Минулого тижня Кабінет Міністрів України подав до Верховної Ради законопроєкт № 13673. Документ передбачає внесення змін, зокрема до Кримінального кодексу України, з метою запровадження нових складів злочинів, пов’язаних із незаконним перетином державного кордону чи перешкоджанням функціонуванню прикордонної інфраструктури.
Ключові положення законопроєкту
Автори законопроєкту пропонують доповнити Кримінальний кодекс новими положеннями, а саме:
· Стаття 332-2 (нова частина)
Перетинання або спроба перетинання державного кордону України в умовах воєнного або надзвичайного стану будь-яким способом поза пунктами пропуску через державний кордон України або в пунктах пропуску через державний кордон України без відповідних документів або з використанням підробленого документа чи такого, що містить недостовірні відомості про особу, чи без дозволу відповідних органів влади —
карається штрафом від 7000 до 10000 НМДГ або позбавленням волі на строк до трьох років.
· Стаття 332-3
Умисне перешкоджання будівництву, облаштуванню чи утриманню або знищення чи пошкодження інженерно-технічних або фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій, призначених для охорони державного кордону України, або пунктів пропуску (пунктів контролю) через державний кордон України чи контрольних пунктів в’їзду-виїзду —
карається штрафом від 1000 до 5000 НМДГ, обмеженням волі до трьох років або позбавленням волі на той самий строк.
· Стаття 337-1
Умисне порушення призовником, військовозобов’язаним або резервістом встановленого законодавством строку перебування за межами України, вчинене в умовах воєнного або надзвичайного стану —
карається штрафом від 2000 до 3000 НМДГ або позбавленням волі на строк від трьох до п’яти років.
Проблемні питання
Посилення кримінальної відповідальності відбувається на тлі вже існуючої проблеми — нечіткого правового регулювання виїзду чоловіків за кордон під час дії воєнного стану. Попри третій рік повномасштабної війни, правова база досі залишається доволі суперечливою, а обмеження на виїзд багато хто вважає сумнівним із погляду відповідності Конституції.
Що каже Конституція України?
Відповідно до ст. 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.
При цьому конституційне поняття «Закон України», на відміну від поняття «законодавство України», не підлягає розширеному тлумаченню, це — нормативно-правовий акт, прийнятий Верховною Радою України в межах повноважень. Зміни до закону вносяться за встановленою процедурою Верховною Радою України шляхом прийняття закону про внесення змін. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України є підзаконними, а тому не можуть обмежувати права громадян, які встановлено законами (позиція Верховного Суду).
Аргументація державних органів
Офіційна позиція держави ґрунтується на низці актів, які нібито надають уряду право обмежувати виїзд чоловіків за кордон у період воєнного стану.
1. Указ Президента України «Про введення воєнного стану”
Указ передбачає можливість тимчасового обмеження конституційних прав і свобод, зокрема тих, що гарантуються статтями 30—34, 38, 39, 41—44, 53 Конституції України. Серед них — стаття 33 Конституції, про яку йшлося вище. Вказаний Указ Президента було затверджено Верховною Радою.
2. Закон України “Про правовий режим воєнного стану”
У статті 8 цього закону визначено, що в умовах воєнного стану можуть встановлюватися особливий режим в’їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, а також руху транспортних засобів. Повноваження щодо регулювання порядку цього механізму покладено на Кабінет Міністрів.
3. Порядок встановлення особливого режиму в’їзду і виїзду.
Кабмін дійсно затвердив окремий підзаконний акт — “Порядок встановлення особливого режиму в’їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан”. У пункті 8 цього документа закріплено, що перетин державного кордону здійснюється з урахуванням обмежень, встановлених законодавством.
4. Постанова КМУ № 57 “Про затвердження Правил перетинання державного кордону громадянами України”
Саме цим документом наразі користуються прикордонні органи. Він містить спеціальний пункт 2-1, відповідно до якого у разі введення надзвичайного чи воєнного стану право на виїзд мають лише певні категорії громадян, перелік яких наводиться.
Проте тут виникає ключова колізія. Постанова № 57 була ухвалена “на розвиток” Закону України “Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України”. Цей закон, своєю чергою, визначає загальні правила виїзду, але в статті 6 встановлює вичерпний перелік підстав для тимчасового обмеження права на виїзд. Серед них відсутня будь-яка згадка про обмеження для чоловіків призовного віку чи військовозобов’язаних у зв’язку з мобілізацією.
Інакше кажучи, підзаконні акти Кабміну (Постанова № 57 та інші) фактично ввели нове обмеження, якого не передбачає сам закон. А оскільки стаття 33 Конституції прямо вимагає, щоб будь-які обмеження свободи пересування встановлювалися саме законом, виникає серйозне питання щодо конституційності та легітимності всієї конструкції.
Окрім того, навіть якщо посилатись на наведений раніше “Порядок встановлення особливого режиму в’їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан”, то на розвиток цього положення не було прийнято жодного окремого акта. На відсутності відповідного законодавства у частині обмежень перетинання державного кордону наголошувало свого часу й Національне агентство з питань запобігання корупції. При цьому Постанова № 57 за своїм змістом встановлює не пряму заборону, але лише вказує, хто може виїжджати. Останнє є неправильним з погляду того типу правового регулювання, в якому перебувають громадяни.
Щобільше, у Законі “Про правовий режим воєнного стану” йдеться про затвердження порядку обмеження, однак не самого по собі обмеження. Таким чином, єдиним юридично правильним варіантом могло бути внесення змін до Закону “Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України”, де було б передбачено чітке обмеження права громадян на виїзд за кордон під час дії воєнного стану.
Перспектива в ЄСПЛ
В Європейському суді з прав людини вже перебувають кілька справ, пов’язаних із забороною виїзду чоловіків. Головним питанням у цих провадженнях стане наявність (чи відсутність) закону, що передбачає такі обмеження. Якщо Суд визнає, що заборона не має законодавчої основи, Україна ризикує отримати нові рішення про порушення прав громадян.
Важливо, що у випадку встановлення формальної незаконності обмеження, ЄСПЛ навіть не переходитиме до наступних етапів «трискладового тесту» — перевірки легітимної мети та необхідності обмеження в демократичному суспільстві.
Законопроєкт щодо виїзду чоловіків віком до 25 років
На цьому фоні група народних депутатів на чолі з Федором Веніславським минулого тижня зареєструвала законопроєкт № 13685 — про внесення змін до Закону “Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України”. Він пропонує чітко передбачити можливість тимчасового обмеження виїзду призовників, військовозобов’язаних і резервістів у період воєнного чи надзвичайного стану, з акцентом на тому, що обмеження на виїзд не будуть застосовувати до чоловіків, які не підлягають призову на військову службу під час мобілізації у поточному та наступному роках у зв’язку з недосягненням ними віку призову на військову службу під час мобілізації.
У разі ухвалення цього закону ситуація дійсно може стати більш юридично визначеною. Водночас він підтвердить, що попередні обмеження, починаючи з початку дії воєнного стану, запроваджувалися без належної законодавчої основи.
Висновки
Ситуація з правовим регулюванням виїзду чоловіків у період воєнного стану залишається невизначеною, що породжує чимало проблем і може обернутися для України значними наслідками в майбутньому. Намагання Кабміну розв’язати питання шляхом криміналізації виглядає недоречним і небезпечним, оскільки може призвести до зростання соціального напруження та унеможливити повернення тих, хто виїхав. Окрім того, юридична техніка запропонованих змін до Кримінального кодексу є вкрай слабкою з точки зору правової визначеності.
