Правовые основы участия институтов гражданского общества в деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы Украины

Проблема правового регулирования участия институтов гражданского общества в деятельности учреждений по исполнению наказаний представляет большой интерес как для юридической науки, так и для практики. Действующее законодательство Украины в обобщенном виде не дает исчерпывающего перечня форм и направлений такого участия. Вместе с тем правовая система нашего государства располагает некой совокупностью нормативно-правовых актов, предметом регулирования которых в той или иной степени является данная сфера. Следует подчеркнуть, что термин “гражданское общество” в этих документах не употребляется. Как правило, законодатель применяет термин “общественность”, подразумевая при этом общественные организации и отдельных граждан. Однако гражданское общество представляет собой более сложное образование, и говорить о тождественности этих терминов не корректно. Учитывая, что наша Конституция провозглашает Украину демократическим правовым государством, правильнее будет вести речь о гражданском обществе, не ограничиваясь более узкими рамками понятия “общест-
венность”.

Особое место в правовом регулировании обсуж-
даемого вопроса занимают международные правовые акты. Согласно положениям Закона Украины “О действии международных договоров на территории Украины” от 10.12.1991г. и “О международных договорах Украины” от 22.12.1993 г., а также статьи 9 Конституции Украины, подписанные и ратифицированные международные договоры Украины составляют неотъемлемую часть национального законодательства. В случае, если положения национального и международного документа расходятся, то применяются нормы последнего.

Начнем обзор с “Положения о государственном департаменте Украины по вопросам исполнения наказаний”. В пункте 4.8 Положения говорится, что Департамент “обеспечивает организацию воспитательной работы с лицами, которые содержатся в учреждениях, привлечение к ее проведению представителей творческих союзов, общественных и религиозных организаций, трудовых коллективов”. Обратите внимание: “привлечение общественных организаций к работе с осужденными” — это не есть обязанность общественных организаций, это обязанность персонала. Именно он должен обеспечивать привлечение общественных организаций. А если их нет — содействовать их созданию. Вторая норма, которая усиливает это требование — п.6 Положения. Он гласит: “Депар-тамент в процессе выполнения возложенных на него обязанностей взаимодействует... с органами местного самоуправления, общественными организациями”. Это тоже категорический императив. Департамент не может игнорировать это при организации своей работы.

Когда мы ведем речь о международных правовых документах, мы должны учитывать специфику правового регулирования. А она такова, что зачастую в них не предписывается, что и как конкретно необходимо делать. И это не случайно. Закон ограничивается формулировкой юридического принципа. В этом состоит очень важное различие между нашими ведомственными документами и международными правовыми актами. Конкретное применение принципа может регулироваться либо дополнительным нормативным документом, либо непосредственно исполнителем. При этом его действия часто не требуют дополнительной регламентации, главное — чтобы они не противоречили принципу. Однако мы в нашей стране привыкли к тому, что регулируется любая мелочь. Например, если в ведомственной инструкции укажут, что окно должно быть шириной 2 и высотой 3 метра, то тебя накажут, если оно окажется шириной 2,30. Или если установлено, что койки в штрафном изоляторе должны закрываться на ночь, а их не закроют, то и в этом случае последствия будут неприятными. Но таким способом вопросы взаимодействия с институтами гражданского общества регулировать нельзя. Формы участия гражданского общества в деятельности тюрьмы могут быть настолько многообразны, что их в законе все перечислить просто невозможно. Для этого очень важно установить законодательный принцип, который необходимо соблюдать. Законодательный принцип — это нечто более важное, чем конкретная норма. Если мы его не учитываем в своей практической деятельности — значит, мы нарушаем закон. Впрочем, мы с вами привыкли к тому, что для нас основной прерогативой регулирования нашей деятельности являлся даже не закон, а приказ. Те, кто давно служит, наверное, помнят, как это бывало: принимают, например, в стране закон об административном надзоре. Но он не исполняется сразу после опубликования. Только после того, как приходит приказ об исполнении закона, иногда через полгода, закон начинают исполнять.

Но я предлагаю посмотреть на взаимодействие с гражданским обществом с точки зрения меркантильных интересов тюремного ведомства. В лице общественных организаций мы нередко можем получить поддержку, рассчитывать на солидарность людей, которые понимают, что в тюрьме работать не так просто, как кажется на первый взгляд. Непосредственно с осужденными работаете вы. Но общественные организации могут привлекать общественное мнение к нашим проблемам, могут воздействовать — как юридические лица! — на определенные чиновничьи слои. Тюрьма — один из социальных и государственных институтов. Уголовное наказание предполагает лишение только некоторых прав и свобод, все остальные за человеком сохраняются. Эти права зафиксированы во Всеобщей декларации прав человека, они неотъемлемы ни при каких обстоятельствах. Даже если кто-то совершил убийство, государство не может лишить этого человека определенных прав. Именно для защиты основных прав человека и создаются правозащитные организации. Правозащитники — это люди, которые стоят на страже соблюдения прав человека. Мы живем еще не в правовом государстве, у нас правовой нигилизм является нормой государственной и общественной жизни. Поэтому основные права и свободы человека должны постоянно быть для нас ориентиром.

Я знаю, что в каждой колонии есть и Всеобщая декларация прав человека, и пакты есть, и Минимальные стандартные правила, которые определяют нашу деятельность по отношению к осужденным. Всего имеется 89 различного уровня международных нормативных документов, которые связаны с тюремной деятельностью. В большинстве из них вы найдете предписания, которые так или иначе требуют от тюремной администрации взаимодействия с гражданским обществом и предоставления ему возможности на равных отслеживать те процессы и явления, которые происходят в тюрьме. В ст. 61 Минимальных стандартных правил обращения с заключенными говорится: “необходимо везде, где это возможно, привлекать общественные организации к сотрудничеству с персоналом учреждения”. Еще раз хочу подчеркнуть — речь идет о предписаниях, адресованных тюремным работникам. Именно они должны привлекать общественные организации. Не ждать, когда те придут, и тем более не давать им от ворот поворот, когда кто-то из них приходит, а стимулировать их интерес к системе, привлекать их, любить и, если хотите, пытаться им понравиться. В Минимальных стандартных правилах обращения с заключенными речь идет не только о юридических лицах или объединениях граждан. Допускается участие и отдельных граждан. В пункте 2 ст. 49 Правил записано: “Возможно использование в учреждениях исполнения наказаний работы граждан на общественных началах”.

Очень большой опыт такой работы есть у аме-
риканцев, например, программа “Старший брат”. Основы этим программам были положены очень давно в Англии, в учреждениях для подростков. Там отставные моряки военного морского флота приходили в эти учреждения как частные лица и учили мальчишек морскому искусству, рассказывали о путешествиях. Такие программы дают очень хорошие результаты. Прежде всего потому, что направлены на личность. Человек как индивидуальность в массовых мероприятиях теряется, он не ощущает духовный, душевный контакт с ведущими мероприятия, не может поделиться с ними своими эмоциями, не может получить ответ на личные вопросы в доступной именно ему форме. Это вопрос достаточно сложный, но я хотел акцентировать внимание не на целесообразности индивидуальной работы, а на ее юридической стороне. Необходимо иметь в виду, что для таких форм работы в учреждениях есть правовые основания. Аналогичный подход зафиксирован и в Европейских тюремных правилах (ЕТП) — усовершенствованном варианте Минимальных стандартных правил. Обязательность их реализации вытекает из факта вступления Украины в Совет Европы. Для нас Европейские тюремные правила составляют основу для организации деятельности учреждений по исполнению наказаний, хотя формально они носят рекомендательный характер. Статья 89 ЕТП предписывает необходимость доступа в учреждения представителей любых общественных организаций, но в первую очередь тех, что помогают осужденным. Это могут быть общества психологической поддержки, оказывающие услуги лицам, находящимся в тюрьмах. Их энтузиасты оказывают заключенным конкретную помощь: проводят аутотренинги, помогают преодолевать психологические проблемы, депрессивные состояния и т.д. Они бесплатно делают то, что на самом деле требует немалых денег, которых в распоряжении администрации нет.

Есть еще один любопытный взгляд на правовую основу участия общественности в деятельности нашей системы. Он вытекает из ведомственных документов различных отраслей, на первый взгляд никакого отношения к тюрьме не имеющих. По меньшей мере, слово “тюрьма” в них не присутствует. Но, для понимания их связи с тюрьмой, я бы предложил вам выйти за пределы привычного стереотипа и рассматривать тюрь-
му не только как орган исполнения наказания. Давайте посмотрим на нее, как на институт государственной и общественной жизни, задача которого — обеспечение конституционных прав и свобод для лиц, которые пребывают в местах лишения свободы. Тюрьма не только исполняет наказание. Она — полифункциональное учреждение, которое одновременно “и швец, и жнец, и на дуде игрец”. Она должна и исполнять наказание, и воспитывать, и заботиться о содержании заключенных. Но это далеко не все ее функции. Тюрьма обязана обеспечивать заключенных информацией, она должна охранять их здоровье, решать вопросы обеспечения трудом и т. д. Эти виды жизнедеятельности общества регулируются соответствующими отраслевыми законодательствами. Например, имеются нормативные документы по вопросам охраны здоровья. Положения этих документов впрямую не связаны с уголовным наказанием. В то же время осужденный имеет право на охрану здоровья, как и любой другой человек. При этом законы предусматривают, что для обеспечения охраны здоровья людей и для повышения эффективности данной деятельности, в ней, кроме государственных структур, обязательно принимают участие и общественные структуры. Статья 6 Закона Украины “О здравоохранении” предусматривает участие граждан и общественных организаций в такой деятельности с целью содействия охране здоровья. Осужденный — объект правовой защиты этого закона в той же мере, как и мы с вами, и для защиты его прав на охрану здоровья могут создаваться общественные организации. Спектр проблем, касающихся тюремной системы и для решения которых могут создаваться общественные организации, довольно широк. Юридическая основа для этих организаций существует.

В своей деятельности работникам системы испол-
нения наказаний не стоит ограничиваться только Исправительно-трудовым кодексом. Кодекс насчитывает всего немногим более ста статей. Тюрьма по спектру ее функций — это государство в государстве, и сотней статей все многообразие жизни в ней не урегулируешь. Да и не надо ИТК регулировать права и свободы осужденных граждан в той их части, которую они не утратили, ибо здесь действуют законодательные нормы, общие для всех. Я хотел бы подчеркнуть, что закон в какой-либо отрасли не только допускает создание общественных организаций в данной сфере, но и предусматривает иногда право контроля с их стороны. Например, ст. 46 Закона Украины “Об охране труда” предусматривает общественный контроль соблюдения законодательства об охране труда, который осуществляется трудовыми коллективами, профессиональными союзами и другими организациями. Несколько слов о Законе “Об информации”. Право граждан на информацию гарантируется нашей Конституцией. Во Всеобщей декларации прав человека говорится о свободе выражения, о свободе слова. Человек имеет право знать все. Даже если он приговорен к смертной казни — он имеет право знать, когда, где и за что его казнят. Если мы хотим иметь позитивный результат, мы должны делать то, что от нас требует закон. Такой подход радикальным образом может влиять не только на результаты нашей работы, но даже на существующий в местах лишения свободы климат. Кстати, в Законе “Об информации” в качестве субъекта контроля соблюдения норм закона могут выступать и общественные организации.

Правовое поле представляет нам колоссальный простор для творчества. Но для того, чтобы руководствоваться законами, надо, как минимум, знать эти законы. Без знаний нельзя созидать. Посмотрите многие законы — и вы откроете для себя колоссальные возможности и перспективы. Воспользуйтесь этими возможностями, пусть ваша работа в этом направлении будет носить не эпизодический, а систематический характер. И тогда обе стороны — и тюрьма, и общество — смогут полнее удовлетворить свои интересы. Я не буду говорить о банальных нормах Исправительно-трудового кодекса, которые известны и предписывают участие общественности в тюремной деятельности. Это нормы уже архаичные. Но немало возможностей открывает перед местными органами власти Закон о местном самоуправлении. Он допускает создание специальных структур для решения социальных проблем, которые существуют в данном регионе. Среди таких проблем вполне могут быть и проблемы тюрьмы. Органы самоуправления могут создавать общественные организации, существующие за счет средств местного бюджета. Таким образом, можно привлекать дополнительное финансирование из местного бюджета на осуществление тех программ и решение тех проблем, которые возникают в местах лишения свободы. И еще один Закон — о благотворительности и благотворительных организациях. Этот закон создает колоссальные предпосылки для деятельности благотворительных организаций. Он предусматривает налоговые льготы для физических и юридических лиц, которые отдают часть своих доходов, сбережений или имущества на благотворительную деятельность. Этот же закон освобождает от ряда налогов те организации, которые существуют только на пожертвования и членские взносы.

Хотел бы отметить, что сейчас можно использовать не только достоинства существующей правовой системы, но даже и ее недостатки. А законодательных актов с недостатками и противоречиями у нас много, в том числе и среди тех, что регулируют отношения с несовершеннолетними. И эти противоречия, как ни странно, можно использовать на пользу взаимодействия между тюрьмой и обществом. Персоналу учреждений с об-
щественными организациями придется не просто сотрудничать, а жить. И рано или поздно это сотрудничество все равно состоится. А потому уже сегодня нужно начинать нарабатывать какие-то методы взаимодействия, какие-то приемы, отрабатывать механизмы взаимоотношений, которые позволят потом меньше совершать ошибок. Нам к этой цели надо идти через практику, через притирку с теми НПО, которые приходят в учреждения сегодня. Хотя, я повторяю, их пока очень мало.

В условиях демократического правового государства, которое строит Украина, отсутствие в качестве субъекта государственной правовой деятельности институтов гражданского общества есть нонсенс. В любом нормальном обществе — это обязательный атрибут — то, что создает систему противовесов исполнительной власти и является одним из принципов организации общественно политической жизни в демократическом правовом государстве. Если нет таких организаций, либо если они не развиты — гражданское общество не структурировано. Тогда создаются предпосылки для перекосов в обществе. Природа не терпит пустоты: если в социуме нет самостоятельно возникших институтов гражданского общества, их место обязательно займут представители власти и станут от имени общественности решать за общество так, как выгодно им. Тюремная система без общественных организаций не обойдется. А потому мы сегодня не только можем, мы обязаны содействовать созданию и поддержке таких организаций, как непременному условию, которое обеспечит качественное функционирование нашей уголовно-исполни-тельной системы. Это есть категорический императив: любые попытки блокировать участие гражданского общества в деятельности тюрьмы неминуемо приведут к краху системы, неминуемо подтолкнут ее в то состояние, которое известно нам как ГУЛАГ. Ведь ГУЛАГ не возник сам по себе, он не мог сам себя создать, он стал логическим следствием диспропорций между обществом и государственной исполнительной властью.

Мы сегодня, к сожалению, в реальной жизни не имеем разветвленного и структурированного гражданского общества, которое имеется в цивилизованном мире. У нас общественных организаций очень немного. Работают они в разных сферах, а вот что касается тюремной сферы, то такие организации можно перечесть по пальцам. Чем больше будет институтов гражданского общества, занимающихся разными аспектами общественной жизни, чем более структурированным будет общество, тем лучше. Создавая общественные организации, группы людей не просто объединяются по интересам, они приобретают юридический статус, являются равноправными субъектами государственно-правовой деятельности, с их мнением должны считаться государственные структуры. Если закон достаточно полно регулирует права и обязанности этих общественных институтов и механизмы для реализации этих прав, то тогда взаимодействие продуктивно. Тогда не возникают ситуации, когда юридически оформленная организация приходит в тюрьму, а начальник говорит: “Я вас сегодня не пущу”. Правовой механизм не позволит начальнику так поступить без достаточных оснований. А если он все-таки так сделает, то может поплатиться карьерой. Нормативная база не должна быть абстрактной, она должна создавать механизмы, позволяющие ее реально применять. Мы сегодня пока еще не имеем четких и ясных норм, которые снимали бы проблемы во взаимоотношениях тюрьмы и НПО и создавали бы правовые механизмы для обеспечения взаимодействия между персоналом учреждений и гражданским обществом.