З приводу доцільності спрощення парламентських процедур (юридичний коментар ХПГ)

У медійному просторі України вже відносно давно дискутується питання про те, чи не заважає українському поступові надмірна (так вважають численні критики) регламентація законотворчих процедур, передбачених Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 р. (зі змінами). У ЗМІ, а тепер вже й у залі пленарних засідань Верховної Ради України вкотре ставиться питання про те, чи не є процедурно переобтяженими положення ст. 119 Регламенту про розгляд законопроектів окремими частинами з проведенням щодо них самостійного обговорення та голосування. Адже обговорення та голосування за кожну із законодавчих пропозицій народного депутата України, як цього вимагає ст. 45 Регламенту,  може стати гальмівним фактором в процесі ефективної діяльності парламентської більшості в Україні.

Так виглядає, що наукова позиція щодо цього питання не є й не може бути однозначною. Конституційний Суд України не раз наголошував на тому, що неконституційним може бути визнаний лише такий правовий акт Верховної Ради України, у процесі прийняття, ухвалення якого або набрання ним чинності було порушено процедурні вимоги, що встановлюються безпосередньо Основним Законом України, а не іншими правовими актами (зокрема, й Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 р. зі змінами).[1] Однак більш розлоге тлумачення зазначених процедурних вимог в контексті цілісного впливу Конституції України можна здійснити лише з урахуванням певних юридичних і фактичних обставин.

Справа в тому, що Конституція України, як і будь-який інший органічний європейський основний закон, діє як доволі складний (комплексний, розрахований на синергетичний ефект) нормативний акт, всі частини якого знаходяться в стані нормативної субординації (коли одні норми підкоряються іншим), а також взаємного узгодження, субсидіарного гарантування («взаємодопомоги»). Крім того, у випадку, коли цього вимагають факти, конституційні приписи діють не поодинці, а цілісними інститутами, за необхідності – всім нормативним масивом (так звана, «ансамблева» дія норм).

Зазвичай конкретні конституційні приписи й норми спираються в своїй реалізації на більш широкі за нормативним змістом конституційні гарантії та принципи. Принципи, у свою чергу, спираються на конституційні засади й цінності, закріплені в Першому розділі Основного Закону, а також на світоглядні положення конституційної Преамбули тощо. З цього необхідно виходити, розглядаючи ситуацію, про яку йдеться.

Не викликає сумніву, що Конституція України є спрямованою на національний поступ, а тому її норми та інститути є скерованими на сталий розвиток, оптимізацію, спрощення й прискорення більшості соціальних трансакцій. Очевидно також, що ці вимоги стосуються також більшості процесуальних аспектів діяльності парламенту як єдиного органу законодавчої влади – Верховної Ради України. При цьому важливим елементом законодавчого процесу є максимально можливе удосконалення діяльності всіх конституційних суб’єктів права законодавчої ініціативи. У цьому підході народні депутати як від більшості, так і від опозиції є рівноправними суб’єктами права законодавчої ініціативи разом із Президентом та Кабінетом Міністрів України.

У якості суб’єктів конституційного права зі спеціальним статусом, народні депутати України суттєво відрізняються від інших, передбачених Основним Законом України, акторів політичної системи. Однак у рамках належної їм функціональної ролі суб’єктів права законодавчої ініціативи вони володіють практично тим самим комплексом конституційних процесуальних прав, що й Президент або  Кабінет Міністрів України. Невипадково ст. 45, 119, 119-1, 119-2, 120 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» передбачають універсальний порядок опрацювання поправок до законопроекту незалежно від того, яким саме із суб’єктів права законодавчої ініціативи (передбачених частиною першою ст. 93 Конституції України) вони були внесені.

Вилучення із правила процесуальної рівності даних суб’єктів передбачені лише ст. 154 та частиною другою ст. 93 Конституції України, перша з яких наголошує на тому, що «законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України», друга – дозволяє Президентові України визначати подані ним законопроекти як «невідкладні». Це призводить до того, що такі законопроекти мають розглядатися Верховною Радою України позачергово. Будь-яких інших вилучень із принципу рівності суб’єктів права законодавчої ініціативи, з точки зору процесуальних прав конституційного рівня, Основний Закон України не містить. 

При цьому передбачену частиною другою ст. 72 Основного Закону України можливість проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою слід сприймати як процедурну норму, яка відноситься до форм безпосередньої демократії, в межах якої про класичний (парламентський, представницький) законодавчий процес не йдеться.  

У свою чергу, це означає, шо на рівні поточного законодавства (Закону України «Про регламент Верховної Ради України» 2010 р. зі змінами) будь-яке, не передбачене Конституцією України, порушення засад процесуальної рівноправності суб’єктів права законодавчої ініціативи повинно вважатися «неконституційним».

У практичному сенсі з цього випливає, що у випадку, коли певні офіційні законодавчі пропозиції народних депутатів (у контексті оптимізації положень ст. 45 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України») можна не обговорювати й не голосувати повним парламентським складом, то так само не обговорювати й не голосувати в пленарному засіданні Верховної Ради України можна аналогічні пропозиції від інших суб’єктів права законодавчої ініціативи – Президента й Кабінету Міністрів України. При цьому лексичний обсяг законодавчих пропозицій (поправок) сам по собі суттєвого значення не має. Короткі в граматичному сенсі поправки можуть бути семантично навантажені навіть більше від поправок (застережень) з великою кількістю лексем.

У іншому випадку нам довелося б визнати, що суб’єкти права законодавчої ініціативи в Україні наділені різним обсягом повноважень на рівні поточного законодавства, що не передбачається Конституцією України. Очевидно, що подібне ставлення до даних суб’єктів навряд чи підтримає у випадку відповідного подання вітчизняний Конституційний Суд.

Не викликає сумніву, що з точки зору щирих розробників й ініціаторів внесення законопроектів до Верховної Ради України, так само як і їх (законопроектів) легальних лобістів, будь-яке «штучне»  процесуальне блокування правових текстів в парламенті або інше затягування їх розгляду через використання офіційних поправок, можуть суб’єктивно оцінюватися як зловживання процесуальними можливостями чинного законодавства.

З іншого боку, подібні «зловживання» часто сприймаються опозиційними силами з власними поглядами на реальність як «останній» відчайдушний засіб запобігання грядучому політичному фіаско. Тобто  за подібними технологіями стоїть їх щире переконання в тому, що в такий спосіб вони рятують країну від «падіння у прірву» чи «скочування в хаос». Питання істини в політиці, як підкреслював свого часу авторитетний французький соціолог П’єр Бурдьє, є відносним, по своїй суті таке розуміння залежить від демократичного вибору мас.  

У цьому сенсі процедурні «зловживання» не можуть вважатися прерогативою одних лише народних депутатів України. Бо як інакше можна розцінити типову для України практику затримок у підписанні ухвалених парламентом України законів главою Української держави? Подібні затримки траплялися в Україні за різних обставин далеко не один раз. Іноді (за президентства Леоніда Кучми) вони могли тривати 8 місяців тощо. Не виключенням у цьому відношенні стало й президентство Володимира Зеленського. Зокрема, проголосований у другому читанні (248 голосів «за») Закон України «Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексу України щодо імплементації норм міжнародного кримінального та гуманітарного права» від 20 травня 2021 р., № 2689 вже три місяці очікує на офіційне підписання Президентом.

Загалом, процедурно виснажливе «зловживання» різними правовими можливостями з політичною метою зустрічається в міжнародній практиці доволі часто. Подібне явище мало місце в США в контексті формального дотримання гарантій доступу до публічної інформації, коли йшлося про громадський моніторинг за «агентами держави» – від міністрів до рядових клерків, а також в обставинах конгресових дебатів на вкрай гострі політичні теми. Наприклад, відома процесуальна заборона переривати виступ сенаторів у Конгресі США призводила не раз до виголошення політичних промов тривалістю 5-7 годин поспіль.

Що ж стосується практики боротьби з використання процесуальних гарантій у розмірах, що суперечать здоровому глузду, то американський законодавець знаходив тут почасти ринкові розв’язання. Принцип «за все треба чесно платити» виявився в ряді випадків рятівним. Отримавши від урядових структур детальний звіт про роботу й поведінку окремого високопосадовця протягом тривалого періоду часу, газета мусила сплатити за це значну суму у твердій валюті.

Не можна також не зважати й на те, що політична опозиція в ліберально-демократичних країнах має гарантоване конституціями право не погоджуватися з парламентською більшістю не лише на рівні окремих деталей, але й стратегічно. Адже, як засвідчила новітня політична історія Європи, будь-яка заміна складного (обтяжливого) демократичного вибору експертними («науковими») стратегіями в стилі законотворчої практики нацистів, фашистів чи більшовиків обернулася парадоксальними наслідками у вигляді вкрай невигідного політичного й економічного фіналу.

Тому оптимізацію законодавчого процесу в Україні варто було б проводити не стільки через звуження процесуальних гарантій прав політичних нонконформістів, скільки завдяки загальному, послідовному й розважливому удосконаленню механізму народного представництва в цілому.

Не секрет, що парламент України з населенням близько 40 млн. є в кількісному відношенні більшим за Палату представників Конгресу США – незрівнянно більш строкатої в етнічному й релігійному сенсі країни з населенням у 330 млн. До того ж, однопалатна структура української Верховної Ради не дозволяє ефективно використовувати депутатський потенціал відповідно до реального масштабу навичок, професійного досвіду й політичної впливовості народних депутатів.

Простіше кажучи, Парламент України є погано структурованим з точки зору праксеології.[2] Як відомо, двопалатна структура європейських парламентів є типовою не лише для федеративних країн. Не виключено, що Верховна Рада України могла б стати більш дієздатною також за умови підвищення виборчого (прохідного) бар’єру, що зазвичай вважається ефективним засобом боротьби з парламентським «болотом»[3] тощо.

[1] Див.: абзац другий пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 12 липня 2000 р. № 9-рп/2000; ухвали від 25 січня 2001 р. № 1 – уп/2001, від 11 липня 2002 р. № 46-у/2002, від 20 листопада 2003 р. № 51 – у/2003, від 19 лютого 2004 р. № 15 – у/2004, від 27 грудня 2011 р. № 65 – у/2011, від 30 січня 2013 р. № 4-у/2013, від 16 вересня 2014 р. № 79-у/2014, від 17 вересня 2015 р. № 41-у/2015, від 12 жовтня 2016 р. № 66-у/2016, від 6 липня 2017 р. № 12-у/2017 тощо.

[2] Праксеологія – наука про оптимальну організацію будь-яких трудових зусиль.

[3] Політична метафора «болота» використовується в політичному лексиконі для позначення депутатів без чіткої ідеологічної платформи. Наявність «болота» вважається однією з основних причин політичної корупції, продажу парламентських голосів тощо.