Обобщение нормативных актов о государственной помощи жертвам войны

Введение

Сегодня любой текст об Украине начинается со слов: «…полномасштабное вторжение…». Но следует помнить, что война началась в 2014 году. И несмотря на то, что она «продвигалась» латентным способом, речь о войне нужно вести именно с упоминанием о её начале, то есть о 2014 годе.

Собственно, именно с тех пор в Украине и начали появляться нормативные акты, с помощью которых пытались урегулировать новый пласт общественных отношений и упорядочить те процессы, которые, к сожалению, стали повседневностью жизни в Украине.

В 2022 году ситуация осложнилась тем, что возросло количество оккупированных территорий и территорий, на которых ведутся военные действия, а число людей, которые были вынуждены мигрировать, достигло 5 миллионов человек внутри Украины[1], и 2,4 миллиона человек выехали за границу[2]. Исследования ООН определяют количество украинских беженцев в размере 6,2 млн человек[3].

Кроме того, масштаб боевых действий, которые происходят на территории Украины, применение оружия массового поражения, осуществление войсками РФ неизбирательных обстрелов территории украинских городов и посёлков привели и продолжают приводить к многочисленным жертвам, значительным разрушениям урбанистической инфраструктуры, повреждению объектов критической и социальной инфраструктуры. Все эти события влекут за собой необходимость не только документирования указанных событий, но и необходимость создания и проработки механизмов выявления, фиксации таких последствий, осуществления их оценки и обеспечения компенсации причинённого жертвам вреда.

Отдельным и очень сложным вопросом остаётся вопрос компенсации невосполнимых потерь и потерь, которые связаны с гибелью гражданских лиц, ранениями, пропажей без вести, пленом, пытками, сексуальным насилием со стороны военных РФ, тех, кто действовал в интересах государства-агрессора, представителей его власти, оккупационной власти и тех, кто добровольно сотрудничал с представителями государства-агрессора. В настоящее время эти жертвы находятся в наиболее неопределённом положении, так как соответствующего механизма нет, а возможность его создания имеет очень отдалённую временную перспективу.

Ситуация сложна ещё и потому, что Россия и Украина являются отдельными независимыми государствами, имеющими собственный суверенитет. Конфликт, происходящий сейчас между Украиной и РФ, носит международный характер, о чём отмечается в Резолюции Генеральной Ассамблеи Организации Объединённых Наций «Агрессия против Украины» A/RES/ES-11/1 от 2 марта 2022 года. Ею признаётся, что Россия совершила агрессию против Украины, нарушив базовые нормы ООН, и в которой от Российской Федерации требуется прекратить вооружённую агрессию против Украины, включая также деоккупацию Крыма и Донбасса, немедленно, полностью и безоговорочно вывести все свои вооружённые силы с территории Украины в пределах её международно признанных границ, учитывая промежуточное решение Международного суда Организации Объединённых Наций от 16 марта 2022 года, в соответствии с которым на высшем юридическом уровне констатирован факт вторжения России на территорию Украины[4] [5].

Это обстоятельство выводит вопрос о компенсации вреда, причинённого агрессивными действиями со стороны РФ, на международный уровень и делает этот процесс требующим урегулирования с помощью механизмов, подобных механизмам универсальной юрисдикции в международном уголовном праве.

Генеральная Ассамблея ООН 14.11.2022 года приняла резолюцию, в которой содержится призыв к России возместить ущерб, нанесённый полномасштабной агрессией. Государства ООН, поддержавшие документ, признают, что «Российская Федерация должна быть привлечена к ответственности за любые нарушения международного права в Украине или против Украины, включая её агрессию в нарушение Устава Организации Объединённых Наций, а также любые нарушения международного гуманитарного права и международного права прав человека, и что она должна нести правовые последствия всех своих международно-противоправных деяний, включая возмещение вреда, в частности любого вреда, причинённого такими деяниями».

Также они признают необходимость создания в сотрудничестве с Украиной «международного механизма для возмещения убытков, потерь или вреда, являющихся следствием международно-противоправных деяний Российской Федерации в Украине или против Украины». Резолюция рекомендует создание членами ООН в сотрудничестве с Украиной «международного реестра убытков для регистрации доказательств, причинённых всем заинтересованным физическим и юридическим лицам, а также государству Украина в результате международных противоправных деяний России в Украине»[6].

Всё приведённое свидетельствует о том, что вопрос о возмещении вреда, нанесённого РФ Украине, не всегда возможно решить лишь на национальном уровне. Внутри Украины возможно внедрить лишь такие механизмы, которые будут направлены на поддержку пострадавших от войны со стороны государства.

Развязанная Россией агрессивная война нарушает не только мирное сосуществование между людьми, но и создаёт атмосферу тотального нарушения прав человека. Причём наибольшая опасность заключается в том, что эти нарушения прав человека становятся чем-то обыденным и таким, что в связи с безнаказанностью оказывается приемлемой формой поведения.

В настоящее время в Украине сформировались большие проблемные «зоны», истоками которых являются нарушение прав человека со стороны оккупационных войск и других представителей государства-оккупанта и необходимость поддержки тех, кто пострадал от войны вследствие разрушений, вынужденной смены места жительства и других обстоятельств. Сферами, в которых имеются наиболее значительные нарушения прав человека, являются: право на жилище и надлежащие условия жизни; право на социальное обеспечение и защиту; право на труд и вознаграждение за него; право на медицинскую помощь; право на справедливый суд; право на защиту от пыток, жестокого и бесчеловечного обращения; обеспечение компенсации за вред, причинённый действиями государства-оккупанта (в связи с разрушениями, ранениями, пытками и т. п.).

Перечень прав, которые сегодня нарушаются российскими военными в Украине и действиями государства-оккупанта, не является исчерпывающим, поскольку война коснулась всех сфер жизни. Выше названы лишь наиболее очевидные общественные отношения, которые подвергаются значительным нарушениям. Все эти сферы требуют наработки механизмов восстановления нарушенных прав, возмещения вреда, защиты жертв войны, в том числе предоставления им помощи и защиты от так называемой повторной виктимизации.

Как было отмечено выше, война в Украине продолжается с 2014 года, и именно с тех пор в законодательстве Украины возникли нормативные акты, направленные на регулирование отношений, связанных с поддержкой пострадавших и жертв войны.

В то же время в международно-правовой сфере существуют стандарты, которые рассчитаны на ситуации вооружённых конфликтов и создание среды безопасности. К сожалению, опыт ведения войн, совершения нападений на гражданское население, разрушения жилья, депортации людей, массовых убийств и пыток существует, что и обусловливает введение соответствующих стандартов и мер реагирования на кризисные ситуации.

Для Украины этот опыт стал неожиданным и новым, следовательно, национальное законодательство в сфере обеспечения прав лиц, пострадавших от действий государства-оккупанта, формировалось в реактивном режиме, складываясь в ответ на вызовы текущей ситуации.

Международные стандарты в сфере защиты гражданского населения

Наиболее общим документом Европейского союза в сфере гражданской защиты является Механизм гражданской защиты Союза («Механизм Союза»). Этот Механизм нацелен на укрепление сотрудничества между Союзом и государствами-членами и на содействие координации в сфере гражданской защиты с целью повышения эффективности систем предотвращения, подготовки и реагирования на природные и техногенные катастрофы[7].

5 сентября 2022 года Украина подписала совместное заявление об усилиях Украины по присоединению к Механизму гражданской защиты Европейского союза[8].

И хотя Механизм является документом, который относится прежде всего к чрезвычайным ситуациям, связанным с действием природных факторов или техногенных катастроф, тем не менее его общие установки создают нормативную и техническую среду для предотвращения последствий таких событий и координирования совместных усилий по их преодолению.

Механизм гражданской защиты ЕС предусматривает создание Координационного центра реагирования на чрезвычайные ситуации. Центр решает и согласовывает предоставление помощи странам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций, в частности, в отношении выделения материальных ресурсов и специализированного оборудования, проведения экспертизы, формирования и командировки групп гражданской защиты.

Среди других документов, которыми урегулированы отдельные вопросы взаимодействия стран ЕС в сфере гражданской защиты и предоставления соответствующей помощи, следует отметить Регламент Совета Европы (ЕС) 2016/369 от 15 марта 2016 г. о предоставлении экстренной помощи в рамках Союза, Регламент Европейского парламента и Совета № 375/2014 от 4 марта 2014 г. о создании Европейского добровольческого корпуса гуманитарной помощи («Инициатива волонтёров ЕС по помощи»), Регламент (ЕК) № 1257/96 от 20 июня 1996 г. о гуманитарной помощи и др.

Что касается стандартов, посвящённых защите и поддержке жертв военных конфликтов, то среди них — Резолюция Совета Безопасности ООН № 1265 от 17 сентября 1999 г. «О защите гражданского населения в условиях вооружённых конфликтов» и Резолюция Совета Безопасности ООН № 1674 от 28 апреля 2006 г. «О защите гражданских лиц во время вооружённых конфликтов».

Все эти документы формулируют общие подходы к поддержанию жертв вооружённых конфликтов, их поддержке, предоставлению гуманитарной помощи и защите в соответствии с Уставом ООН и международными актами, направленными на защиту гражданского населения от последствий вооружённых конфликтов. В документах выражается готовность реагировать на ситуации вооружённых конфликтов, когда гражданское население становится объектом нападений или когда предоставлению гуманитарной помощи гражданскому населению намеренно препятствуют, в том числе путём рассмотрения соответствующих мер, имеющихся в распоряжении Совета Безопасности ООН в соответствии с Уставом Организации Объединённых Наций.

Национальное законодательство, регулирующее вопросы защиты гражданского населения от чрезвычайных ситуаций, в частности вооружённых конфликтов.

Следует отметить, что в Украине, даже независимо от войны, существует действующее законодательство, которое предусматривает возможность оказания помощи людям, пострадавшим от событий чрезвычайного характера.

Речь идёт прежде всего об отдельных документах, которые регулируют вопросы гражданской защиты населения и безопасности жизнедеятельности.

Основным среди них является Кодекс гражданской защиты населения. Глава 17 этого акта — «Возмещение материального ущерба и оказание помощи пострадавшим в результате чрезвычайной ситуации» — содержит основные положения о формах и средствах помощи и поддержки, которая предоставляется жертвам чрезвычайных ситуаций. В частности, Кодекс предусматривает возможность предоставления социальной защиты пострадавшим, возмещение материального ущерба, обеспечение их жильём, оказание медицинской и психологической помощи, гуманитарной помощи и других видов помощи (эвакуация, проезд до определённого места, предоставление денежной помощи и т. д.).

Кодекс распространяет своё действие на любые случаи, связанные с чрезвычайными ситуациями, а также на чрезвычайное положение.

Чрезвычайное положение отличается от военного положения, но оба этих состояния связаны со значительными нарушениями в функционировании государственной власти и общественных институтов, угрозами национальной безопасности Украины. Поэтому положения Кодекса могут быть в полной мере распространены на текущую войну между Украиной и РФ.

Хотя Кодекс даёт установки по помощи и поддержке пострадавших и жертв военных действий, он остаётся общей нормой относительно конфликта между Украиной и РФ и не содержит детальных норм, которые бы непосредственно регламентировали помощь жертвам военной агрессии РФ.

Следующим актом высшей юридической силы, который регулирует вопросы поддержки и защиты прав жертв войны и действий военных РФ, является Закон Украины «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовом режиме на временно оккупированной территории Украины».

Этот Закон является специальным актом, возникшим в ответ на оккупацию Россией части территории Украины.

Он, среди прочего, регулирует порядок реализации прав лиц, проживающих на временно оккупированной территории, на занятость, пенсионное обеспечение, общеобязательное государственное социальное страхование, социальные услуги, образование.

Закон по декларативному принципу устанавливает для граждан, находящихся на временно оккупированной территории Украины, а также покидающих её, обеспечение и соблюдение прав и свобод наравне с другими гражданами, не делая никаких ограничений и исключений.

В течение 2022 и 2023 годов в Закон были внесены изменения, которые касались уточнения статуса временно оккупированных территорий, определения их границ, признания не имеющими юридических последствий всех мер страны-оккупанта, направленных на принудительное предоставление гражданства лицам, находящимся на временно оккупированных территориях, а также вопросы по охране культурного наследия, обеспечению и порядку регистрации актов гражданского состояния лиц, находящихся на временно оккупированных территориях.

В частности, в статье 5 была изложена часть 12 в новой редакции, которая определяет, что граждане Украины, проживающие на временно оккупированной территории, имеют право на бесплатную вторичную правовую помощь по вопросам, связанным с защитой нарушенных, непризнанных или оспариваемых прав, свобод или интересов физических лиц (в том числе о возмещении вреда, причинённого в результате ограничения в осуществлении права собственности на недвижимое имущество или его уничтожения, повреждения) в связи с вооружённой агрессией Российской Федерации и временной оккупацией территории Украины, в порядке, установленном Законом Украины «О бесплатной правовой помощи».

Это довольно существенное новое положение Закона. Оно создаёт основу для дополнительной защиты пострадавших от вооружённого конфликта, в частности лиц, оказавшихся на временно оккупированной территории или покинувших её. Учитывая, что такие лица в полной мере могут быть отнесены к уязвимым категориям населения, поскольку риск нарушения их прав и законных интересов на оккупированной территории значителен, такая дополнительная гарантия способна поддержать этих людей в определённых ситуациях. Закон предусматривает предоставление на безвозмездной основе следующего круга правовой помощи: защита; осуществление представительства интересов лиц, имеющих право на бесплатную вторичную правовую помощь, в судах, других государственных органах, органах местного самоуправления, перед другими лицами; составление документов процессуального характера.

Кроме того, в ответ на попытки Российской Федерации «размывать» гражданскую принадлежность людей, оказавшихся на оккупированной территории, новые редакции Закона (в частности, ст. 6) уточняют вопросы оформления (обмена) документов, удостоверяющих личность и подтверждающих гражданство Украины, или документов, удостоверяющих личность и подтверждающих её специальный статус. Так, вклеивание в определённых законодательством случаях фотографии при достижении соответствующего возраста в паспорт гражданина Украины лицам, имеющим зарегистрированное или задекларированное место жительства на временно оккупированной территории, а также на территориях, на которых ведутся (велись) боевые действия, осуществляет центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сферах миграции (иммиграции и эмиграции), в том числе противодействия нелегальной (незаконной) миграции, гражданства, регистрации физических лиц, беженцев и других определённых законодательством категорий мигрантов, по месту обращения лица.

Расширен перечень источников, из которых уполномоченным органам разрешено получать информацию об их личности и подтверждении гражданства. Для внесения сведений о зарегистрированном или задекларированном месте жительства вышеупомянутых лиц может использоваться информация из Государственного реестра избирателей, ведомственной информационной системы центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сферах миграции (иммиграции и эмиграции), в том числе противодействия нелегальной (незаконной) миграции, гражданства, регистрации физических лиц, беженцев и других определённых законодательством категорий мигрантов, Государственного реестра актов гражданского состояния граждан, Единой информационной базы данных о внутренне перемещённых лицах.

Такое правило в значительной мере способно повлиять на процесс идентификации таких лиц, упростить и ускорить его.

Закон Украины «Об обеспечении прав и свобод внутренне перемещённых лиц» (далее – ВПЛ). Этот Закон введён в 2015 году и регулирует вопросы определения статуса внутренне перемещённых лиц, их регистрации и учёта, а также других прав внутренне перемещённых лиц.

Среди таких других прав важным является право внутренне перемещённых лиц на получение документов, удостоверяющих личность и подтверждающих гражданство Украины, или документов, удостоверяющих личность и подтверждающих её специальный статус. Этот институт ориентирован на то, чтобы предоставить ВПЛ возможность идентифицировать себя и получить доступ ко всем сервисам, услугам и правам, предоставляемым гражданам Украины, а также тем, которые предусмотрены непосредственно для ВПЛ. Среди таковых, в частности, предусмотрено право на обеспечение вспомогательными средствами реабилитации, предоставление реабилитационных услуг и т. д.

Также это важно с точки зрения возможности сохранять национальную идентификацию и правовую связь с Украиной, определяя гражданство лица. В целом нормы о получении ВПЛ документов, удостоверяющих личность и подтверждающих гражданство Украины, или документов, удостоверяющих личность и подтверждающих её специальный статус, в полной мере синхронизированы с положениями Закона Украины «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовом режиме на временно оккупированной территории Украины».

Закон предусматривает для ВПЛ специальную меру — освобождение ВПЛ, оставивших или покинувших своё место жительства на временно оккупированной РФ территории Украины, от негативных последствий невыполнения денежных обязательств по кредитным договорам и договорам займа. В частности, предусматривается ограничение суммы процентов, начисленных в течение срока, на который предоставлялся кредит (заём), минимальной ставкой, определённой договором. За неисполнение или ненадлежащее исполнение ВПЛ обязательств по кредитному договору и/или договору займа не начисляется неустойка (штраф, пеня), не наступает ответственность в виде уплаты суммы долга с учётом установленного индекса инфляции за всё время просрочки и годовых процентов от просроченной суммы, не применяются другие санкции имущественного характера. Определено, что освобождение внутренне перемещённого лица от негативных последствий нарушения им денежных обязательств по кредитному договору и/или договору займа в соответствии с положениями этой статьи не может быть основанием для отказа в предоставлении нового кредита и/или займа.

Одним из средств поддержки лиц, пострадавших от военной агрессии РФ, является предусмотренная Законом возможность содействия предоставлению ВПЛ кредитов на приобретение земельных участков, приобретение и строительство жилья.

Однако в настоящее время не установлен механизм предоставления и финансирования таких кредитов, а также возможностей рефинансирования расходов на строительство или возврата процентов по уплаченным кредитам тем ВПЛ, которые в результате оккупации или военных действий, негативных последствий вооружённого конфликта, проявлений насилия, массовых нарушений прав человека и чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера получили увечья или инвалидность, либо остались без кормильца, либо без должной опеки и попечения по возрасту (дети-сироты, одинокие родители и пенсионеры).

Как было отмечено выше, война между РФ и Украиной повлияла на отдельные сферы общественных отношений особенно сильно и привела к значительным негативным последствиям.

Считаем, что наибольшее количество нарушений и наиболее негативные последствия наступили для реализации следующих прав: право на жильё и достаточный жизненный уровень; право на социальное обеспечение и защиту; право на труд и вознаграждение за него; обеспечение компенсации за вред, причинённый действиями государства-оккупанта (в связи с разрушениями, ранениями, пытками и т. д.). Эти сферы общественных отношений стали наиболее массовыми.

Право на жильё и достаточный жизненный уровень в условиях войны

Обеспечение и реализация этих прав относится к базовым потребностям человека, от соблюдения которых зависит благосостояние и чувство безопасности человека. Война в Украине разрушила основу для обеспечения и реализации этих прав. Ведь по некоторым данным в настоящее время в Украине около 5 млн переселенцев внутри страны и примерно столько же беженцев за её пределами. Как отметила вице-премьер-министр по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий Украины Ирина Верещук на заседании Конгресса региональных и местных властей при президенте Украины: «По состоянию на сегодня у нас уже зарегистрировано почти 5 миллионов внутренне перемещённых лиц, а фактическое количество — 7 миллионов. В то же время временное убежище за пределами Украины нашли более 5 миллионов украинцев», — подчеркнула она[9].

По данным Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), с начала войны за границу выехали более 6,2 млн украинцев (этой же цифрой оперирует украинское Минэкономики). Из них более 5,8 млн оказались в Европе. Количество внутренне перемещённых лиц (ВПЛ) в самой Украине оценивают в 5 млн человек[10].

Приведённые цифры позволяют представить масштабы нарушения права на жильё и достаточный жизненный уровень, масштабы того, какое количество людей потеряло жильё.

Международные стандарты в этой сфере очень лаконичны и императивны. Европейская социальная хартия определяет, что с целью обеспечения эффективного осуществления права на жилище Стороны обязуются принимать меры, направленные на: содействие доступу к жилью надлежащего уровня; предотвращение бездомности и её сокращение с целью её постепенной ликвидации; установление на жильё цен, доступных для малообеспеченных лиц.

В то же время, вооружённый конфликт является чрезвычайным обстоятельством, и он не может приравниваться к обычным условиям. Поэтому стандарты, связанные с защитой жертв вооружённых конфликтов, требуют, чтобы стороны конфликта обеспечивали защиту лиц, находящихся на подконтрольных им территориях.

Конвенция «О статусе беженцев» определяет, что поскольку жилищный вопрос регулируется законами или распоряжениями или находится под контролем публичной власти, Договаривающиеся Государства будут предоставлять беженцам, законно проживающим на их территории, наиболее благоприятное правовое положение, во всяком случае положение не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах[11].

Беженцы входят в круг лиц, к которым применяется статья 31, и к ним следует относиться как можно более благоприятно, и в любом случае не менее благоприятно, чем отношение, которое обычно предоставляется иностранцам при тех же обстоятельствах[12].

С начала полномасштабного вторжения РФ в Украину вопрос обеспечения жильём внутренне перемещённых лиц стал очень актуальным. Для решения этого вопроса Правительство Украины издало Постановление от 29 апреля 2022 г. № 495 «Некоторые меры по формированию фондов жилья, предназначенного для временного проживания внутренне перемещённых лиц».

Постановление предусмотрело, что фонд жилья, предназначенного для временного проживания внутренне перемещённых лиц (далее – фонд), формируется сельскими, поселковыми, городскими советами или уполномоченными ими органами (далее – уполномоченные органы) путём:

выкупа (приобретения) жилья;

строительства нового жилья;

строительства (нового строительства, реконструкции) зданий для временного проживания внутренне перемещённых лиц;

реконструкции существующих домов и общежитий, а также переоборудования нежилых помещений в жилые;

передачи жилья в коммунальную или государственную собственность;

капитального ремонта объектов жилищного фонда, в частности объектов социального назначения.

Постановление устанавливает норму жилой площади на одного человека на уровне не менее 6 кв. м.

Также документом урегулирован порядок подачи и рассмотрения документов о предоставлении жилья для ВПЛ, введена система определения очерёдности предоставления жилья, которая базируется на шкале баллов, сумма которых обуславливает приоритетность предоставления жилья.

В том числе определены уязвимые категории людей, для которых предоставление жилья является первоочередным.

На основании этого Постановления в настоящее время в Украине создан фонд жилья для ВПЛ, с помощью которого обеспечено жильём большинство ВПЛ. К сожалению, официальные данные о предоставлении жилья для ВПЛ не приводятся. Одной из причин этого является то, что эти показатели динамичны и постоянно меняются. Но представители комитета ВРУ по вопросам прав человека, деоккупации и реинтеграции временно оккупированных территорий, национальных меньшинств и межнациональных отношений констатируют, что потребности во временном жилье для ВПЛ пока не уменьшаются. Так что этот процесс продолжается. В связи с этим Верховная Рада Украины приняла законопроект № 9310, которым продлён срок предоставления бесплатного временного жилья для переселенцев. По новому закону 6-месячный срок заменён на срок, равный времени действия военного положения. Однако это будет касаться определённых категорий ВПЛ[13].

Важным документом, направленным на решение вопросов, связанных с жильём для ВПЛ и других жертв вооружённой агрессии Российской Федерации, является Постановление Кабинета Министров Украины от 1 сентября 2023 г. № 930 «Некоторые вопросы функционирования мест временного проживания внутренне перемещённых лиц». Это Постановление определяет особенности функционирования мест временного проживания, которые пригодны для временного проживания ВПЛ или лиц, переместившихся с территорий, включённых в перечень территорий, на которых ведутся (велись) боевые действия или временно оккупированных Российской Федерацией, утверждённый Минреинтеграции, и их обслуживание, а также минимально необходимые требования в таких местах для жизнеобеспечения указанных лиц.

Места временного проживания могут обустраиваться в городках из сборных модулей, общежитиях, оздоровительных лагерях, домах отдыха, санаториях, пансионатах, отелях, временных сооружениях, их комплексах, предназначенных для жизнеобеспечения (временного проживания и обслуживания) внутренне перемещённых лиц, в других жилых помещениях, пригодных для проживания, и их частях, которые используются или могут использоваться для временного проживания внутренне перемещённых лиц, с общим количеством обустроенных мест для проживания 10 или более человек.

Относительно объектов, которые использовались как места для временного проживания ВПЛ, проводится:

1) мониторинг их состояния, обустройства, количества жильцов и свободных койко-мест в них, в частности на предмет соответствия минимальным требованиям, определённым пунктом 8 этого Порядка;

2) внесение в перечень мест временного проживания области (гг. Киева и Севастополя) всех объектов, в которых на день проведения мониторинга обустроены места для проживания 10 или более человек;

3) принятие мер к приведению условий проживания в местах временного проживания в соответствие с определёнными Постановлением минимальными требованиями. В случае невозможности приведения таких условий в соответствие с минимальными требованиями осуществляется переселение лиц, проживающих в местах временного проживания, с учётом потребностей отдельных категорий лиц и единства семей в места временного проживания, которые отвечают таким минимальным требованиям.

В качестве минимальных Постановление определяет следующие требования: место временного проживания оборудовано инженерными системами, к которым относятся системы электроснабжения, отопления, вентиляции, водоснабжения и водоотведения; температура в помещениях поддерживается в соответствии с сезоном, но в пределах 18-25°C; помещения разделены на места общего пользования (вестибюль, общий коридор, лестничная клетка, общие кухни, санитарно-гигиенические помещения, общие прачечные, прихожие) и помещения, в которых обустроены койко-места; помещения могут предусматривать отдельные комнаты или пространство, отделённое путём установки лёгких конструкций (ширм, перегородок), для лиц, связанных между собой общим бытом, семейными (родственными) отношениями; вход в помещения, в которых обустроены койко-места, оборудован замками/задвижками на входных дверях; в помещениях не допускается размещение лиц разного пола, не связанных между собой общим бытом или семейными (родственными) отношениями; не допускается обустройство более четырёх койко-мест в одном помещении; площадь, выделенная для одного койко-места, составляет не менее 6 кв. м. и используется для обустройства спального места, хранения личных вещей, постельных принадлежностей (матрас, подушки, одеяла, постельное бельё). Это не полный перечень требований к помещениям, где можно размещать ВПЛ и других лиц, страдающих от вооружённой агрессии РФ.

В то же время существуют надежды на возможность строительства нового жилья, проведения текущего и капитального ремонта, реконструкции жилых зданий в рамках проектов материально-технической помощи[14]. Одним из таких является проект «Жилые помещения для внутренне перемещённых лиц», который планируется реализовать совместно с немецким Кредитным учреждением для восстановления (KfW)[15].

На нормативном уровне Украина приняла соответствующие акты, способные создать правовую основу для дальнейшей практической реализации мер по восстановлению нарушенного права на жильё.

В частности, был принят Закон Украины «О компенсации за повреждение и уничтожение отдельных категорий объектов недвижимого имущества вследствие боевых действий, террористических актов, диверсий, вызванных вооружённой агрессией Российской Федерации против Украины, и Государственный реестр имущества, повреждённого и уничтоженного вследствие боевых действий, террористических актов, диверсий, вызванных вооружённой агрессией Российской Федерации против Украины» от 23 февраля 2023 года № 2923-IX.

Этот закон определяет лиц, которые могут претендовать на получение компенсации, а также порядок их учёта и приоритизации, объекты недвижимого имущества, за разрушение которых возможно получение компенсации, порядок формирования и ведения Государственного реестра имущества, повреждённого и уничтоженного вследствие боевых действий, террористических актов, диверсий, вызванных вооружённой агрессией Российской Федерации против Украины, и другие технические вопросы обеспечения восстановления права на жильё.

Через месяц Правительство приняло Постановление от 21.04.2023 № 381 «Об утверждении Порядка предоставления компенсации для восстановления отдельных категорий объектов недвижимого имущества, повреждённых вследствие боевых действий, террористических актов, диверсий, вызванных вооружённой агрессией Российской Федерации, с использованием электронной публичной услуги «єВідновлення». Этот акт положил начало национальному механизму восстановления повреждённого жилья и обеспечил таким образом доступ к жилью для лиц, пострадавших от вооружённой агрессии.

Постановление регулирует целый ряд вопросов, которые способны помочь пострадавшим восстановить собственное жильё. В частности, Постановление определяет, что компенсация имеет целевое назначение и предоставляется для приобретения строительной продукции с целью выполнения текущего или капитального ремонта получателем компенсации самостоятельно либо путём заказа выполнения соответствующих услуг и работ при условии, что: объект недвижимого имущества был повреждён после вступления в силу Указа Президента Украины от 24 февраля 2022 г. № 64 «О введении военного положения в Украине»; объект недвижимого имущества расположен на территории, не включённой в перечень территорий, на которых ведутся (велись) боевые действия или временно оккупированных Российской Федерацией, утверждённый Минреинтеграции (кроме территорий возможных боевых действий, территорий активных боевых действий, на которых боевые действия завершены на дату подачи заявления); сведения о праве собственности на повреждённый объект внесены в Государственный реестр вещных прав на недвижимое имущество; на повреждённом объекте не проведены ремонтные работы.

Получатель компенсации в течение двенадцати месяцев со дня получения компенсации должен использовать её на цели, предусмотренные абзацем первым этого пункта.

Предоставлен перечень групп товаров строительной продукции, которые могут быть приобретены получателем за средства компенсации (группы товаров определены приложением к Постановлению). При этом продажа товаров других групп запрещена.

Введённые указанными актами механизмы создают предпосылки для восстановления нарушенных прав, восстановления жилья потерпевших или получения ими нового жилья взамен разрушенного.

Однако в настоящее время трудно составить окончательное мнение об эффективности и надлежащем характере этих механизмов, поскольку они ещё не получили значительного распространения и практика их применения только формируется.

В то же время со стороны законодателя продолжается работа над расширением и совершенствованием помощи ВПЛ. В Верховной Раде на сегодняшний день зарегистрирован целый ряд проектов законов, среди которых следующие:

Проект Закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно особенностей государственной регистрации актов гражданского состояния, совершённых на временно оккупированной Российской Федерацией территории Украины и за пределами Украины (9069).

Проект Закона о внесении изменений в Закон Украины «Об обеспечении прав и свобод внутренне перемещённых лиц» относительно обеспечения прав зарегистрированных внутренне перемещённых лиц на бесплатное получение коммунальных услуг и бесплатное временное проживание в период действия военного положения (7507).

Проект Закона о внесении изменений в Закон Украины «Об обеспечении прав и свобод внутренне перемещённых лиц» относительно введения бесплатного проезда для внутренне перемещённых лиц на период действия военного положения (8020).

Проект Закона о внесении изменений в статью 5 Закона Украины «О судебном сборе» относительно освобождения от уплаты судебного сбора внутренне перемещённых лиц (9361).

Указанные акты рассматриваются в аппарате Верховной Рады и её комитетах. Почти все они требуют доработки и системного согласования с другими актами законодательства Украины.

Право на социальное обеспечение и защиту в условиях войны

Обеспечение права на социальную защиту осуществляется по нескольким направлениям. Эти направления обусловлены как международными нормативными актами, так и национальными. Международные документы, в частности Европейский кодекс социального обеспечения, определяет среди направлений социального обеспечения медицинскую помощь, пособие по безработице, пособие по старости, помощь в случае производственной травмы, помощь семьям с детьми, пособие по беременности и родам, пособие по инвалидности, помощь в случае смерти кормильца.

Все указанные виды помощи предоставляются в Украине, но понятно, что их предоставление во время войны может быть затруднено как в связи с нехваткой финансирования социальных программ, так и в связи с тем, что не в полной мере работают социальные институты, реализующие различные виды социальной помощи, а также с тем, что получатели такой помощи могут находиться в местах и на территориях, где они либо не имеют постоянной регистрации, либо сами территории могут находиться вне эффективного контроля властей Украины.

С целью обеспечения права на социальное обеспечение введён ряд нормативных актов:

Постановление Кабинета Министров Украины от 26 февраля 2022 г. № 162 «Об особенностях выплаты и доставки пенсий, денежных пособий на период введения военного положения», которым определён порядок продления выплаты пенсий и денежных пособий в тех случаях, когда их выплата по предыдущему месту невозможна.

Постановление КМУ «Некоторые вопросы предоставления государственной социальной помощи и льгот на период введения военного положения» от 7 марта 2022 г. № 214

Им установлено, что на период введения военного положения предоставление государственной социальной помощи и льгот осуществляется с учётом определённых особенностей: срок выплаты государственной социальной помощи малообеспеченным семьям, пособия на детей одиноким матерям, временной государственной социальной помощи неработающему лицу, достигшему общего пенсионного возраста, но не получившему права на пенсионную выплату (далее – государственная социальная помощь), и льгот, которые были назначены ранее, продлевается лицам, проживающим на территориях территориальных общин, на которых ведутся боевые действия или временно оккупированных Российской Федерацией в соответствии с перечнем территорий, на которых ведутся (велись) боевые действия или временно оккупированных Российской Федерацией, утверждённым Министерством по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий.

Лицам, не проживающим на соответствующих территориях, срок выплаты государственной социальной помощи и льгот, срок выплаты которых истёк в период военного положения, продлевается до 31 декабря 2022 г. (включительно).

Государственная социальная помощь и льготы продолжают выплачиваться до месяца, следующего за месяцем завершения на соответствующей территории боевых действий, прекращения возможности боевых действий или завершения временной оккупации (включительно).

Что касается ситуаций, когда получатели государственной социальной помощи в период введения военного положения подают заявление с необходимыми документами и/или сведениями для проведения перерасчёта государственной социальной помощи, структурные подразделения по вопросам социальной защиты населения районных, районных в г. Киеве государственных администраций (военных администраций), исполнительных органов городских, районных в городах (в случае их образования) советов определяют право на получение такой помощи и производят расчёт её размера. Выплата государственной социальной помощи производится в новом размере в соответствии с поданными заявлением и документами и/или сведениями. При этом средства государственной социальной помощи, выплаченные получателям во время военного положения до момента подачи ими новых заявления и документов, не подлежат возврату.

Таким образом обеспечивается непрерывность и частичная гарантированность предоставления социальной помощи.

Постановление Кабинета Министров Украины от 7 марта 2022 г. № 215 «Об особенностях начисления и выплаты денежных пособий, льгот и жилищных субсидий на период действия военного положения». Это Постановление носит преимущественно «технический» характер, поскольку в нём определяются вопросы администрирования выплаты, документирования лиц, имеющих права на выплаты, а также использования платёжных систем для проведения выплат указанных видов помощи.

Постановление КМУ «Некоторые вопросы выплаты пособия на проживание внутренне перемещённым лицам» № 332 от 20 марта 2022 г.

В соответствии с этим Постановлением ВПЛ с 1 августа 2023 г. пособие назначается на шесть месяцев внутренне перемещённому лицу, которое впервые обратилось за назначением пособия, и выплачивается ежемесячно внутренне перемещённому лицу или уполномоченному лицу на внутренне перемещённое лицо в случае недееспособности получателя или ребёнка (далее – уполномоченное лицо) в таком размере: для лиц с инвалидностью и детей – 3000 гривен; для других лиц – 2000 гривен. Пособие назначается на каждое внутренне перемещённое лицо (далее – получатель), сведения о котором включены в Единую информационную базу данных о внутренне перемещённых лицах.

С 1 ноября 2023 г. пособие назначается на шесть месяцев на семью, которая впервые обратилась за назначением пособия, и выплачивается ежемесячно одному из членов семьи (далее – уполномоченное лицо) в таком размере: для лиц с инвалидностью и детей – 3000 гривен; для других лиц – 2000 гривен.

Постановление Кабинета Министров Украины от 16 апреля 2022 г. № 457 «О поддержке отдельных категорий населения, пострадавшего в связи с военной агрессией Российской Федерации против Украины».

Указанное Постановление предусматривает предоставление поддержки таким категориям лиц:

• лицам, эвакуирующимся из населённых пунктов, расположенных в районах проведения военных (боевых) действий (возможных боевых действий), в безопасные районы, 
• лицам, проживающим в деоккупированных населённых пунктах.

Указанные категории людей получают гуманитарную помощь, а также покрываются расходы, используются средства для удовлетворения их потребностей во время эвакуации в безопасные районы.

Источником покрытия этих выплат и потребностей являются добровольные взносы (благотворительные пожертвования) от физических и юридических лиц частного права и/или публичного права на счёт Министерства по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий.

Приказ Министерства здравоохранения Украины от 17.03.2022 № 496 «Некоторые вопросы оказания первичной медицинской помощи в условиях военного положения». Этот документ направлен на решение следующих вопросов:

• ведение учёта перемещённых лиц, которые обращаются для получения первичной медицинской помощи;
• оказание первичной медицинской помощи и медицинской помощи пациентам в неотложном состоянии из числа перемещённых лиц;
• проведение вакцинации в соответствии с требованиями календаря профилактических прививок.

Кроме указанных актов, Кабинет Министров в сфере обеспечения социальных прав пострадавших от вооружённой агрессии РФ принял Постановление от 05.05.2023 № 452 «О внесении изменений в некоторые постановления Кабинета Министров Украины об установлении связи инвалидности с ранениями или другими повреждениями здоровья». Им определена процедура установления причинной связи инвалидности с проведением мероприятий обороны Украины и упорядочено принятие решения об установлении факта получения пострадавшими повреждения здоровья от боеприпасов, что упрощает учёт лиц, получивших ранения или вред здоровью в результате вооружённой агрессии РФ.

Учитывая текущую ситуацию в Украине, важна психологическая помощь пострадавшим и жертвам агрессии РФ. Это становится всё более понятным и требует значительных организационных и человеческих ресурсов.

19 июля 2023 года МВД Украины был принят Приказ № 594 «Об утверждении Порядка взаимодействия психологов Государственной службы Украины по чрезвычайным ситуациям и Национальной полиции Украины во время действия военного положения в Украине или в отдельных её местностях по вопросам оказания психологической помощи пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций».

Им предусмотрено, что на месте происшествия психологи ГСЧС и полиции выполняют следующие мероприятия по оказанию психологической помощи и поддержки:

психологи ГСЧС обеспечивают оказание экстренной психологической помощи, уменьшение и нейтрализацию негативных психических состояний и реакций среди населения, проведение других мероприятий, определённых руководителем работ по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, психологическое сопровождение сотрудников ГСЧС, непосредственно задействованных в ликвидации последствий чрезвычайной ситуации;

психологи полиции на месте ликвидации последствий чрезвычайной ситуации вместе с психологами ГСЧС осуществляют сбор и обработку информации о пострадавших для дальнейшей их психосоциальной поддержки. Психологи полиции привлекаются к оказанию первой психологической помощи по решению руководителя сводной группы психологов ГСЧС. Психологи полиции во время ликвидации последствий чрезвычайной ситуации выполняют также другие полномочия, предусмотренные законами Украины.

Акт носит больше организационный и координационный характер и, к сожалению, не определяет порядка, форм и стандартов оказания психологической помощи.  

Целый ряд инициатив, направленных на социальную поддержку жертв Российской военной агрессии, организован Украиной при содействии международных организаций, агентств ООН и фондов[16].

В настоящее время в Украине созданы информационные ресурсы, на которых находится систематизированная информация о помощи и поддержке жертв военной агрессии[17].

В сфере социальной защиты Украина поставила перед собой определённые цели, которые требуют средств реализации и приложения усилий. Эти цели определены в Распоряжении Кабинета Министров Украины от 7 апреля 2023 г. № 312-р «Об одобрении Стратегии государственной политики относительно внутреннего перемещения на период до 2025 года и утверждении операционного плана мероприятий по её реализации в 2023–2025 годах»:

• обеспечение предоставления социальных услуг внутренне перемещённым лицам с учётом их индивидуальных потребностей;
• введение социальной услуги «содействие адаптации внутренне перемещённых лиц» для лиц в сложных жизненных обстоятельствах и утверждение соответствующего стандарта предоставления.

Для достижения указанных целей в Стратегии указано, что предоставление социальных услуг, направленных на адаптацию внутренне перемещённых лиц на начальном этапе после эвакуации, в настоящее время обеспечено.

Стратегия также предусматривает расширение функционала Единой информационной системы социальной сферы с целью введения возможности внесения информации о потребностях внутренне перемещённых лиц через Единый государственный веб-портал электронных услуг.

Право на труд и вознаграждение за него в условиях войны

Международные стандарты в сфере этих общественных отношений определяются общими нормативными актами, такими как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах ООН, Европейская социальная хартия и другие. Эти акты устанавливают право на труд и справедливое вознаграждение за него, а также ряд гарантий этого права.

Украинское законодательство в целом соответствует этим стандартам. Но во время введения военного положения и развития событий в Украине возникли ситуации, которые требовали дополнительного регулирования. В частности, в начале полномасштабного вторжения большое количество людей покинуло свои дома и выехало из населённых пунктов своего постоянного места жительства. Многие люди оставили работу, некоторые выехали за пределы Украины. Таким образом, люди не выходили на работу, предприятия остановились. Трудовые правоотношения претерпели изменения, последствия которых не имели правового регулирования.

Поэтому 15 марта 2022 года был принят Закон Украины «Об организации трудовых отношений в условиях военного положения».

Этим Законом введён ряд положений, которые определяют особенности трудовых отношений во время военного положения. Законодатель не вносил изменения в действующее законодательство о труде, а ввёл особые временные нормы, касающиеся труда.

Введение таких норм обусловлено чрезвычайными обстоятельствами военного положения.

В частности, Закон ограничил право на забастовку, решил вопросы относительно возможности предоставления длительных отпусков без сохранения заработной платы, предусмотрел введение испытательного срока при приёме на работу и другие нормы.

Закон определяет:

При заключении трудового договора в период действия военного положения условие об испытании работника при приёме на работу может устанавливаться для любой категории работников.

С целью оперативного привлечения к выполнению работы новых работников, а также устранения кадрового дефицита и нехватки рабочей силы, в том числе вследствие фактического отсутствия работников, эвакуировавшихся в другую местность, находящихся в отпуске, простое, временно утративших трудоспособность или местонахождение которых временно неизвестно, работодатель может заключать с новыми работниками срочные трудовые договоры в период действия военного положения или на период замещения временно отсутствующего работника.

В период действия военного положения работодатель имеет право перевести работника на другую работу, не обусловленную трудовым договором, без его согласия (кроме перевода на работу в другую местность, на территории которой продолжаются активные боевые действия), если такая работа не противопоказана работнику по состоянию здоровья, только для предотвращения или ликвидации последствий боевых действий, а также других обстоятельств, которые ставят или могут представлять угрозу жизни или нормальным жизненным условиям людей, с оплатой труда за выполненную работу не ниже средней заработной платы по предыдущей работе.

Закон предусматривает сокращённые сроки расторжения трудового договора как по инициативе работодателя, так и по инициативе работника, а также повышает предельную продолжительность рабочей недели (до 60 часов) и сокращает предельную продолжительность времени отдыха (до 24 часов).

На период действия военного положения определён порядок ведения и обмена кадровой документацией в порядке, согласованном работодателем и работником. Это положение является уместным, так как многие работники не могут или не желают возвращаться на место, где они работали до начала полномасштабного вторжения.  

Положения Закона, касающиеся возможных задержек в выплате заработной платы, с одной стороны, вполне понятны, учитывая военные действия и разрушение инфраструктуры многих мест. Но с другой, они оставляют определённое пространство для возможных злоупотреблений 

Норма Закона, которая предусматривает, что работодатель освобождается от ответственности за нарушение обязательства по срокам оплаты труда, если докажет, что это нарушение произошло в результате ведения боевых действий или действия других обстоятельств непреодолимой силы, фактически усложняет положительное решение вопросов, связанных с невыплатой заработной платы. Фраза «…если не докажет…» указывает на то, что все причины и обстоятельства невыплаты заработной платы могут быть рассмотрены и выяснены в рамках определённого процесса, который будет связан с предоставлением и изучением доказательств. Ведь быстро подобные споры не будут решены, что может негативно повлиять на получение работником заработной платы.

Аналогично положение о том, что в случае невозможности своевременной выплаты заработной платы в результате ведения боевых действий, срок выплаты заработной платы может быть отложен до момента возобновления деятельности предприятия, не будет способствовать получению работником справедливого вознаграждения за выполненную работу. Вполне возможны случаи, когда предприятие не возобновит работу или возобновит её после прекращения или отмены режима военного положения. В любом случае такое положение оставляет пространство для злоупотребления возможностью отсрочки выплаты заработной платы работодателем.

Законодатель несколько ограничил права работников на ежегодный отпуск, а также снял срочные ограничения на отпуска без сохранения заработной платы. В частности, часть 3 ст. 12 Закона устанавливает, что в течение периода действия военного положения работодатель по просьбе работника может предоставлять ему отпуск без сохранения заработной платы без ограничения срока, установленного частью первой статьи 26 Закона Украины «Об отпусках».

Очевидно, следует воспринимать эту норму как общую, поскольку следующая, 4-я часть ст. 12 устанавливает следующее:

В период действия военного положения работодатель по заявлению работника, выехавшего за пределы территории Украины или получившего статус внутренне перемещённого лица, в обязательном порядке предоставляет ему отпуск без сохранения заработной платы продолжительностью, определённой в заявлении, но не более 90 календарных дней, без зачисления времени пребывания в отпуске в стаж работы, дающий право на ежегодный основной отпуск, предусмотренный пунктом 4 части первой статьи 9 Закона Украины «Об отпусках».

Следовательно, если лицо находится за пределами Украины или получило статус ВПЛ, ему также может предоставляться отпуск без сохранения заработной платы, но сроком не более 90 дней. Вероятно, это правило распространяется только на ВПЛ и тех, кто находится за границей.

В то же время возникает вопрос, на который Закон не даёт ответа: если время отпуска без сохранения заработной платы истекает, а лицо остаётся за границей или не возвращается из региона, где оно получило статус ВПЛ, что следует за этим? Если должность работника даёт возможность осуществлять свои рабочие функции дистанционно, вопрос может быть решён путём перевода её в такой режим работы. А если нет?

Действующее законодательство Украины не предусматривает возможности увольнения именно при таких условиях, хотя по некоторым признакам подобные ситуации могут быть интерпретированы как прогул. Но неявка на работу из-за войны в любом случае не может считаться неуважительной причиной. Ведь прогула в таких случаях быть не может.

Статья 41 КЗоТ Украины устанавливает дополнительные основания для расторжения трудового договора по инициативе работодателя с отдельными категориями работников при определённых условиях. А именно, пункт 6 этой статьи гласит, что трудовой договор может быть расторгнут в случае невозможности обеспечения работника работой, определённой трудовым договором, в связи с уничтожением (отсутствием) производственных, организационных и технических условий, средств производства или имущества работодателя в результате боевых действий. Расторжение договора в случаях, предусмотренных этим пунктом, производится, если невозможно перевести работника с его согласия на другую работу.

Учитывая, что на время действия военного положения ограничено действие ст. 43, 44 Конституции Украины, а также положений КЗоТ, регулирующих те же вопросы, что и Закон «Об организации трудовых отношений в условиях военного положения», такое увольнение работников, которые не приступают к работе по истечении отпусков без сохранения заработной платы или по другим причинам, вполне возможно. 

Другим вариантом ответа на вопрос о невыходе работника из отпуска без сохранения заработной платы или по другим причинам является возможность приостановления действия трудового договора. Такой способ сохранения трудовых отношений между работником и работодателем предусмотрен Законом. Офис Уполномоченного Верховной Рады по правам человека давал разъяснения по поводу существующих механизмов приостановления трудового договора, увольнения работников и осуществления с ними расчёта[18].

Важной в этом Законе является статья, посвящённая возмещению работникам и работодателям связанных с трудовыми отношениями денежных сумм, утраченных в результате вооружённой агрессии против Украины (ст. 15).

В частности, предусмотрено, что это возмещение осуществляется за счёт средств государства-агрессора, а также средств, полученных из/от соответствующих фондов на восстановление Украины, в том числе международных, международной технической и/или возвратной либо безвозвратной финансовой помощи, других источников, предусмотренных законодательством.

В настоящее время не установлен порядок определения и возмещения указанных денежных сумм. Поэтому пока это положение остаётся декларативным.

По нашему мнению, оно может быть реализовано только с учётом разработанного механизма возмещения государством-агрессором всех видов причинённого вреда, что может быть сделано исключительно с учётом норм международного права и существующих в нём компенсационных механизмов. 

Компенсация за вред, причинённый вооружённой агрессией РФ

Эти вопросы, вероятно, являются наиболее актуальными. По данным совместной оценки, обнародованной Правительством Украины, Группой Всемирного банка, Европейской Комиссией и ООН, потребности Украины на восстановление и реконструкцию выросли до 411 миллиардов долларов США (что равно 383 миллиардам евро). Данная оценка охватывает период одного года, с момента вторжения России в Украину с 24 февраля 2022 года по 24 февраля 2023 года. Ожидается, что расходы на реконструкцию и восстановление растянутся на 10 лет и будут сочетать потребности как в государственных, так и в частных средствах[19].

Приведённые цифры являются результатом кропотливой работы группы экспертов над Обновлённой оценкой потребностей Украины на восстановление и реконструкцию (далее – Оценка). Это уже второй отчёт, в котором даётся количественная оценка разрушения инфраструктуры и зданий, описывается влияние на жизнь и средства к существованию населения. В Оценке определяется объём средств, необходимых для восстановления и реконструкции. По данным Оценки, Украина в 2023 году будет нуждаться в 14 миллиардах долларов США инвестиций для первоочередной реконструкции и восстановления. Решение этих потребностей потребует 11 миллиардов долларов США финансирования, кроме того, что правительство уже предусмотрело в государственном бюджете на 2023 год[20].

Считаем, что эта сумма на самом деле значительно больше, потому что, во-первых, с момента приведённой оценки прошло уже более полугода, во-вторых, эта оценка включает в себя лишь определённую часть зарегистрированных эпизодов нанесения вреда. Значительная часть таких эпизодов остаётся латентной, а также значительная часть эпизодов не может быть оценена прямым материальным способом, поскольку речь идёт о моральных страданиях, нарушении нормального образа жизни и компенсации за гибель родственников, кормильцев, физических страданиях и психологических травмах.

Вопросы возмещения материального и морального вреда жертвам и пострадавшим от военной агрессии со стороны РФ осложняются тем, что сегодня нет наработанных механизмов фиксирования, оценки и возмещения такого вреда в условиях международного вооружённого конфликта. Очевидно, что все вопросы осуществления возмещения государством-агрессором будут связаны с рядом судебных решений международных судебных инстанций, так как международный характер нарушений делает юрисдикцию национальных судов Украины недостаточной.

Но в любом случае фиксация эпизодов причинения вреда и первичная обработка собранной информации возлагается на плечи потерпевших и национальных правоохранительных органов Украины. Это обстоятельство и обусловливает возникновение нормативных актов, направленных на урегулирование порядка определения размера вреда с целью его дальнейшей компенсации, а также создание отдельных, доступных для Украины на этом этапе, механизмов компенсации отдельных видов причинённого действиями государства-агрессора вреда.

Но сначала о международных стандартах в этой сфере. В настоящее время они исчерпываются положениями о защите гражданского населения во время вооружённых конфликтов и отдельными решениями международных судебных инстанций.

В частности, ст. 91 Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв международных вооружённых конфликтов (Протокол I), от 8 июня 1977 года определяет, что сторона, находящаяся в конфликте и нарушающая положения четырёх Женевских конвенций или самого Дополнительного протокола, должна возмещать нанесённый ущерб, если для этого есть основания. Она несёт ответственность за все действия, совершаемые лицами, входящими в состав её вооружённых сил.

Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts в статье 1 устанавливают, что каждое международно-противоправное деяние государства влечёт за собой международную ответственность этого государства[21].

Следует обратить внимание на то, что общим для всех положений международных актов, касающихся ответственности государств за совершённые противоправные (в частности, уголовно-наказуемые) правонарушения, является их декларативный характер. Объясняется это тем, что решение вопросов об обязанности нести ответственность за причинённый вред, размере такого вреда, лицах, ответственных за его причинение, всегда лежит в сфере судебного производства и состязательного процесса. Ведь ответственность не наступает автоматически, и возмещение вреда также не является чем-то заранее определённым. Как отмечают исследователи в области международного права: Международный Суд прямо не признал право на репарации за каждое нарушение jus ad bellum, оставив этот вопрос на усмотрение государств путём переговоров между собой[22].

Всё приведённое даёт основания утверждать, что ситуация с возмещением вреда лежит в двух плоскостях – международной, которая касается решения вопроса об обязанности нести ответственность и возмещать вред, а также определения виновных лиц, и национальной – которая направлена на фиксацию эпизодов причинения вреда, определение его размера и потерпевших. Далее эти плоскости должны «сойтись» в общем механизме непосредственного возмещения.

Справедливости ради необходимо признаться, что такого механизма пока нет. Но конечно, это не означает, что прилагать усилия в этой сфере не нужно.

Итак, какие усилия и акты сегодня введены в Украине на национальном уровне?

Выше был упомянут Закон Украины «О компенсации за повреждение и уничтожение отдельных категорий объектов недвижимого имущества вследствие боевых действий, террористических актов, диверсий, вызванных вооружённой агрессией Российской Федерации против Украины, и Государственный реестр имущества, повреждённого и уничтоженного вследствие боевых действий, террористических актов, диверсий, вызванных вооружённой агрессией Российской Федерации против Украины» от 23 февраля 2023 года № 2923-IX.

Важными моментами в нём является то, что заявление о предоставлении компенсации за уничтоженный объект недвижимого имущества подаётся в Комиссию по рассмотрению вопросов о предоставлении компенсации, уполномоченную рассматривать заявления о предоставлении компенсации за уничтоженные объекты недвижимого имущества на соответствующей территории. Такое заявление подаётся во время действия военного положения и в течение одного года со дня его прекращения или отмены на территории, на которой расположен (располагался) уничтоженный объект недвижимого имущества.

Заявление о предоставлении компенсации за уничтоженный объект недвижимого имущества подаётся по каждому уничтоженному объекту недвижимого имущества отдельно.

Срок рассмотрения заявления составляет 30 дней. Комиссия рассматривает поданные документы и определяет размер компенсации, а также вероятный способ её предоставления. В случае принятия Комиссией положительного решения, оно должно быть утверждено решением исполнительного органа совета, военной администрации населённого пункта или военно-гражданской администрации населённого пункта в течение пяти календарных дней.

Компенсация предоставляется одним из двух способов:

1) предоставление денежных средств путём их перечисления на текущий счёт получателя компенсации со специальным режимом использования для финансирования строительства дома усадебного типа, садового или дачного дома;

2) финансирование приобретения квартиры, другого жилого помещения, дома усадебного типа, садового или дачного дома (в том числе финансирование приобретения такого помещения/дома, который будет построен в будущем, или инвестирование/финансирование его строительства) с использованием жилищного сертификата.

В принятом Законе существует определённая терминологическая непоследовательность. В названии акта упоминается как повреждение, так и разрушение имущества. А вот когда законодатель описывает порядок определения и предоставления компенсации, речь уже идёт исключительно о разрушении. Означает ли это, что повреждённое имущество не будет подлежать компенсации?

Что касается источников финансирования компенсационных мероприятий. Закон предусматривает, что они финансируются из средств государственного (в том числе Фонда восстановления имущества и разрушенной инфраструктуры, Фонда ликвидации последствий вооружённой агрессии) и местных бюджетов; средств международных финансовых организаций, других кредиторов и инвесторов; международной технической и/или возвратной либо безвозвратной финансовой помощи; репараций или других взысканий с Российской Федерации; других источников, не запрещённых законодательством Украины.

В связи с обеспечением компенсационных мероприятий Закон предусматривает, что одновременно с предоставлением денежной компенсации за уничтоженный объект недвижимого имущества путём перечисления денежных средств на текущий счёт получателя компенсации или финансирования приобретения квартиры, другого жилого помещения с использованием жилищного сертификата, получатель компенсации заключает договор об уступке государству/территориальной общине права требования к Российской Федерации по возмещению убытков за уничтоженный объект недвижимого имущества, нанесённых в результате боевых действий, террористических актов, диверсий, вызванных вооружённой агрессией Российской Федерации против Украины, в объёме полученной компенсации в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины.

Практика применения этого Закона сегодня имеет как положительные признаки, так и отрицательные. Среди положительных — то, что эта программа заработала, причём пользоваться ею можно и дистанционно. В разных регионах по разным данным сегодня поданы тысячи заявок на компенсацию. По состоянию на 12 сентября 2023 года, было подано 422 895 заявлений на компенсацию в рамках программы «єВідновлення», из них уже обработано 19 471 заявление, в том числе 7 124 заявления, поданных гражданами в Харьковской области, 4 435 — в Киевской области, 2 211 — в Донецкой области[23]. Подавляющее большинство людей обращалось за компенсацией именно через «Дію». Конечно, это в определённой степени облегчает процесс подачи заявок, но и имеет значительные недостатки. Не все люди умеют должным образом пользоваться электронными сервисами. Кроме того, сами электронные сервисы имеют ограниченные возможности и недостатки. Собственно, именно с этим связано то, что сейчас фактически работают преимущественно с повреждённым имуществом.

И хотя Постановление от 30.05.2023 № 600 «Об утверждении Порядка предоставления компенсации за уничтоженные объекты недвижимого имущества» определяет, что подача заявлений о предоставлении компенсации за уничтоженные объекты недвижимого имущества в Комиссию по рассмотрению вопросов о предоставлении компенсации за уничтоженные объекты недвижимого имущества осуществляется в электронной форме средствами Единого государственного веб-портала электронных услуг, в частности с использованием мобильного приложения Портала «Дія» («Дія»), с 15 июля 2023 года, фактически заявления о компенсации разрушенного имущества начали обрабатывать начиная с августа 2023.

По некоторым данным, на данный момент обработано около 4689 заявок на компенсацию разрушенного имущества и 52000 повреждённого. Предоставление компенсации состоялось по меньшему количеству заявлений – 830 / 21000, соответственно[24].

Не способствует надлежащему внедрению механизмов компенсации и постоянные изменения в законодательстве. В частности, сумма компенсации по отдельным категориям заявлений в последнее время была уменьшена. В пункт 10 Порядка предоставления компенсации для восстановления отдельных категорий объектов недвижимого имущества, повреждённых в результате боевых действий, террористических актов, диверсий, вызванных вооружённой агрессией Российской Федерации, с использованием электронной публичной услуги «єВідновлення», утверждённого постановлением Кабинета Министров Украины от 21 апреля 2023 г. № 381 были внесены следующие изменения:

В зависимости от рассчитанной в чек-листе суммы компенсации ремонтные работы, необходимые для восстановления повреждённого объекта недвижимого имущества, делятся на:

ремонт категории А – рассчитанная сумма компенсации не превышает 200 тыс. гривен;

ремонт категории Б – рассчитанная сумма компенсации составляет:

– от 200 тыс. гривен до 350 тыс. гривен – для квартир (жилых помещений) в многоквартирном доме (в случае, когда места общего пользования не повреждены); или

– от 200 тыс. гривен до 500 тыс. гривен – для одноквартирных домов, в частности обособленных жилых домов усадебного типа, сблокированных домов с отдельными квартирами, имеющими собственный вход с улицы, коттеджей и одноквартирных домов повышенной комфортности, домов усадебного типа, дачных и садовых.

Причины такого шага вполне понятны, поскольку страна находится в состоянии войны и одновременное финансирование нескольких затратных проектов затруднено. Но нестабильность правового регулирования в целом негативно влияет на практику реализации компенсационных механизмов. 

30 мая 2023 года Кабинет Министров принял постановление № 600 «Об утверждении Порядка предоставления компенсации за уничтоженные объекты недвижимого имущества», которым были определены механизмы принятия и обработки заявлений об уничтожении или повреждении имущества, сроки их обработки, субъекты этой деятельности, а также источники и порядок финансирования выплаты компенсации и оплаты ремонтных работ по ремонту и восстановлению жилья заявителей и другие «технические» вопросы.

Таким же «техническим» является Постановление КМУ от 13.06.2023 № 624 «Некоторые вопросы обеспечения функционирования Государственного реестра имущества, повреждённого и уничтоженного в результате боевых действий, террористических актов, диверсий, вызванных вооружённой агрессией Российской Федерации против Украины».

В нём описаны цифровые инструменты обеспечения учёта и оценки нанесённого ущерба, а также администрирование всех этапов восстановления разрушенного/повреждённого недвижимого имущества.

Другими законами в сфере возмещения вреда жертвам вооружённой агрессии РФ являются следующие акты:

Закон Украины «О единовременной денежной помощи за вред жизни и здоровью, причинённый работникам объектов критической инфраструктуры, государственным служащим, должностным лицам местного самоуправления в результате военной агрессии Российской Федерации против Украины» от 20 марта 2023 года № 2980-IX.

Согласно этому акту право на назначение и выплату единовременной денежной помощи за вред жизни и здоровью имеют лица из числа работников объектов критической инфраструктуры, государственных служащих, должностных лиц местного самоуправления, которые стали лицами с инвалидностью в связи с ранением, увечьем, контузией или вследствие заболевания, связанных с исполнением должностных (служебных, профессиональных) обязанностей в период военной агрессии Российской Федерации против Украины в районах проведения после 24 февраля 2022 года военных (боевых) действий или в районах, которые подвергались после этой даты бомбардировкам, авиаударам и другим вооружённым нападениям.

Размер единовременной денежной помощи за вред жизни и здоровью определяется в следующих пределах: 1) лицам с инвалидностью I группы — 800 тысяч гривен; 2) лицам с инвалидностью II группы — 500 тысяч гривен; 3) лицам с инвалидностью III группы — 200 тысяч гривен; 4) в случае гибели (смерти) — 1 миллион гривен.

Важно отметить, что лишь по прошествии более чем года войны с РФ становится понятным, что вред, причинённый государством-агрессором, касается не только материальных прав граждан. Значительный ущерб нанесён и нематериальной сфере. В частности, нематериальным правам людей. Но очень уязвимой сферой является и та, которую обычно называют «моральной». Этот термин не является удачным, но он распространён в обществе и охватывает другие виды страданий, отличные от материальных потерь. Это и физическая боль, и психологические травмы и состояния людей, которые являются жертвами преступлений РФ. Сюда также относятся и смешанные травмы, которые, в частности, связаны со случаями сексуального насилия. Даже если у жертвы нет значительных физических повреждений, она получает значительную психологическую травму. Это особенно важно, учитывая Директивную записку Генерального секретаря ООН «Предоставление возмещения потерпевшим от сексуального насилия, связанного с конфликтом»[25], а также резолюцию Совета Безопасности ООН 1888 (2009). В частности, в этой Резолюции указано:

… 6. призывает государства безотлагательно провести, в надлежащих случаях, всеобъемлющие законодательные и судебные реформы в соответствии с нормами международного права с целью привлечения к ответственности лиц, виновных в совершении актов сексуального насилия, и обеспечения того, чтобы жертвы имели доступ к органам правосудия, чтобы на протяжении всего судебного процесса с ними обращались достойно, и чтобы они были защищены и получали компенсацию за свои страдания;

7. призывает все стороны в конфликте обеспечивать тщательное расследование всех сообщений о совершении гражданскими лицами или военнослужащими актов сексуального насилия и привлечение к судебной ответственности предполагаемых исполнителей, а также обеспечить, чтобы гражданские начальники и военные командиры использовали свою власть и свои полномочия для предотвращения сексуального насилия, в том числе и для борьбы с безнаказанностью, в соответствии с нормами международного гуманитарного права[26].

Приведённые документы формулируют принципиальные подходы и к документированию таких преступлений, и к признанию потерпевшими, и к возмещению таким лицам причинённого вреда.

В настоящее время в Украине продолжается работа по разработке соответствующих нормативных актов, которые бы вобрали в себя регулирование вопросов, касающихся установления и предоставления компенсаций жертвам психологического насилия, запугивания и потерь, сексуального насилия, разлучения семей и т. п.

Среди проектов законов, направленных на решение вопросов компенсаций и возмещения, можно указать следующие:

— законопроект № 7385 от 17 мая 2022 года «О возмещении вреда, причинённого потерпевшему в результате вооружённой агрессии Российской Федерации» (далее — законопроект № 7385);

— законопроект № 7520 от 5 июля 2022 года «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно усовершенствования рассмотрения отдельных категорий судебных дел в связи с вооружённой агрессией Российской Федерации»

• законопроект № 9279 от 8 мая 2023 года «Об основных принципах обеспечения компенсаций для жертв вооружённой агрессии Российской Федерации»
• законопроект № 10132 от 09.10.2023 «О статусе лиц, пострадавших от сексуального насилия, связанного с вооружённой агрессией Российской Федерации против Украины, и неотложных промежуточных репарациях».

Некоторые положения приведённых проектов дают основания утверждать, что, к сожалению, в Украине нет системного подхода к решению вопросов, связанных с компенсацией вреда различных видов, причинённого населению Украины и жертвам конкретных преступлений и правонарушений.

Иногда предложенные нормативные акты дублируют сферы регулирования, в других случаях содержат противоречивые положения. По отдельным общественным отношениям уже приняты законы, вступившие в силу. Таким образом, кажется, что процесс регулирования возмещения вреда происходит хаотично и стихийно.

Но есть и, безусловно, важные и полезные наработки.

В частности, требует отдельного регулирования защита жертв сексуального насилия. Такое регулирование, кроме национальных гарантий, должно в определённой мере учитывать существующий международный опыт и стандарты.

Важным является наработка понятийного аппарата. В частности, определение понятий жертвы агрессии, пострадавших от агрессии и тому подобное.

Проект № 9279 «Об основных принципах обеспечения компенсаций для жертв вооружённой агрессии Российской Федерации» от 08.05.2023 предусматривает принципы осуществления компенсаций за причинённый моральный вред. Причём он не касается отношений в сфере получения от Российской Федерации реституции, реабилитации, сатисфакции и гарантий неповторения случившегося, указанных в Резолюции ООН № 60/Л47 от 16 декабря 2005 года.

Этот проект определяет в качестве жертв агрессии всех граждан Украины, за исключением лиц, которые подозреваются в совершении или совершили преступления против национальной безопасности Украины. В частности, проект уточняет, что жертва агрессии — это лицо, понёсшее ущерб от вооружённой агрессии Российской Федерации, включая физический или моральный вред, душевные страдания, материальные потери или существенное ущемление его основных прав.

С точки зрения юридической техники такое определение не является удачным, поскольку оно несколько противоречиво. С одной стороны, жертвами являются все граждане Украины, а с другой — те, кто понёс ущерб. Следовательно, факт нанесения ущерба потребует доказательств, что в конечном итоге приведёт к невозможности реального использования положений этого закона.

Также его недостатком является то, что он предусматривает реализацию правоотношений по возмещению и получению компенсаций в будущем с «побеждённой стороны». Кажется, что формулировка «побеждённая сторона» может создать сложности с использованием этого акта, если он будет принят. Потому что «победа» не является юридическим термином, и формы её наступления и фиксирования в формальной плоскости могут не иметь подобного названия. Поэтому целесообразно непосредственно указывать страну, которая развязала эту войну, в частности — РФ.

Использование замороженных активов для возмещения вреда, причинённого вооружённой агрессией РФ, и восстановления Украины после войны

В связи с наработкой механизмов и средств компенсации потерпевшим и жертвам вооружённой агрессии РФ против Украины очень остро встаёт вопрос о возможности использования с целью такой компенсации активов Российской Федерации, которые были «заморожены», в частности на территории Украины.

С началом полномасштабного вторжения со стороны РФ и оценкой мировым сообществом таких действий как акта агрессии, большое количество государств ввело санкции против России и заблокировало активы, которые ей принадлежат в различных отраслях деятельности и сферах отношений.

Общей целью такой блокировки, кроме введения экономических ограничений, является и дальнейшее использование таких активов как источников, из которых возможно возмещение вреда, а также покрытие расходов на восстановление Украины после войны.

Но, к сожалению, в настоящее время не существует согласованного справедливого механизма обращения взыскания на эти активы и решения ряда вопросов, связанных с их аккумуляцией, учётом и использованием. Если обратиться к международному юридическому опыту, то будем вынуждены констатировать, что международной практике так же не известен алгоритм действий в подобных ситуациях.

Сейчас существует политическая воля, направленная на создание подобного механизма. Европейская комиссия продолжает рассматривать пути использования замороженных российских активов, — сообщил спикер учреждения Кристиан Виганд. Об этом он заявил на брифинге 21 сентября[27].

Вероятно, мы имеем основания утверждать, что сейчас становимся свидетелями формирования нового направления в международном правовом регулировании, в частности направления внедрения международных механизмов блокировки активов правонарушителей, норм международного сосуществования и их дальнейшего использования на возмещение вреда, причинённого нарушителем норм международного сосуществования.

25 мая 2022 года Европейской Комиссией разработан и подан на рассмотрение институтов ЕС проект Директивы Европейского Парламента и Совета о возвращении активов и конфискации.

В проекте Директивы особое внимание уделено усилению функций ARO и трансграничному сотрудничеству, в частности:

• предусматривается обеспечение возможности для специализированных институтов по выявлению и розыску активов (ARO) эффективно осуществлять розыск, быстро обмениваться информацией как в рамках уголовных производств, так и в рамках санкционной политики ЕС;
• закрепляется минимальный перечень источников информации, к которым ARO-офисы должны иметь доступ;
• определяются составляющие запроса для обмена информацией;
• закрепляется обмен информацией через защищённый канал Европола SIENA[28].

Как видим, эта Директива будет способна внедрить правовые основы для привлечения нарушителей к имущественной ответственности за совершённые нарушения норм международного сосуществования.

По данным Генерального директората по вопросам юстиции Европейской Комиссии, с помощью оперативной группы Freeze and Seize государства-члены ЕС заморозили около 24,3 млрд евро частных активов, принадлежащих российским и белорусским олигархам и компаниям. Также известно о более 200 миллиардах евро "обездвиженных" активов российского Центрального банка (в отношении которых действует запрет на проведение транзакций).

В пресс-офисе Европейской Комиссии Укринформу отметили, что частные активы могут быть конфискованы только при условии, если существует связь с преступной деятельностью, установленная на основании действующих правовых норм ЕС. Однако если существует связь с преступной деятельностью, эти активы уже могут быть конфискованы государствами-членами на основании действующих уголовно-правовых режимов, в значительной степени уже гармонизированных на уровне ЕС[29].

Но кроме того, что для конфискации активов РФ в других странах, на международном уровне, нужно уточнить вопрос их конфискации и дальнейшего использования на национальном уровне, в Украине.

К сожалению, в Украине количество активов РФ не является значительным, но последствия введения и применения Закона Украины «О санкциях» также требуют наработки механизма изъятия подсанкционного имущества и активов и их дальнейшего направления на возмещение вреда, причинённого агрессивной войной РФ и восстановление Украины.

Статья 4 Закона Украины «О санкциях» предусматривает виды санкций, которые имеют непосредственное отношение к войне. Речь идёт о 1) блокировке активов, то есть временном лишении права пользоваться и распоряжаться активами, принадлежащими физическому или юридическому лицу, а также активами, в отношении которых такое лицо может прямо или косвенно (через других физических или юридических лиц) совершать действия, тождественные по содержанию осуществлению права распоряжения ими; 1-1) взыскании в доход государства активов, принадлежащих физическому или юридическому лицу, а также активов, в отношении которых такое лицо может прямо или косвенно (через других физических или юридических лиц) совершать действия, тождественные по содержанию осуществлению права распоряжения ими.

Эти два вида санкций появились в законодательстве в мае 2022 года в ответ на войну, развязанную Россией. И именно они, вероятно, являются наиболее эффективными с одной стороны, но и наиболее проблемными с другой. Проблемы связаны с целым рядом вопросов, которые возникают в связи с блокировкой и изъятием активов, принадлежащих резидентам других стран.

Национальный законодатель принял волевое решение и ввёл процедуру изъятия заблокированных активов. В частности, Верховная Рада Украины 3 марта 2022 года приняла Закон «Об основных принципах принудительного изъятия в Украине объектов права собственности Российской Федерации и её резидентов». Этот акт определяет основания и порядок изъятия заблокированных активов. Решение о принудительном изъятии объектов права собственности Российской Федерации и её резидентов принимается Советом национальной безопасности и обороны Украины и вводится в действие указом Президента Украины. Проект такого решения в СНБО вносится Кабинетом Министров Украины. Далее, в течение шести месяцев после отмены или завершения военного положения в Украине указ Президента Украины, которым введено в действие решение СНБО о принудительном изъятии заблокированных активов, утверждается Верховной Радой Украины путём принятия соответствующего закона.

Учитывая то, что режим активов может быть разным и поскольку активы, принадлежащие частным лицам, далеко не всегда могут иметь отношение к войне, понятно, что в некоторых случаях необходимо исследование того, действительно ли заблокированные активы тем или иным образом связаны с развязыванием, поддержанием и ведением войны.

Законодатель указывает, что основаниями для применения санкций в виде изъятия активов являются: 1) нанесение существенного вреда национальной безопасности, суверенитету или территориальной целостности Украины; 2) существенное содействие совершению действий или принятию решений по вооружённой агрессии против Украины. Эти два критерия довольно тщательно детализированы в Законе «О санкциях».

Именно наличие этих двух оснований влечёт за собой возможность применения санкций. Закон «О санкциях» определяет, что центральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию государственной политики в сфере взыскания в доход государства активов лиц, в отношении которых применены санкции, обращается в Высший антикоррупционный суд с исковым заявлением о применении к соответствующему физическому или юридическому лицу санкции (изъятия), в порядке, определённом Кодексом административного судопроизводства Украины.

Решение суда о применении соответствующей санкции в день вступления его в законную силу направляется в Фонд государственного имущества Украины для определения порядка и способа его исполнения.

Именно здесь мы и сталкиваемся с проблемами. Казалось бы, законодатель определил алгоритм действий по изъятию активов, но даже на уровне правового регулирования вопросы остаются.

Во-первых, остаются вопросы относительно надёжности механизма изъятия заблокированных активов и их направления на нужды восстановления Украины. Преимущественно эти проблемы, как было указано выше, лежат в сфере международных отношений. Потому что активы, принадлежащие государству-агрессору, имеют определённые правовые режимы и поэтому юрисдикция национальных судов Украины, которые будут решать юридическую судьбу таких активов, всегда может быть поставлена под сомнение.

Во-вторых, даже если исходить из того, что определённого механизма на территории Украины (где она в полной мере реализует собственный суверенитет) вполне достаточно, встаёт вопрос о согласованности положений двух актов — Закона Украины «О санкциях» и Закона Украины «Об основных принципах принудительного изъятия в Украине объектов права собственности Российской Федерации и её резидентов». Закон «О санкциях» определяет, что вопрос о применении санкций в виде изъятия решается Высшим антикоррупционным судом Украины». В то же время Закон «Об основных принципах принудительного изъятия в Украине объектов права собственности Российской Федерации и её резидентов» устанавливает, что такие решения принимаются в ином порядке, через решение СНБО, которое в дальнейшем получает «двойное» утверждение — Указом Президента и после прекращения военного положения — Верховной Радой. Причём Закон «Об основных принципах принудительного изъятия в Украине объектов права собственности Российской Федерации и её резидентов» можно воспринимать как специальную норму, потому что в самом Законе указано, что «… принудительное изъятие объектов права собственности Российской Федерации и объектов права собственности её резидентов по мотивам общественной необходимости (включая случаи, при которых этого настоятельно требует военная необходимость) в пользу государства Украина на основании и в порядке, установленных этим Законом».

Как видим, есть определённая коллизия между нормами. Каким путём идти государственному органу, который готов инициировать процесс применения санкции в виде изъятия активов? Ожидать соответствующих решений и действий со стороны СНБО и Президента или обращаться в ВАСУ?

Очевидно, что этот вопрос требует уточнения, поскольку он оставляет пространство для чрезмерной дискреции.

Но на этом не заканчивается национальное правовое регулирование порядка изъятия активов РФ. Эти активы иногда могут требовать их розыска и реализации, в отдельных случаях они могут нуждаться в управлении. Для подобного вида деятельности в Украине существует специально уполномоченный орган. Речь идёт о Национальном агентстве Украины по вопросам выявления, розыска и управления активами, полученными от коррупционных и других преступлений (сокращённо — Агентство по розыску и менеджменту активов или АРМА), которое является центральным органом исполнительной власти со специальным статусом, уполномоченным на формирование и реализацию государственной политики в сфере выявления и розыска активов, которые могут быть арестованы в уголовном производстве, а также управление активами, которые арестованы в уголовном производстве.

Исходя из цели деятельности этого органа, оказывается, что он должен играть одну из ключевых ролей в вопросах, связанных с изъятием активов РФ.

Статья 9 Закона Украины «О Национальном агентстве Украины по вопросам выявления, розыска и управления активами, полученными от коррупционных и других преступлений» определяет, что одной из основных функций АРМА является осуществление мероприятий по выявлению и розыску активов по обращению следователя, детектива, прокурора, суда (следственного судьи), предоставление разъяснений, методической и консультационной помощи следователям, детективам, прокурорам и судьям по вопросам, связанным с выявлением, розыском активов.

Таким образом, этот орган, в зависимости от обстоятельств, в связи с которыми возникает вопрос о возможности наложения санкций в виде изъятия активов, имеет полномочия по:

1) принятию в соответствии с обращениями органов, осуществляющих досудебное расследование, прокуратуры, судов, мер по выявлению и розыску активов, взаимодействию с этими органами с целью наложения ареста на такие активы и их конфискации;

2) осуществлению международного сотрудничества с соответствующими органами иностранных государств в части обмена опытом и информацией по вопросам, связанным с выявлением, розыском и управлением активами;

3) обеспечению сотрудничества с международными, межправительственными организациями, сетями, деятельность которых направлена на сотрудничество в сфере выявления, розыска и управления активами, в том числе с Камденской межведомственной сетью по вопросам возвращения активов (CARIN), и представляет Украину в этой организации.

Значительным отличием в привлечении АРМА к действиям по выявлению, наложению ареста и управлению активами является то, что все эти действия АРМА реализует в рамках соответствующих уголовных производств.

Ведь это дополнительный процессуальный момент, который требует официального толкования — на каком этапе и при каких условиях к деятельности по изъятию активов можно привлекать АРМА и возможно ли вмешательство этого органа в тех случаях, когда заблокированные активы РФ не имеют непосредственного отношения к отдельному уголовному производству? В то же время сам факт совершения Россией акта агрессии признаётся международным правом как преступление. Достаточно ли этого для привлечения АРМА к реализации санкций?

14 ноября 2023 года Кабинет Министров Украины принял постановление, которое отныне предусматривает реализацию арестованных активов в управлении Агентства по розыску и менеджменту активов (АРМА) через онлайн-аукционы в государственной электронной торговой системе «Прозорро.Продажи», что минимизирует риск вмешательства в ход аукциона и обеспечивает его прозрачность.

Своим решением Правительство внесло изменения в постановления Правительства от 9 августа 2017 г. № 558 «Об отборе на конкурсной основе юридических лиц, осуществляющих реализацию арестованных активов» и от 27 сентября 2017 г. № 719 «Об утверждении Порядка реализации арестованных активов на электронных торгах»[30].

Всё это даёт основания утверждать, что при условии прояснения ситуации с возможностью привлечения АРМА к реализации санкций в виде изъятия и реализации активов РФ, этот орган имеет все необходимые средства и инструменты для эффективного выполнения этих задач.

Выводы

Проведённый мониторинг существующих нормативных актов, регулирующих вопросы защиты прав жертв и потерпевших от вооружённой агрессии РФ, а также выплаты или предоставления компенсации за повреждённое или разрушенное имущество, возможности получения компенсации за нанесение морального вреда, психологических страданий, позволяет выяснить состояние дел в этой деятельности, выявить проблемы в правовом регулировании указанных отношений и сформулировать рекомендации по возможным путям усовершенствования этой деятельности.

Что касается проблем, то первое, что бросается в глаза при ознакомлении с действующими национальными нормативными актами, это то, что они принимаются бессистемно. Во многом это связано с тем, что количество проблем и вызовов является значительным, и это обуславливает реактивный подход к их решению. Но, к сожалению, это, в конечном итоге, не позволяет решить эти вопросы, а лишь наоборот, создаёт препятствия и замедляет регулирование защиты прав жертв и потерпевших и предоставления им соответствующих компенсаций.

В бессистемности мер можно убедиться, учитывая то, что среди принятых актов и проектов можно увидеть документы, регулирующие одни и те же правоотношения, некоторые законы были приняты, но механизмы их внедрения — нет. Подобная ситуация складывается с компенсациями за повреждённое или разрушенное имущество. В настоящее время поданные заявления на получение компенсации обрабатываются медленно, потому что для ускорения этого процесса не хватает ни операционных средств, ни человеческих ресурсов. Несовершенно работают электронные сервисы, многие заявители не могут воспользоваться предоставленными правами, поскольку не умеют должным образом пользоваться электронными средствами или не имеют постоянного доступа к интернет-связи.

Очевидна несовершенность механизма реализации санкции в виде изъятия активов РФ, которые могут быть направлены на возмещение вреда потерпевшим и жертвам и на восстановление Украины.

Итак, исходя из таких проблем, мы считаем возможным сформулировать некоторые замечания:

Вся деятельность, связанная с оказанием поддержки и компенсаций потерпевшим и жертвам военных преступлений и вооружённой агрессии РФ, должна быть объединена и скоординирована в рамках одного органа или ведомства. Речь может идти в том числе и о создании координационного центра, который оптимизирует сотрудничество различных органов и должностных лиц для решения вопросов, связанных с изъятием активов, обеспечением возмещения вреда потерпевшим и жертвам. Это позволит подходить к решению этих вопросов системно. Именно единый координатор сможет разработать стратегический план, наметить средства, ресурсы и сроки его выполнения и определить шаги, которые необходимо предпринять на этом пути.

Для этого нужно наметить и решить следующие вопросы:

• определить конечную цель этой деятельности;
• определить источники, из которых эта деятельность должна получать ресурсы для её осуществления и обеспечения;
• определить субъектов, которые могут претендовать на получение помощи, поддержки и компенсаций;
• определить субъектов отбора и обработки заявлений на получение поддержки, помощи и компенсаций;
• определение стандартов предоставления поддержки, помощи и компенсаций (например, руководства, изложенные в Стамбульском протоколе для работы с жертвами пыток и жестокого обращения и т. д.);
• определение критериев предоставления помощи, которая требует значительных финансовых затрат;
• постоянная координация этой деятельности;
• постоянное согласованное правовое регулирование этой деятельности, которое в том числе предусматривает реализацию права законодательной инициативы.

Крайне важным является создание и урегулирование механизма аккумулирования средств, которые нужны для возмещения вреда и восстановления государства. Для решения этого вопроса необходимо определить государственные органы, привлекаемые к этой деятельности, их полномочия и компетенцию, а также порядок их взаимодействия с координатором (о котором говорилось выше), который будет осуществлять администрирование и координирование этой деятельности. К этой сфере в том числе относится прояснение роли и участия АРМА и других органов государства, которые будут признаны необходимыми в качестве участников этой деятельности.

Очень важным и необходимым шагом является объединение усилий в этой сфере на международном уровне. Процессы возмещения убытков и предоставления компенсаций должным образом заработают лишь тогда, когда они обретут связь с международными механизмами. Поэтому нужно создавать механизм изъятия замороженных активов РФ в других странах.

[1] Количество переселенцев с сентября 2022 года увеличилось на 300 тыс. человек — Верещук https://interfax.com.ua/news/general/932285.html

[2] С начала войны из Украины выехало на 2,4 млн людей больше, чем вернулось, исследовал Опендатабот. Демографы называли цифры больше в 3-4 раза https://forbes.ua/news/blizko-24-mln-ukraintsiv-viikhali-za-kordon-ta-ne-povernulisya-vid-pochatku-velikoi-viyni-16082023-15442

[3] Refugees from Ukraine recorded globally https://data.unhcr.org/en/situations/ukraine

[4] Резолюция ES-11/1, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединённых Наций «Агрессия против Украины» https://ips.ligazakon.net/document/view/mu22003?an=41&ed=2022_03_02

[5] Aggression against Ukraine : resolution / adopted by the General Assembly https://digitallibrary.un.org/record/3965290?ln=ru

[6] Генассамблея ООН приняла резолюцию, где призвала Россию возместить нанесённый Украине ущерб https://www.pravda.com.ua/news/2022/11/14/7376340/

[7] Decision no 1313/2013/EU of the European Parliament and of the Council

of 17 December 2013 on a Union Civil Protection Mechanism. – art. 1. - https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D1313

[8] Страны-партнёры официально поддержали Украину на пути присоединения к Механизму гражданской защиты ЕС https://mvs.gov.ua/news/krayini-partneri-oficiino-pidtrimali-ukrayinu-na-slyaxu-prijednannya-do-mexanizmu-civilnogo-zaxistu-jes

[9] Украина преодолела кризисный порог по количеству ВПЛ: Верещук уточнила цифры https://www.unian.ua/society/vereshchuk-utochnila-skilki-vpo-zareyestrovano-v-ukrajini-v-berezni-12167304.html

[10] Сколько украинцев не вернутся из-за границы и чем это грозит Украине https://www.bbc.com/ukrainian/articles/c06e1y0lv80o

[11] Конвенция о статусе беженцев https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_011?find=1&text=%D0%B6%D0%B8%D1%82%D0%BB#w1_1

[12] Дайджест практики Европейского комитета по социальным правам. - стр. 209 (Выводы 2015, Заявление о толковании прав беженцев) https://rm.coe.int/ecsr-digest-re-social-rights-2023/1680ac7ba0

[13] ВРУ изменила срок предоставления временного бесплатного жилья для ВПЛ – подробности https://informator.ua/uk/vru-zminila-termin-nadannya-timchasovogo-bezoplatnogo-zhitla-dlya-vpo-podrobici

[14] Состояние выполнения рекомендаций Специального доклада Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека о соблюдении прав лиц, пострадавших в результате вооружённой агрессии Российской Федерации против Украины за период 24 февраля – 31 октября 2022 года. По результатам мониторинга в течение декабря 2022 года – сентября 2023 года https://ombudsman.gov.ua/storage/app/media/%D0%94%D0%BE%D0%BF%D0%BE%D0%B2%D1%96%D0%B4%D1%96/0561c794-68bb-4942-92f8-14802b53859f.pdf

[15] Кредитное Учреждение для Восстановления (KFW) https://mof.gov.ua/uk/kreditna-ustanova-dlja-vidbudovi-kfw

[16] Социальные права в Украине во время войны. Отчёт об оценке потребностей - стр. 25 https://rm.coe.int/needs-assessment-ua-2/1680a9b408

[17] Справочники «Помощь пострадавшим в результате войны от государства» и «Помощь внутренне перемещённым лицам от международных и негосударственных организаций» https://naiu.org.ua/dovidnyky-dopomoga-postrazhdalym-vnaslidok-vijny-vid-derzhavy/

[18] Приостановление действия трудового договора в условиях военного положения https://ombudsman.gov.ua/uk/news_details/prizupinennya-diyi-trudovogo-dogovoru-v-umovah-voyennogo-stanu

[19] Обновлённая оценка потребностей Украины на восстановление и реконструкцию https://www.worldbank.org/uk/news/press-release/2023/03/23/updated-ukraine-recovery-and-reconstruction-needs-assessment

[20] Там же.

[21] Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts 2001 https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft_articles/9_6_2001.pdf

[22] Варианты возмещения ущерба, причинённого во время войны в Украине https://reparations.qub.ac.uk/assets/uploads/%D0%92%D0%B0%D1%80%D1%96%D0%B0%D0%BD%D1%82%D0%B8-%D0%B2%D1%96%D0%B4%D1%88%D0%BA%D0%BE%D0%B4%D1%83%D0%B2%D0%B0%D0%BD%D0%BD%D1%8F-%D0%B7%D0%B1%D0%B8%D1%82%D0%BA%D1%96%D0%B2-%D0%B7%D0%B0%D0%B2%D0%B4%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%85-%D0%BF%D1%96%D0%B4-%D1%87%D0%B0%D1%81-%D0%B2%D1%96%D0%B8%CC%86%D0%BD%D0%B8-%D0%B2-%D0%A3%D0%BA%D1%80%D0%B0%D1%96%CC%88%D0%BD%D1%96-.pdf

[23] «еВосстановление» в «Дії»: как украинцам компенсируют ущерб за разрушенное жильё https://apostrophe.ua/ua/article/society/2023-09-28/vdnovlennya-v-d-kak-ukraintsam-kompensiruyut-uscherb-za-razrushennoe-jile/54094

[24] Телеграм-канал Елены Шуляк https://t.me/s/Shpylka_Shuliak?before=1798

[25] Guidance note of the Secretary‐general Reparations for Conflict‐Related Sexual

Violence https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Press/GuidanceNoteReparationsJune-2014.pdf

[26] Резолюция 1888 (2009), принятая Советом Безопасности на его 6195-м заседании 30 сентября 2009 года https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/534/48/PDF/N0953448.pdf?OpenElement

[27] ЕС рассматривает пути конфискации замороженных российских активов – спикер https://www.radiosvoboda.org/a/news-es-konfiskatsia-rosiiskyh-aktyviv/32603436.html

[28] Конфискация и возврат активов: законодательные инициативы ЕС https://arma.gov.ua/news/typical/konfiskatsiya-ta-povernennya-aktiviv-zakonodavchi-initsiativi-es

[29] Еврокомиссия — о конфискации замороженных российских активов: совместному решению быть https://www.ukrinform.ua/rubric-economy/3742518-evrokomisia-pro-konfiskaciu-zamorozenih-rosijskih-aktiviv-spilnomu-risennu-buti.html

[30] Арестованные активы в управлении АРМА будут реализовываться через онлайн-аукционы Прозорро.Продажи, — решение Правительства https://www.kmu.gov.ua/news/areshtovani-aktyvy-v-upravlinni-arma-realizovuvatymutsia-cherez-onlain-auktsiony-prozorroprodazhi-rishennia-uriadu