У законопроєкті народні депутати запропонували внести зміни за низкою напрямів, зокрема:
- підвищення рівня відкритості та прозорості діяльності Конституційного Суду України;
- законодавче визначення підстав, порядку та видів дисциплінарної відповідальності суддів Конституційного Суду України;
- врегулювання питань конфлікту інтересів, а також відводу і самовідводу суддів Конституційного Суду України;
- законодавче визначення офіційного представництва органів державної влади у Конституційному Суді України;
- уточнення та розширення процесуальних прав учасників і залучених учасників конституційного провадження.
У цьому матеріалі ми пропонуємо зосередитися на одній із ключових новел законопроєкту — врегулюванні дисциплінарної відповідальності суддів Конституційного Суду України.
Як врегульовано зараз?
Чинний Закон України “Про Конституційний Суд України” лише фрагментарно згадує дисциплінарну відповідальність суддів КСУ.
По-перше, закон визначає, що підставою для звільнення судді Конституційного Суду з посади є вчинення ним істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування своїми обов’язками, що є несумісним зі статусом судді або свідчить про його невідповідність займаній посаді. Питання звільнення судді за такою підставою розглядається Конституційним Судом на спеціальному пленарному засіданні за наявності висновку постійної комісії з питань регламенту та етики (п. 3 ч. 1 ст. 21).
По-друге, дисциплінарна відповідальність згадується у контексті гарантій незалежності судді Конституційного Суду: суддя не може бути притягнутий до відповідальності за голосування у зв’язку з ухваленням рішень або наданням висновків Суду, за винятком випадків вчинення злочину або дисциплінарного проступку (ч. 3 ст. 24).
Водночас детального законодавчого механізму дисциплінарної відповідальності чинний Закон не містить. Окрема процедура звільнення судді у зв’язку з істотним дисциплінарним проступком або грубим чи систематичним нехтуванням обов’язками передбачена Регламентом Конституційного Суду України (параграф 13).
Згідно з Регламентом, у разі надходження відповідного звернення Конституційний Суд на спеціальному пленарному засіданні передає його на розгляд постійної комісії з питань регламенту та етики. Комісія має право витребовувати необхідну інформацію, а суддя, щодо якого порушено питання, подає усні та письмові пояснення.
За результатами розгляду комісія готує висновок про наявність або відсутність підстав для звільнення судді, який виноситься на розгляд спеціального пленарного засідання Конституційного Суду. Під час такого засідання суддя має право надати свої пояснення. Рішення про звільнення судді з посади ухвалюється не менш як двома третинами від конституційного складу Конституційного Суду України.
Що передбачено законопроєктом?
У законопроєкті запропоновано детально врегулювати дисциплінарну відповідальність суддів Конституційного Суду України саме на рівні закону, запровадивши повноцінний і деталізований механізм дисциплінарного провадження.
Насамперед законопроєкт визначає вичерпний перелік дисциплінарних проступків судді КСУ. До них, зокрема, віднесено істотний дисциплінарний проступок, грубе чи систематичне нехтування обов’язками, недоброчесну поведінку, порушення вимог присяги та незалежності, розголошення та незаконне використання охоронюваної законом інформації, конфлікт інтересів, порушення правил відводу, а також неналежне виконання повноважень Голови або заступника Голови Суду.
Запроваджується строк притягнення до дисциплінарної відповідальності — не пізніше двох років з дня вчинення дисциплінарного проступку, із визначенням моменту початку дисциплінарного провадження.
Окремо детально врегульовується процедура дисциплінарного провадження: порядок подання звернення, його формальна перевірка, відкриття дисциплінарного провадження на спеціальному пленарному засіданні, перевірка обставин постійною комісією з питань регламенту та етики, права судді на пояснення та ознайомлення з матеріалами, а також підстави для припинення провадження.
Законопроєкт встановлює три види дисциплінарних стягнень: попередження, догану з тимчасовим позбавленням доплат до посадового окладу та звільнення з посади судді Конституційного Суду України. Водночас визначено різні вимоги до кількості голосів для ухвалення кожного з таких рішень. Зокрема, для накладення дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади необхідно, щоб за це рішення проголосували щонайменше 12 суддів Конституційного Суду.
Передбачається, що рішення Конституційного Суду за результатами дисциплінарного провадження не підлягають оскарженню та виконуються невідкладно. У разі звільнення суддя втрачає право на довічне грошове утримання та вихідну допомогу.
Також встановлюється порядок погашення дисциплінарних стягнень у разі відсутності повторних порушень протягом визначеного строку.
Чим викликані зміни?
Як наголошують автори законопроєкту у пояснювальній записці, необхідність оновлення законодавства про Конституційний Суд України зумовлена трьома ключовими чинниками.
По-перше, результатами практики застосування чинного Закону. Хоча Закон України “Про Конституційний Суд України” 2017 року визначає основні правові та організаційні засади діяльності Суду, практика його застосування засвідчила потребу у комплексному вдосконаленні окремих положень, зокрема щодо відкритості діяльності Суду, розширення процесуальних прав учасників конституційного провадження, а також законодавчого врегулювання дисциплінарної відповідальності суддів і процедур відводу та самовідводу.
По-друге, євроінтеграційними зобов’язаннями України. Питання реформування Конституційного Суду прямо пов’язане з реалізацією Дорожньої карти з питань верховенства права в межах переговорного процесу щодо вступу України до Європейського Союзу, зокрема за розділами 23 «Судова влада та основоположні права» та 24 «Юстиція, свобода і безпека». Одним із ключових результатів цієї Дорожньої карти визначено зміцнення інституційної спроможності Конституційного Суду та забезпечення доступу до конституційного правосуддя.
По-третє, йдеться про необхідність імплементації рекомендацій Венеційської комісії. У межах євроінтеграційних зобов’язань Україна має ухвалити закон, спрямований на вдосконалення конституційної процедури відповідно до рекомендацій Венеційської комісії 2021 року — зокрема щодо порядку притягнення суддів Конституційного Суду до дисциплінарної відповідальності та врегулювання процедур відводу і самовідводу. Термін виконання цього завдання було визначено ще на IV квартал 2025 року, однак воно досі не реалізоване.
Станіслав Шевчук: неоскаржуваність дисциплінарних рішень КСУ порушують конституцію України
Ми попросили прокоментувати законодавчу ініціативу доктора юридичних наук Станіслава Шевчука. У березні 2014 року він був обраний суддею Конституційного Суду України, за чотири роки став Головою КСУ, а у травні 2019-го був звільнений своїми колегами — у порядку дисциплінарного провадження. На думку правозахисників, його звільнення відбулося у протизаконний спосіб і з порушенням процедур. Окружний адміністративний суд міста Києва визнав це рішення КСУ незаконним. Проте Шевчука на посаді так і не поновили.
— Як ви оцінюєте сам факт законодавчого врегулювання дисциплінарної відповідальності суддів КСУ на рівні закону?
— Законодавче запровадження дисциплінарної відповідальності суддів КСУ оцінюю позитивно, оскільки лише зараз парламент усвідомив необхідність виконання свого конституційного обовʼязку, що передбачений пунктом 22 частини першої статті 92 (“виключно законами України визначаються діяння..., які є дисциплінарними правопорушеннями та відповідальність за них”) та частиною другою статті 61 (“юридична відповідальність особи має індивідуальний характер”). Він полягає у тому, що необхідно встановити не лише законодавчі підстави притягнення судді до дисциплінарної відповідальності (стаття 106 Закону про судоустрій і статус суддів встановлює 25!!! підстав для суддів загальної юрисдикції, закон про КСУ — жодної), але й надати перелік дисциплінарних стягнень (не лише звільнення з посади судді) з метою врахування характеру дисциплінарного проступку, його наслідків, особи судді, ступеня його вини, наявність інших дисциплінарних стягнень та інших релевантних обставин, що вказують на справедливість дисциплінарного провадження та застосування санкцій на підставі принципу пропорційності. Такі конституційні вимоги, що містяться у статті 61 та 92 Конституції України, були проігноровані законодавцем, а за відсутності відповідних положень у законі щодо переліку дисциплінарних стягнень притягнення суддів Конституційного Суду України до дисциплінарної відповідальності є неможливим. Крім того, законодавець не конкретизував конституційні положення пункту 3 частини першої статті 149-1 Конституції України, а саме: які дії (бездіяльність) судді Конституційного Суду України становлять істотний дисциплінарний npocтyпoк, а які — грубе та систематичне нехтування своїми обов’язками, що є несумісні зі статусом Судді КСУ. Відсутність законодавчого врегулювання питання притягнення судді Конституційного Суду України до дисциплінарної відповідальності (підстави, основні ознаки, законодавчий перелік фактів, встановлення яких призводить до кваліфікації як істотного дисциплінарного проступку або гpyбoгo нехтування обов’язками судді), наявність якого є обов’язковою конституційною вимогою, призвело та може призвести до свавільного та неправомірного звільнення суддів КСУ.
— Як ви гадаєте, чи забезпечує законопроєкт оптимальний баланс між незалежністю судді КСУ та механізмами притягнення його до відповідальності?
— Дисциплінарна відповідальність — це зворотна сторона незалежності судді. Крім того, це конституційна вимога — судді КСУ можуть нести дисциплінарну відповідальність, але при цьому має бути доведеним склад дисциплінарного проступку: субʼєкт, обʼєкт, субʼєктивна сторона, обʼєктивна сторона, а також порушення або неналежне виконання покладених на суддю його обов’язків; вина судді; наявність причинного звʼязку між діями (бездіяльністю) i порушенням або неналежним виконанням покладених на суддю його обовʼязків. Недоведеність хоча б одного з елементів складу у межах дисциплінарної процедури виключає наявність дисциплінарного проступку. Саме для цього необхідне термінове врегулювання цих питань в змінах до Закону про КСУ.
— Наскільки обґрунтованим є те, що дисциплінарне провадження повністю зосереджене в межах самого Конституційного Суду?
— Так, корпоративна модель відповідальності є цілком прийнятною, але за умов обовʼязкового апеляційного оскарження у Великій Палаті ВС.
— Чи не створює така модель ризику корпоративної солідарності або, навпаки, внутрішніх конфліктів?
— Ні, не створює якщо судді КСУ є суддями, а не представниками політичних сил та кланів.
— Як ви оцінюєте положення про неоскаржуваність дисциплінарних рішень КСУ?
— Негативно, без апеляції не може бути правосуддя та справедливості, право на апеляцію є конституційним правом згідно зі статтею 129 Конституції України.
— Чи відповідає ця норма європейським стандартам суддівської незалежності?
— Не відповідає, на це вказує Венеційська Комісія у Висновку по запиту ЄСПЛ у справі Шевчук проти України.
— Чи можна розглядати цей механізм як потенційний інструмент політичного тиску на суддів КСУ? Чи, на вашу думку, внутрішній механізм розгляду скарг виключає таку можливість?
— Судді Конституційного Суду є теж суддями, тому гарантії статті 6 Європейської конвенції з прав людини мають бути забезпечені у процесі дисциплінарного провадження.
— Які запобіжники могли б мінімізувати ризики політичного тиску (якщо відповідь на попереднє запитання є ствердною)?
— Детальне законодавче регулювання дисциплінарного провадження плюс процесуальні гарантії для судді КСУ, проти якого висунуті дисциплінарні звинувачення.
— Чи відповідає запропонована модель рекомендаціям Венеційської комісії?
— Не відповідає, оскільки зовсім не врахований Amicus Curiae Європейської Комісії “За демократію через право” (Венеційська комісія), що був наданий на запит ЄСПЛ у справі “Шевчук проти України” про стандарти щодо дисциплінарних правил стосовно голів та суддів конституційних судів. Він був ухвалений на 141-му Пленарному засіданні Комісії 6-7 грудня 2024 року (CDL-AD (2024) 038). Як зазначено у пунктах 7-8 Амікусу, суддя притягається до дисциплінарної відповідальності лише у випадку злого (прямого) умислу, умисного невиконання обов’язків або грубої недбалості, підстави для дисциплінарних заходів мають бути чітко визначені, а санкції обмежуватися навмисними правопорушеннями та грубою недбалістю. Отже, європейські стандарти притягнення судді до дисциплінарної відповідальності полягають у тому, що має бути доведена вина судді переважно у формі прямого умислу, а сам суддя має бути звільнений з посади лише у винятковому випадку за умов доведеності його вини за серйозне правопорушення, що може стати підставою для імпічменту (наприклад, державна зрада). Порушення, вчинені суддями Конституційного Суду при виконанні своїх функцій навмисно, зі свідомим зловживанням, можуть призвести до дисциплінарних заходів лише у виняткових випадках крайнього відхилення від принципів i стандартів верховенства права та конституційності (пункт 10 Амікусу). Підстави для звільнення судді Конституційного Суду мають бути чітко та вузько викладені в законі, особливо якщо йдеться про серйозне дисциплінарне правопорушення, яке може призвести до звільнення суддів. При цьому мають бути забезпеченими максимальні процесуальні гарантії; складно знайти виправдання відмові судді, щодо якого здійснюється дисциплінарне провадження, у праві бути заслуханим, оскаржити підстави для звільнення та надати докази своєї невинуватості (пункт 21 Амікусу). Венеційська Комісія вважає, що найважливішими та мінімально необхідними процесуальними гарантіями є право бути заслуханим, оскаржити підстави для звільнення, мати доступ до матеріалів, використаних у провадженні проти судді конституційного суду та надати докази своєї невинуватості (пункт 39 Амікусу). У зв’язку з цим я також хочу звернути увагу на рішення ЄСПЛ у справі Sarisu Pehlivan v Turkey (2023), де Суд зазначив, що у дисциплінарному провадженні проти судді на кону стоїть довіра громадськості до функціонування судової влади. Будь-який суддя, щодо якого було порушено дисциплінарне провадження, має право на гарантії від свавілля. Зокрема, суддя повинен мати можливість перевірити відповідний захід незалежним та безстороннім органом, компетентним визначати законність цього заходу та засуджувати будь-які зловживання з боку влади. У справі Гуменюк та інші npomu України (2021) Європейський Суд з прав людини у пункті 30 цього рішення звертає увагу в цьому зв’язку на Загальний коментар N 32 до статті 14 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права (право на рівність перед судами i трибуналами та на справедливий суд), опублікованому 23 серпня 2007 року, де Комітет ООН з прав людини зазначив: “Судді можуть бути звільнені лише із серйозних підстав неналежної поведінки чи некомпетентності відповідно до справедливих, передбачених Конституцією чи законом процедур, що забезпечують обʼєктивність та неупередженість. Звільнення суддів, наприклад, до закінчення строку, на який вони були призначені, без яких-небудь конкретних підстав і без забезпечення ефективного судового захисту для оскарження звільнення несумісне з принципом незалежності судової влади”.
Редактор Ірина Скачко
