Перешкоди для реєстрації та підтвердження громадянства створюють загрозу нової хвилі безгромадянства в Україні: попередній правовий аналіз

Еван Харарі, дослідник за програмою Фулбрайт у Національному юридичному університеті імені Ярослава Мудрого. Його дослідницький проєкт стосується реалізації зусиль із паспортизації та визнання безгромадянства серед переміщених осіб із особливою увагою до переміщених ромів. Випускник юридичного факультету Мічиганського університету, Еван має досвід роботи в галузі міграційного права та права притулку, адміністративного права та міжнародного гуманітарного права.

Підтримувана Росією окупація України забрала сім відсотків території України і на сьогоднішній день забрала життя понад 14 000 людей.^[1] Оскільки діти, які проживають на непідконтрольній уряду території (“НПУТ”), досягають повноліття, і дедалі більше мешканців набувають російське громадянство через засоби, які є спірними з точки зору законності, окупація тепер загрожує розірвати ефективні зв’язки між Україною та сотнями тисяч її громадян. У багатьох випадках це залишить постраждалих осіб без громадянства, як за міжнародним, так і з українським правом. Тому необхідно, щоб Україна вжила превентивних заходів для запобігання масовому безгромадянству, як для виконання своїх юридичних зобов’язань щодо захисту прав своїх громадян де-юре, так і для підтримки ефективної інтеграції населення непідконтрольної території.

I. Феномен безгромадянства in situ в Україні.

Українське законодавство надає громадянство тим, хто народився на території України, від батьків, які легально перебувають на ній, тим, чиї батьки є громадянинами України, а також тим, хто легально проживав на території України у 1991 році, коли Україна здобула незалежність від Радянського Союзу.^[2] За оцінками УВКБ ООН, в Україні проживає близько 35 тис. осіб без громадянства; невідомо, але, ймовірно, значна кількість українців не мають документів, які б підтверджували їх громадянство, і тому їм загрожує статус особи без громадянства.^[3] Для підтвердження факту свого громадянства та отримання національної ідентифікації особи, які належать до останньої категорії, у загальному випадку мають звернутися до Державної міграційної служби («ДМС») із доказами своєї особи та фактами, що підтверджують їх громадянство.^[4]

            Регіональні та навіть місцеві відділення ДМС мають різні підходи щодо того, які докази вони приймають як підтвердження громадянства особи; деякі приймають лише радянський паспорт, зареєстрований станом на 1991 рік в УРСР, а інші розглядають робочі, освітні та медичні документи, а також свідчення живих свідків. Навіть там, де ДМС приймає ширший набір доказів, існують перешкоди. Часто установи, які можуть видавати докази, що підтверджують громадянство особи, не роблять цього, якщо сторона, яка запитує, не має посвідчення особи з фотографією.

Ті, кому не вистачає доказів, прийнятних для їх місцевої ДМС, мають звернутися до суду для встановлення фактів, що підтверджують їх громадянство. У разі успішного розгляду суди виносять рішення про визнання особи та/або факту, що підтверджує її громадянство. Після цього особа може звернутися до ДМС із цим рішенням, щоб отримати документи, які підтверджують громадянство. Весь процес може тривати від шести місяців до двох років, протягом цього часу заявник залишається без юридично визнаних документів. Зіткнувшись із тривалим, дорогим і невизначеним шляхом, багато людей, які прагнуть підтвердити своє громадянство, відмовляються від цього процесу ще до того, як їхні справи досягнуть завершення. Враховуючи складність процесу, юридична консультація необхідна у всіх випадках, крім найпростіших.

Загалом, коли особа не має доказів для підтвердження свого громадянства, вона, за остаточним визначенням, є апатридом відповідно до чинних міжнародних стандартів, а також законодавства України.^[5] Це пояснюється тим, що саме «дія закону» — як на практиці функціонують юридичні процеси щодо надання чи відмови у громадянстві — визначає, чи має особа громадянство. Відповідно, особа, яка народилася на території України і прожила на ній все життя, може не мати громадянства, якщо відповідні органи визначать, що особа не може підтвердити своє громадянство, а також не є громадянином іншої держави. Ця форма безгромадянства є однією з ітерацій безгромадянства in situ або безгромадянства в неміграційному контексті. Такі сценарії підкреслюють той факт, що не лише позбавлення громадянства чи правонаступництво держави призводять до безгромадянства; насправді, адміністративна неефективність може обумовлювати наявність населення без громадянства.

Відсутність документів має серйозні наслідки для постраждалих осіб. В Україні особи без документів не можуть отримати медичну допомогу, голосувати, відкривати банківські рахунки, зареєструвати шлюб або, в деяких випадках, отримувати наступні рівні освіти за рамками початкової освіти. Трудова експлуатація та поліцейські переслідування українців без документів є звичайним явищем на території під контролем України. На НПУТ надходили повідомлення про дітей без документів, які піддаються обов’язковій військовій службі та іншим видам примусової праці. Більше того, особи, які не мають документів, що посвідчують особу, не можуть подорожувати за кордон або в межах України перетинати лінію зіткнення, яка відокремлює непідконтрольну територію. В умовах карантину у них навіть можуть виникнути труднощі з переміщенням між областями, оскільки для міжобласних поїздок може знадобитися підтвердження вакцинації від COVID-19, а для вакцинації від COVID-19 потрібно посвідчення особи.

II. Перешкоди для документування, що виникають внаслідок окупації української території.

Українські державні органи та неурядові організації, зокрема Право на Захист, УВКБ ООН, Десяте квітня та Нiка, досягають прогресу у боротьбі з безгромадянством in situ.^[6] У 2020 році Верховна Рада ввела у дію процедуру визначення особи без громадянства, яка передбачає визнання та шлях до громадянства для осіб без громадянства. Але чинники, що виникли внаслідок окупації на сході України, загрожують підірвати цей прогрес і створити велике та самозакріплююче явище безгромадянства.

Для дітей, народжених в окупованій Східній Україні, проблема полягає насамперед у перешкодах для реєстрації народження. Українські державні органи не розглядають свідоцтва про народження, видані в лікарнях на непідконтрольній території, незважаючи на законодавство 2018 року, яке дозволяє це робити.^[7] Натомість, щоб отримати дійсне свідоцтво про народження, представники дитини, народженої на непідконтрольній території, повинні перетнути лінію розмежування, подати заявку на реєстрацію народження в реєстрі актів цивільного стану, отримати відмову в цій заяві, подати до суду заяву з вимогою винести рішення про визнання народження дитини. На підставі такого рішення представник може отримати свідоцтво про народження дитини з реєстру актів цивільного стану, яке, у свою чергу, може стати підставою для видачі українського паспорта, коли дитині виповниться 14 років.

Результати показують, що цей процес не є повністю ефективним — близько 69 400 дітей, народжених на НПУТ, залишаються незареєстрованими.^[8] В основі цього, ймовірно, лежить ряд практичних міркувань. Нинішній процес вимагає, щоб представник дитини провів години на контрольно-пропускних пунктах і сильно воєнізованих внутрішніх підрозділах, а також оплачував кілька днів проживання, поки процес триває. Це саме по собі є непосильною перешкодою для багатьох батьків на непідконтрольній території, де сім років війни зруйнували економічні перспективи жителів, а військова ескалація вздовж лінії зіткнення є частою і непередбачуваною.

Крім того, самим представникам дитини для перетину лінії зіткнення необхідний український паспорт. Як у цій статті докладніше розглядається нижче, невідома, але ймовірно значна кількість жителів НПУТ не має українських паспортів. У цих випадках ризики безгромадянства загрожують посиленням, оскільки відсутність у особи документів обмежує її пересування, що, у свою чергу, позбавляє її можливості забезпечити українське громадянство дітям, які перебувають під її опікою.

З іншого боку, причини, що лежать в основі ризику безгромадянства серед дорослих, які живуть на непідконтрольній території та походять з непідконтрольної території, більш індивідуалізовані. Багатьом людям, які проживають на непідконтрольній території, не вистачало засобів, щоб підтвердити своє громадянство, і багато інших втратили свої документи в результаті військових дій. Як зазначалося вище, ці люди не можуть перетинати лінію зіткнення, щоб підтвердити своє громадянство або отримати статус особи без громадянства.

Для осіб з непідконтрольної уряду України території, які прагнуть підтвердити своє громадянство, існують типові перешкоди — різноманітні процедури та форми прийнятних доказів, тривалий час розгляду справи та прогалини в правовій освіті місцевих органів влади. Але ці люди також повинні долати додаткові практичні та процедурні перешкоди. По-перше, докази, що підтверджують їх громадянство, ймовірно, знаходяться на непідконтрольній території, а отже, вони недоступні для суддів. Крім того, певні підходи ДМС застосовуються у дискримінаційний спосіб до резидентів непідконтрольної території. Зокрема, резиденти НПУТ повинні пройти тривалий процес встановлення особи в територіальній одиниці ДМС під час відновлення або оновлення своїх паспортів.^[9]

Нарешті, російська програма паспортизації, в межах якої Росія видає паспорти резидентам непідконтрольної території за прискореною процедурою без вимог щодо проживання, додає ще один рівень складності.^[10] Вчені заперечують законність цієї програми.^[11] І навіть якщо паспортизація є незаконною з точки зору законодавства про громадянство чи права прав людини, незрозуміло, чи робить це нікчемним російське громадянство, отримане шляхом такої паспортизації.^[12]

Крім цих питань, російська паспортизація створює функціональний ризик безгромадянства для жителів НПУТ, які набули російське громадянство і не мають засобів для підтвердження свого громадянства України, або відмовилися від громадянства України як умови для отримання російського паспорта. Український уряд заявив, що вважає паспорти, видані резидентам НПУТ за прискореною процедурою, незаконними; відповідно, українські прикордонники не визнають ці паспорти в пунктах в'їзду.^[13] Дійсно, паспорти, видані за прискореною процедурою, мають певні відмінності — одна з найбільш помітних, вони не мають місця реєстрації, — що робить їх неефективними для національної ідентифікації. Таким чином, як і більш очевидні особи без документів, резиденти НПУТ, які отримують паспорти за прискореною процедурою, ймовірно, матимуть проблеми з упорядкуванням свого статусу та отриманням переваг громадянства за межами російської території.

III. Юридичні зобов’язання України щодо реєстрації народження та поширення фактичного громадянства на окупованих громадян.

Оскільки статус сотень тисяч її громадян де-юре знаходиться в підвішеному стані, юридичні міркування диктують більш агресивний курс дій для документування резидентів НПУТ. Право наразі не говорить прямо про обов’язок окупованої держави надавати громадянам де-юре, які перебувають під окупацією, доступ до громадянства та реєстрації народження. Але, простежуючи логіку договірного і прецедентного права, можна екстраполювати, що таке зобов’язання існує з урахуванням обмежень, пов’язаних із втратою державою ефективного контролю над територією, про яку йдеться.

Україна зберігає за собою залишкові зобов’язання щодо захисту прав осіб у межах своєї юрисдикції де-юре.^[14] Відсутність ефективного контролю України над НПУТ обмежує ці зобов’язання тими «дипломатичними, економічними, судовими чи іншими заходами, які» «в її повноваженнях вжити і які відповідають міжнародному праву для забезпечення» прав громадян під її юрисдикцією.^[15] Щоб визначити, чи виконує держава свої зобов’язання щодо захисту прав громадян, які перебувають під окупацією, Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) заявив, що він оцінюватиме, у світлі обставин на місці, «який мінімум зусиль був можливими, і чи слід було їх робити».^[16]

Крім того, ризики безгромадянства, з якими стикаються жителі непідконтрольної території, передбачають низку основних прав людини. Стаття 15 Загальної декларації прав людини закріплює право на громадянство як основне право людини. Низка договірних зобов’язань України, зокрема тих, що випливають із Конвенцій 1954 та 1961 років про осіб без громадянства та про скорочення безгромадянства, накладають позитивні зобов’язання щодо зменшення безгромадянства. Реєстрація народження також є основним правом відповідно до статті 7 Конвенції про права дитини та пункту 2 статті 24 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права.

Конкретніше, ЄСПЛ неодноразово доходив висновку, що самовільне ненадання документів громадянам може становити порушення права на приватне та сімейне життя, як це закріплено у статті 8 Європейської конвенції з прав людини.^[17] Порушення не повинні бути результатом офіційної політики; адміністративна неефективність і помилки можуть лежати в основі довільної відмови в документації.^[18] Особливо це стосується тих випадків, коли органи влади усвідомлюють масштаби проблеми і не вживають заходів.^[19] У цих випадках «втрата як роботи, так і можливості знайти нову роботу чи отримати пенсію…втрата медичного та інших видів соціального забезпечення та можливості отримати проїзні документи та зареєструвати шлюб» є достатньою для створення порушення статті 8.^[20] У контексті окупації, врешті-решт, ЄСПЛ заявив, що надання національних ідентифікаційних карток може бути мінімальною функцією переміщеного управління.^[21]

Поєднуючи ці реалії права, можна екстраполювати правову базу, в якій окупована влада повинна вживати «дипломатичних, економічних, судових чи інших заходів, які» «в її повноваженнях», щоб забезпечити доступ до громадянства та реєстрації народження для громадян де-юре, які проживають в умовах окупації.^[22] Довільне невиконання державою цього може становити втручання за статтею 8 у приватне та сімейне життя, якщо це призводить до істотного зменшення економічних, соціальних і медичних виплат. Більше того, дискримінаційні та інші неефективні процедури можуть являти собою довільне ненадання документації, особливо коли держава обізнана щодо того, що процедури неефективні, і не може їх виправити.

Завдяки цій конструкції Україна має зробити більше, щоб забезпечити доступ до громадянства та реєстрації народження для мешканців НПУТ. Як зазначалося вище, відсутність документів в Україні позбавляє постраждалих осіб свободи пересування, а також можливостей працевлаштування, охорони здоров’я та середньої освіти. Крім того, відповідні українські органи влади мають бути поінформовані про масштаби проблеми; неурядові організації та юридичні спостерігачі неодноразово здіймали тривогу щодо неефективності політики документування резидентів НПУТ.^[23] Статистика реєстрації народження на непідконтрольній території відома відповідальним посадовим особам.

Крім того, український уряд не докладає зусиль, щоб задокументувати своїх громадян, які «в його повноваженнях» підлягають втраті де-факто контролю. Українське законодавство дозволяє державним органам приймати як пряме підтвердження свідоцтва про народження, видані лікарнями на непідконтрольній території. Але Рада ще не ухвалила адміністративні процедури, які нададуть відповідним органам повноваження впроваджувати цю зміну. Прийняття такого заходу цілком під силу Україні як окупованій державі, і тому має становити «мінімальні зусилля», необхідні для боротьби з безгромадянством на непідконтрольній території. Після прийняття цих заходів уряд може розмістити служби реєстрації актів цивільного стану вздовж лінії зіткнення, щоб мінімізувати навантаження на представників, які прагнуть отримати українське свідоцтво про народження.

Рада може зробити аналогічний крок для полегшення документування повнолітніх мешканців НПУТ, які не мають документів, надавши ДМС повноваження розглядати цивільні документи НПУТ, які підтверджують особу та/або громадянство особи. Крім того, сама ДМС може скористатися своєю адміністративною свободою, щоб запровадити спрощену процедуру видачі документів резидентам НПУТ. Це може включати прискорене опрацювання, прийняття нотаріально засвідчених письмових свідчень замість живих свідчень та/або видачу тимчасових проїзних документів, які дозволяють особам без документів перетинати лінію зіткнення, щоб підтвердити свій правовий статус в Україні. ДМС може також, у першу чергу, усунути практики, які дискримінаційним чином застосовуються до резидентів НПУТ.

Українському уряду ще належить розгорнути низку заходів, які «в його повноваженнях для забезпечення» фундаментальних прав громадян на документацію і які відповідають міжнародному праву.^[24] Ймовірно, що його поточні процедури неефективні щодо резидентів НПУТ. Більше того, відмова в документації має серйозні наслідки для приватного життя постраждалих осіб. Відповідно, український уряд, імовірно, не виконав свої зобов’язання згідно з договірним та прецедентним правом ЄСПЛ щодо надання доступу до громадянства та реєстрації народження для мешканців НПУТ.

IV. Висновок.

За відсутності ефективного громадянства особа втрачає доступ до життєво важливих послуг, а держава втрачає ефективні зв’язки зі своїми суб’єктами де-юре. Таким чином, збереження ефективного українського громадянства для мешканців непідконтрольної території є гуманітарним інструментом, а також омнібусом для підтримки інтеграції громадян, які живуть в умовах окупації. Наразі Україна, ймовірно, не доклала «мінімальних зусиль», необхідних для захисту прав своїх громадян в умовах окупації: можливо [зробити] більше, а з погляду закону — імовірно, що й необхідно. Оскільки окупація тягнеться вже сьомий рік, а заходи щодо COVID-19 роблять національну ідентифікацію ще більш важливою в контексті питань здоров’я та свободи пересування, ця необхідність стає все більш актуальною.

Щоб дізнатися більше про безгромадянства в Україні та підтримати роботу НУО, які працюють над зменшенням безгромадянства, зверніться до таких ресурсів: УВКБ ООН в Україні; Право на Захист; Нiка; Десяте Квітня.