересу.
Що ж стосується вимоги п. "д" подавати короткий опис "не менш як п’яти найважливіших вирішених питань", то тут краще застосувати процентний покажчик. Є органи, що приймають 200-500 актів застосування права або оперативних рішень на рік (отже, стільки ж у них і "вирішених питань"), а є й такі, що обмежуються цифрою у півсотні подібних актів на рік. В свою чергу, у пункті "е" говориться про задекларовану "кількість службових відряджень", що також вимагає коригування в бік: "кількості та розміру в часі службових відряджень".
6. На думку ХПГ, в ст. 23 проекту Закону, що присвячена регулюванню (визначенню) "обсягу біографічних відомостей про вищих посадових осіб, що підлягають оприлюдненню", слід також додатково вказати на відомості про їх (вищих посадових осіб) хронічні або інші перенесені ними на протязі життя хвороби, якщо такі хвороби належать до таких, що вплинули, впливають або можуть потенційно впливати на психічний стан та фізичну працездатність людини.
7. В ст. 29 проекту Закону про "заходи, що вживаються у разі неподання декларації про майно та доходи та в разі подання у декларації недостовірних відомостей" замість слова (терміну) "достовірні" краще вжити термін "правдиві". Суть терміна "достовірний", як прийнято вважати, означає: такий, якому можна вірити; те, на що можна покластися за нормальних умов та обставин одержання інформації з найбільш розповсюджених, типових джерел. Наприклад, кореспондент або редактор газети може вважати достовірною інформацію двох неупереджених свідків ДТП тощо. Що ж стосується відомостей про майно та доходи особи, яка сама ж їх і декларує, то такі відомості в даному випадку доцільно ділити на "правдиві" та "неправдиві" (тобто такі, що не відповідають дійсності).
В загальному ж підсумку ХПГ вважає, що проект Закону України "Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України" є актуальним, концептуально цілісним й політично назрілим. Його термінологічна база має бути суттєво скоригованою, але нормативний потенціал – всебічно підтриманим та розвиненим в подальших і невідкладних спробах розширення простору інформаційної відкритості в нашій країні.
Водночас треба зазначити, що точна й конкретна адресність проекту Закону майже відразу спонукає поставити питання про розробку подібного ж законодавчого акта стосовно місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб. Наприклад, "Про інформаційну відкритість місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування та їх посадових осіб в Україні" або подібного за змістом та назвою. Відомо, що останнім часом в Україні здійснено перші спроби конкретної постановки проблеми створення проекту загального "Інформаційного кодексу України". Тому запропонований проект Закону може бути використаний водночас як нормативне та ідейне джерело майбутнього "Інформаційного кодексу".
Втім, розробка кодексів – справа відповідальна й довга. А суспільство мусить вирішувати ті проблеми, що перед ним постають, якомога швидше. Саме такому майже оперативному подоланню проблеми недостатньої інформаційної відкритості влади має сприяти, за своїм задумом, даний Закон. Звісно, останній має бути предметом неупередженого аналізу й критики. Є певні критичні зауваження щодо законопроекту і у Харківської правозахисної групи. Зводяться вони, переважно, до наступного:
1. Зокрема, пропонується викласти преамбулу законопроекту в такій редакції: "Цей Закон визначає умови, порядок та конкретні способи забезпечення інформаційної відкритості в діяльності органів державної влади та вищих посадових осіб України". Існуючий проект преамбули наголошує виключно на процедурних аспектах Закону ("умови та порядок"), але подальший аналіз його тексту показує, що Закон не обмежується виключно процедурними гарантіями, а називає також конкретні матеріальні (на відміну від процедурних) способи забезпечення інформаційної відкритості.
2. В ст. 4 проекту Закону говориться про те, що громадяни та юридичні особи мають право вільно отримувати інформацію про органи державної влади та їх посадових осіб "на оплатній основі". По-перше, тут краще сказати "платній". По друге, цілком ясно, що інформувати про свою діяльність правова та демократична держава повинна не тільки тому, що це цікаво окремим фізичним та юридичним особам, а, головним чином, тому, що це витікає з логіки підкорення всієї державної (зокрема, бюрократичної, апаратної) діяльності громадським інтересам. Держава – політичний слуга народу, а тому мусить функціонувати за рахунок виділених їй бюджетних коштів. Інформація суспільства, окремих громадян про свою діяльність – не факультативний обов’язок, а функція будь-якого державного органу чи посадової особи. Крім того, в проекті саме даного Закону йдеться про добре фінансовані вищі управлінські структури. Якщо міністри та інші вищі посадові особи в Україні можуть в якості службового транспорту вживати зарубіжні лімузини (машини високого або навіть представницького класу, ціною в 50-300 тис. доларів), то нелогічно вимагати від рядових громадян плату за послуги міністерського секретаріату або й просто ксероксу. Отже інформаційні послуги, про які йдеться в проекті Закону, мали б надаватися за рахунок бюджету. Що ж стосується інших послуг, які можна було б назвати "спеціальними" й про які фактично йдеться в ч. 3 ст. 6 Закону – "порівняльні довідки, таблиці, довідки про процентне співвідношення", то вони б могли надаватися за окрему плату, яка не повинна перевищувати витрат за собівартістю.
3. Викликають певний сумнів також твердження ч.2 ст. 6 проекту Закону про те, що: "Не підлягають оприлюдненню відомості, поширення яких може зашкодити безпеці особи чи нормальній діяльності органу державної влади, а також відомості, що можуть бути використані для вчинення злочинів". Хоча далі й стверджується, що перелік таких відомостей "встановлюється Кабінетом Міністрів України", проте навряд чи Кабінет Міністрів або будь-який інший орган влади міг би впоратися з таким завданням. Фактично в подібних твердженнях йдеться про мало не класичну проблему "вільного продажу ножів та сокир". Звісно, що якщо який-небудь терорист плануватиме замах на певну вищу посадову особу, то останній може зашкодити навіть оприлюднення розкладу її робочих годин, дані про кінець відпустки або початок робочого тижня. Банальні відомості про територіальне місцезнаходження конкретного департаменту завжди об’єктивно сприятимуть тим, хто захоче кинути камінь в одне з його вікон тощо. Можна також сказати, що оприлюднення правди щодо рішучих дій МВС або СБУ в якійсь конфліктній ситуації також може послужити для когось збудником помсти. Недарма сучасні політичні філософи твердять, що ми живемо в суспільстві ризику, й що такий ризик хоча й може бути зменшений, але його ніколи не вдасться подолати остаточно.
Отже, навряд чи є доцільним запроваджувати ще одну категорію закритої інформації. На нашу думку, вказаних в ч. 1 ст. 6 обмежень цілком достатньо. Більше того, не важко передбачити, що надання Кабінету Міністрів можливості засекретити ще якісь додаткові категорії відомостей можуть не тільки не сприяти підвищенню інформаційної відкритості влади – головної мети законопроекту, але й суттєво зменшити вже досягнутий в Україні рівень політичної прозорості офіційних акцій, прийнятих рішень та інших документів.
4. Схоже на те, що не є достатньо вмотивованим формулювання п.1 ч. 1 ст. 15 про те, що у наданні інформації про органи державної влади може бути відмовлено, якщо "запитувана інформація не підлягає оприлюдненню". Тут нам видається за краще вжити вираз: "Запитувана інформація не підлягає оприлюдненню на законних підставах". В даному випадку мова йде про добре відому проблему загальних правових підстав для засекречування, будь-якого іншого обмеження доступу до інформації. ХПГ вже неодноразово висловлювалася з даного приводу і вважає, що відносити ті або інші відомості до категорії закритої (таємної) інформації повинен виключно закон. Йдеться, звісно, не про конкретну інформацію, а про її родові та видові категорії, поняття. Тобто категорії (поняття) державної таємниці, іншої передбаченої законом таємниці, конфіденційної інформації, особистих даних та взагалі інформації з обмеженим доступом повинні визначатися виключно законом – актом, що був прийнятим вищим законодавчим й, водночас, представницьким органом країни.
Взагалі треба визнати, що хоча концептуально проект Закону є чітким та логічно (в сенсі логіки політичних співвідношень) послідовним, проте його термінологія вимагає суттєвого коригування, принаймні приведення у термінологічну відповідність із діючим Законом України "Про інформацію".
5. Коментуючи ст. 21 проекту Закону, вважаємо за необхідне вказати, як на недолік, на пункти "д" та "е" параграфу 15 ч. 1 цієї статті. Так, автори законопроекту пропонують вносити в щорічне видання "Інформаційного бюлетеня про орган державної влади" короткий опис не менш як 5-ти найважливіших вирішених питань та(або) не менш як 5-ти найважливіших нормативно-правових актів, ухвалених органом державної влади. На нашу думку, всі нормативно-правові акти будь-якого органу державної влади (вищих, середніх та нижчих ланок) мають бути опубліковані (оприлюднені) без жодних (окрім тих, що грунтуються на визнанні належності відомостей до державної та(або) іншої передбаченої законом таємниці) виключень. На те ж бо вони й нормативно-правові. Такі акти за самим своїм призначенням, юридичною природою та політичним задумом є загальними регуляторами. Саме тому їх будь-яке самочинне втаємничення, квотування, селекція на важливі, менш важливі, неважливі та за іншими підставами, які могли б виправдати їх недоведення до відома населення, є неприпустимим. Звісно, йдеться саме про нормативно-правові акти загальної дії, а не про акти застосування права щодо окремих конкретних осіб, які іноді справді не становлять жодного публічного інтересу.
Що ж стосується вимоги п. "д" подавати короткий опис "не менш як п’яти найважливіших вирішених питань", то тут краще застосувати процентний покажчик. Є органи, що приймають 200-500 актів застосування права або оперативних рішень на рік (отже, стільки ж у них і "вирішених питань"), а є й такі, що обмежуються цифрою у півсотні подібних актів на рік. В свою чергу, у пункті "е" говориться про задекларовану "кількість службових відряджень", що також вимагає коригування в бік: "кількості та розміру в часі службових відряджень".
6. На думку ХПГ, в ст. 23 проекту Закону, що присвячена регулюванню (визначенню) "обсягу біографічних відомостей про вищих посадових осіб, що підлягають оприлюдненню", слід також додатково вказати на відомості про їх (вищих посадових осіб) хронічні або інші перенесені ними на протязі життя хвороби, якщо такі хвороби належать до таких, що вплинули, впливають або можуть потенційно впливати на психічний стан та фізичну працездатність людини.
7. В ст. 29 проекту Закону про "заходи, що вживаються у разі неподання декларації про майно та доходи та в разі подання у декларації недостовірних відомостей" замість слова (терміну) "достовірні" краще вжити термін "правдиві". Суть терміна "достовірний", як прийнято вважати, означає: такий, якому можна вірити; те, на що можна покластися за нормальних умов та обставин одержання інформації з найбільш розповсюджених, типових джерел. Наприклад, кореспондент або редактор газети може вважати достовірною інформацію двох неупереджених свідків ДТП тощо. Що ж стосується відомостей про майно та доходи особи, яка сама ж їх і декларує, то такі відомості в даному випадку доцільно ділити на "правдиві" та "неправдиві" (тобто такі, що не відповідають дійсності).
В загальному ж підсумку ХПГ вважає, що проект Закону України "Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України" є актуальним, концептуально цілісним й політично назрілим. Його термінологічна база має бути суттєво скоригованою, але нормативний потенціал – всебічно підтриманим та розвиненим в подальших і невідкладних спробах розширення простору інформаційної відкритості в нашій країні.