Завдання, функції, права і принципи діяльності правозахисних організацій
Правозахисні організації (ПО) — це особливий вид недержавних неприбуткових організацій, діяльність яких спрямована на утвердження й захист прав і свобод людини, ефективний контроль за їхнім дотриманням державою, її органами і посадовими особами. ПО сприяють зменшенню організованого насильства, здійснюваного державою. Для цього вони працюють одночасно в трьох напрямках:
1) захист прав людини в конкретних випадках (ця допомога повинна бути безкоштовною для заявника), громадські розслідування фактів порушень прав людини державними органами;
2) поширення інформації про права людини, правове виховання;
3) аналіз стану з правами людини.
Усі три напрямки тісно взаємозалежні, робота тільки в одному із трьох напрямків, кажучи взагалі, не може бути, на мій погляд, ефективною. Якщо займатися тільки захистом громадян, то правозахисні організації приречені на вічну боротьбу з державою при патерналізмі, що зберігається у суспільстві, незнанні людьми своїх прав та інструментів їхнього захисту і законодавства, що, як і раніше, несе загрози правам людини. Правове виховання і викладання прав людини, знання своїх прав, національних і міжнародних механізмів їхнього захисту необхідні для успішного відстоювання своїх прав і утвердження правової свідомості. Аналіз стану з правами людини передбачає аналіз законодавства, судової й адміністративної практики, їхньої відповідності нормам міжнародного права, спостереження за законодавчим процесом, ініціювання необхідних змін у законодавстві і правозастосовчій практиці. Для проведення такого аналізу необхідне знання міжнародних договорів у галузі прав людини, внутрішнього законодавства і судової практики інших країн, „м’якого“ права, зокрема, практики Європейського суду з прав людини. Було б дуже добре, якби існувала мережа організацій, що займаються тільки одним ключовим правом — наприклад, тільки правом на життя; або тільки правом на захист від катувань і жорстокого поводження; або тільки свободою виявлення поглядів, тобто свободою поглядів, свободою слова і свободою інформації; або тільки свободою совісті і т.д. Проте правозахисних організацій (маються на увазі громадські організації, що займаються хоча б одним із трьох зазначених напрямків) дуже мало, тому вони змушені займатися розглядом порушень найрізноманітніших прав людини, працюючи в режимі пожежної команди з непередбаченими викликами. Більш ефективній роботі сприяла б спеціалізація ПО, коли вони, обравши одне або декілька ключових прав, займалися ними систематично і глибоко з року в рік.
Спробуємо розглянути більш докладно і точно за формою предмет контролю ПО, завдання ПО, їх функції і права, принципи їхньої діяльності, маючи на увазі розробку в майбутньому спеціального закону „Про громадські правозахисні організації“.
Предметом контролю ПО є поточна державна політика в галузі прав людини, рішення, дії (бездіяльність) державних органів та їх посадових осіб, у результаті яких порушуються права і свободи людини, або створюються перешкоди для здійснення людиною своїх прав і свобод, або людина незаконно залучається до виконання яких-небудь обов’язків або незаконно притягається до відповідальності. Ці порушення, перешкоди і примус можуть бути системними, тобто стосуватися не однієї людини, а групи людей, тому ПО розглядають заяви і скарги як фізичних, так і юридичних осіб, включаючи звернення групи людей, або проводять розслідування за власною ініціативою.
ПО покликані вирішувати такі задачі:
1. Захищати права і свободи людини, що закріплені в Конституції і національному законодавстві (включаючи міжнародні договори, згода на обов’язковість яких дана парламентом);
2. Бути джерелом інформації про права людини для народу та органів влади, підвищувати рівень освіченості в галузі прав людини, заохочувати становлення цінностей і розвиток настанов, що сприяють повазі і усвідомленню прав людини;
3. Аналізувати стан з правами людини у своїй країні і її окремих регіонах.
Для вирішення цих завдань ПО необхідно виконувати такі функції:
1.1. Розгляд заяв фізичних і юридичних осіб, або їхніх асоціацій, про недотримання прав і свобод людини, закріплених у Конституції, міжнародному праві і національному законодавстві;
1.2. Інформування подавця заяви про його права і наявні можливості їхнього правового захисту і сприяння йому в доступі до цих засобів;
1.3. Здійснення посередницьких функцій для відновлення порушених прав і свобод за допомогою погоджувальної процедури (mediation);
1.4. Проведення громадських розслідувань фактів порушень прав людини (як по заявах фізичних і юридичних осіб, так і за власною ініціативою);
1.5. Направлення заяв (від імені заявника або від свого імені) компетентним органам для вирішення по суті;
1.6. Звернення від імені заявника або від свого імені в суд і міжнародні організації;
1.7. Участь у судовому процесі з метою захисту і відновлення порушених прав і свобод заявника;
1.8. Прийняття висновків за результатами проведеного громадського розслідування;
1.9. Винесення громадського осуду і громадського попередження органам і (або) особам, чиї дії (бездіяльність) призвели до порушення прав і свобод людини;
1.10. Публікація висновків у ЗМІ.
Збір, підготовка і поширення інформаційних матеріалів, що включають:
внутрішнє законодавство ( у тому числі імплементоване міжнародне право), що стосується прав людини, коментарі до нього, відповідні адміністративні і судові рішення та їх тлумачення вищими судовими органами;
внутрішні механізми захисту прав людини;
міжнародні правові документи з прав людини і коментар до них;
міжнародні механізми захисту прав людини;
інформацію про діяльність самої правозахисної організації і її власні публікації.
2.2. Створення просвітницьких друкарських, аудіо-, фото- і киноматеріалів про права людини для масового споживача і спеціального призначення;
2.3. Розробка навчальних планів, методик і програм викладання прав людини для різноманітних соціальних і фахових груп;
2.4. Проведення спеціалізованих семінарів з прав людини для представників т.зв. "професій ризику" (співробітників органів внутрішніх справ і служб безпеки, службовців пенітенціарних закладів та установ, адвокатів, суддів, прокурорів, військовослужбовців, лікарів, журналістів, профспілкових діячів, соціальних робітників), представників законодавчої і виконавчої гілок влади, пов’язаних із створенням і виконанням законодавства, що стосується прав людини;
2.5. Організація різноманітних публічних кампаній і акцій із метою утвердження прав людини в суспільній свідомості: конкурсів на кращий твір про права людини і конкурсів малюнків та фотографій для школярів, олімпіад для студентів, спеціальних заходів, присвячених Дню прав людини, Дню политв’язня і т.д.
2.6. Збір і поширення матеріалів з історії розвитку ідеї прав людини й історії правозахисного руху.
3.1. Підготовка висновків стосовно законів, законопроектів та інших нормативно-правових актів і програм, спрямованих на утвердження і захист прав людини, підготовка і надання парламенту через офіційних суб’єктів права законодавчої ініціативи власних законопроектів і програм;
3.2. Моніторинг законодавства, судової й адміністративної практики в галузі прав людини;
3.3. Сприяння ратифікації міжнародних договорів у галузі прав людини і спостереження за відповідністю національного законодавства і законозастосовчої практики міжнародним зобов’язанням у галузі прав людини;
3.4. Підготовка незалежних доповідей про стан дотримання і захисту прав і свобод людини і коментарів до офіційних доповідей, що подається тією або іншою державою відповідно до міжнародних договорів;
3.5. Підготовка і надання парламенту, уряду й іншим органам державної влади та управління аналітичних записок, рекомендацій й пропозицій, що стосуються будь-яких питань, пов’язаних з правами людини, зокрема, із питань:
а) національної політики;
б) адміністративних процедур і практики;
в) процесуальних дій правоохоронних органів — суду, поліції (міліції), прокуратури, служби безпеки, податкової міліції й ін.;
г) міжнародних аспектів прав людини.
Для виконання цих функцій ПО повинні мати такі права:
право на вільний доступ до всіх документів, включаючи документи, що зберігаються державними органами й архівами, які необхідні для належного розслідування заяви і право знімати з них копії, якщо викладена в цих документах інформація не містить державної або іншої, що охороняється законом, таємниці;
право одержувати письмові або усні роз’яснення від усіх осіб (у тому числі державних посадових осіб і службовців), що можуть мати інформацію про дане порушення або в інший спосіб надати допомогу у розслідуванні;
проводити розслідування заяви на місці, включаючи камери попереднього затримання, місця попереднього ув’язнення, установи виконання покарань, військові частини, психіатричні лікарні, інтернати та інші місця тимчасового обмеження свободи людини;
здійснювати інші дії, необхідні для проведення належної перевірки заяви, які не суперечать законодавству;
право виносити рекомендації державним органам за результатами розслідування й оцінювати дії державних і недержавних органів у цій галузі;
право на вільний доступ до законотворчої роботи: право одержувати проекти законів від Комітетів парламенту, право брати участь в обговоренні законопроектів на засіданнях Комітетів, право звертатися до суб’єктів законодавчої ініціативи;
право на участь у розробці державних програм, що стосуються викладання і досліджень у сфері прав людини, і їхньої реалізації в школах, вузах та в інших інституціях з фахової підготовки державних службовців;
право бути присутніми у судових засіданнях і засіданнях інших державних органів із питань захисту прав і свобод людини, право мати доступ до протоколів таких засідань і знімати з них копії;
право на одержання офіційних доповідей, що держава повинна направляти органам і комітетам ООН, ОБСЄ, Ради Європи й інших міжнародних організацій;
право передавати зібрану інформацію про порушення прав людини, власні аналітичні матеріали органам влади, засобам масової інформації, а також міжнародним організаціям, якщо ця інформація не містить відомостей, що становлять державну або іншу, що охороняється законом, таємницю.
Принципи діяльності ПО такі:
1. ПО утверджують і захищають права людини незалежно від її раси, статі, громадянства, етнічного або соціального походження, майнового або іншого положення, посади, роду і характеру занять, місця проживання, мови, релігії, політичних і інших переконань.
2. Право на вмотивовану відмову заявникові в задоволенні його скарги.Цей принцип означає, що ПО мають певну свободу розсуду, вони, на відміну від держави, що зобов’язана захищати права людини, приймають до розгляду скарги, якщо вважають, що їхні зусилля призведуть до відновлення порушених прав і свобод людини, допоможуть запобігти незаконній діяльності або бездіяльності державних органів і посадових осіб або припинять таку діяльність, або хоча б будуть привертати увагу суспільства до цих порушень. При цьому відмова повинна бути старанно вмотивована. Мабуть, це найважча справа в роботі ПО — відмовити людині, яка просить допомоги.
3. Відкритість і гласність.Діяльність ПО повинна бути відкритою і прозорою для громадськості. На мій погляд, була б природною підготовка річних звітів про діяльність організації, що включають, крім змістовної частини докладний фінансовий звіт із зазначенням джерел фінансування і витрат отриманих коштів.
4. Ненасильство.Звичайно, бувають часи (нацистська Німеччина, СРСР у період 1917-1953 р.р.), коли збройна боротьба проти держави виправдана, але це вже сфера діяльності, далека від інституціонализованого захисту прав людини.
5.„ Не нашкодь!“.Цей принцип означає, що потрібно діяти так, щоб не погіршити становище об’єкта (жертви) порушенням прав людини. Він випливає також із того, що головна мета правозахисної активності — мінімізація рівня насильства в суспільстві.
6. Незалежність від політичної позиції.Для правозахисника принципово, щоб у громадському житті були відбиті і ліві, і праві, тобто всі напрямки політичної думки і соціальної активності. По-моєму, правозахисні організації зобов’язані бути принципово безпартійними і не повинні підтримувати ту або іншу партійну платформу у виборчих кампаніях, політичний вибір повинен залишатися справою особистого вибору кожного члена правозахисної організації. На мій погляд, члени правозахисних організацій не повинні бути членами політичних партій і депутатами парламенту.
7. Незалежність від суспільної думки.Суспільна думка може цілком підтримувати ідеї, далекі від прав людини і загрозливі для них. Наприклад, суспільна думка в будь-якій країні підтримує страту, правозахисні ж організації засуджують її застосування і борються за її скасування.
8. Чесність, максимальна достовірність і об’єктивність інформації.Цей принцип означає, по-перше, неможливість думати одне, а говорити інше, і, по-друге, роботу за формулою англійського суду: „говорити правду, усю правду і нічого, крім правди“. Це одна з основних відмінностей між правозахисною і полі-тичною діяльністю. Для політика, у кращому випадку, характерно говорити правду, але не всю. А ту ін-формацію, що може виявитися шкідливою для своєї партії, можна і приховати. Відома формула „.але це наш сучий син“ для правозахисних організацій цілком неприйнятна. Вони повинні прагнути до об’єктивності інформації, навіть якщо ця об’єктивність не свідчить на їхню користь.
9. Скромність.Цей принцип менш ясний і важко піддається формалізації. На жаль, в останні роки розвинулося явище, що можна було б назвати „правоза-хисним туризмом“, коли людей, що називають себе правозахисниками, важко почути в рідній країні; з’явилися організації, що іменують себе правозахисними, які постійно влаштовують конференції з пишними бенкетами — у злиденній країні це, на мою думку, неприпустимо.
10. Незалежність правозахисних організацій від держави.Оскільки ПО є опонентами держави, вони повинні бути максимально незалежними від неї, насамперед, у фінансовому плані. На мій погляд, правозахисні організації не повинні субсидуватися за рахунок держави і не повинні одержувати якісь спеціальні пільги, крім установлених законом для всіх недержавних неприбуткових організацій. Проте незалежність не повинна переходити в конфронтацію. Мене бентежить прокурорський стосовно держави тон багатьох правозахисників, їхнє прагнення в усьому звинуватити владу. Джерело порушень прав людини — сама людина і ті структури, що вона створює. Але людям властиво шукати причини своїх бід де завгодно, крім як у самих собі.
11. „Чесне співробітництво неоднодумців“.Цей принцип взаємодії правозахисних організацій з державою сформулював у 1988 р. Сергій Ковальов. В усьому тому, у чому я згоден із владою, я готовий із нею чесно співробітничати, а коли вона допускає помилки, я буду протистояти їй, використовуючи наявні законні методи.
12. Врахування інтересів усіх сторін, пов’язаних із конфліктом, у тому числі державних органів.Це один з основних принципів у конфліктології — чітке розуміння того, що гармонія в суспільстві настає не тоді, коли інтереси всіх його членів збігаються (такий збіг і неможливий, і неприродний), а тоді, коли однаковою мірою шануються і враховуються інтереси всіх зацікавлених сторін.
13. Сприяння державі в захисті прав громадян.Зауважимо, що правозахисник не може не бути державником, оскільки права людини мають на меті обов’язки держави щодо їх дотримання. Як сказала відома американська правозахисниця Кетрин Фіцпатрик, „без справедливих законів, незалежних судів і професійних адвокатів боротьба за права людини — це елементарна боротьба за гласність: обнародування інформації про злочини в надії зачепити совість або, принаймні, викликати стурбованість серед владних структур“. Тому доти, поки держава здатна на діалог, правозахисні організації повинні його вести. Характер діалогу визначають сформульовані вище принципи „чесного співробітництва неоднодумців“ і „врахування інтересів усіх сторін“, а тема його — реальне дотримання державою прав людини, пріоритет яких проголошений усіма посттоталітарними країнами. Тому стара формула правозахисту в тоталітарний період — „захист прав громадян від організованого насильства, здійснюваного державою“ — повинна бути доповнена: „і сприяння державі в забезпеченні і захисті прав громадян".
Не менш специфічні відносини правозахисних організацій з іншою частиною громадянського суспільства, що можуть бути далеко не безхмарними. Недержавна організація захищає інтереси певного колективу, конфлікти інтересів у суспільстві неминучі, і правозахисні організації за природою своєю повинні залагоджувати ці конфлікти. Фактично ПО повинні відігравати роль буфера між суспільством, державою і різноманітними суспільними групами. Можна було б порівняти їх з імунною системою організму. При цьому, кажучи загалом, не виключена ситуація, коли правозахисники будуть відстоювати інтереси держави у випадку загрозливої поведінки яких-небудь екстремістських, радикальних структур громадянського суспільства.
Найбільшою проблемою представляється легалізація правозахисних організацій. Очевидно, що не державний орган повинний вирішувати, чи є дійсно правозахисною організація, що так себе називає. Очевидно, це повинно визначатися правозахисним співтовариством у цілому, наприклад, в особі національної асоціації правозахисних організацій, а орган державної влади може тільки оформити рішення цієї асоціації. Повинна бути описана процедура прийняття нової організації в асоціацію, так само, як і ряд інших вимог, що визначають порядок роботи ПО: кодекс професійної етики, декларація прав і обов’язків і ін. Але нам ще треба до створення такої асоціації дорости.