Чого очікують від подвійної системи інспектування місць несвободи?

У 2021 році у Верховній Раді України був зареєстрований Проєкт закону України “Про Проєкт Закону про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій” № 5884. Цей Проєкт був відхилений і в подальшому у зв’язку з війною до цього питання не поверталися, залишаючи прокурорський нагляд майже єдиним механізмом нагляду за діяльністю українських місць несвободи.

Слід підкреслити, що ця ініціатива в цілому є очікуваною, бо запровадження системи подвійних пенітенціарних інспекцій передбачено Конституцією України. Крім того, українські місця несвободи залишаються проблемними територіями, в яких існують незнищувані структурні проблеми. Ймовірно система пенітенціарних інспекцій повинна сприяти розв’язанню принаймні деяких проблем в цій сфері.

Можливо саме це й стало причиною, що парламентарії знов звернули увагу на цей інститут. Наразі розгляд цього питання поновили  у Верховній Раді і внесли проєкт № 15300 від 08.06.2026. У зв’язку з цим потрібно віддати належне зусиллям, які здійснює законотворець, формуючи правове підґрунтя системі пенітенціарних інспекцій. Але, на жаль, змушені констатувати, що ініціатива знов виявляється запровадженою поспіхом, без належної підготовки і концептуалізації.

Ми вбачаємо цілу низку системних недоробок у цьому проєкті й основні з них зводяться до наступного.

Нам здається, що ключове питання, на яке конче потрібно надати відповідь і без якого всі зусилля з запровадження нового інституту будуть марними, є визначення того, чим повинен стати інститут подвійних інспекцій, який саме нагляд (і чи взагалі нагляд) вони будуть виконувати. Зі змісту проєкту не можна зробити висновок про те, чим є інспекційні відвідування місць несвободи. Чи стануть такі відвідування в майбутньому інструментом нагляду, аналогічним колишньому прокурорському, з відповідним набором заходів жорсткого та імперативного реагування чи вони запроваджуються як інструмент допомоги, підтримки та корегування діяльності місць несвободи та їх адміністрацій?

Адже поняття нагляду, в його академічному визначенні, передбачає систематичне спостереження за певними суб’єктами та їх діяльністю з метою забезпечення порядку, дотримання встановлених правил, прав та безпеки. Як правило, така функція належить державі або адміністрації, і полягає вона у відстеженні законності тих або інших дій. У такому контексті нагляд завжди має ознаки вертикальних залежностей, має ознаки імперативності вимог наглядачів, має ознаки наявності у наглядачів прав на втручання у діяльність піднаглядних. Чи планується саме такий нагляд з боку інспекцій?

Від відповіді на це основне і вирішальне питання буде залежати зміст майбутнього закону. Не надавши відповіді на нього, не можна сформулювати положення закону, встановити його норми (бо вони є правилами поведінки).

Водночас слід особливо підкреслити, що у наявному виді запропонована в проєкті система інспекцій фактично вже орієнтована на поступове згортання “відкритості” місць несвободи й перетворення їх на місця, які повністю контролюються державними силовими агентствами, які в цілому здійснюють інші, не наглядові, повноваження і, крім того, мають професійну зацікавленість у впливі на тих, хто стає їх піднаглядними.

Якщо коментувати положення Проєкту відносно кожного з видів інспекцій, то дуже стисло можна зазначити:

Перший з видів інспекцій, адміністративний, здійснюється переважно правоохоронними органами, які мають в цілому силові та оперативно-розшукові повноваження. Це є невірним з погляду компетенції відповідних відомств. Так, уповноваженими суб’єктами визначаються органи СБУ, Національної поліції, самої ДКВС, органів ДМСУ тощо. Чому це неприйнятно? По-перше, ці органи не мають наглядових повноважень та не можуть визначати ступінь дотримання прав ув’язнених, бо вони самі залучені до застосування механізмів примусу до таких осіб, а отже пов’язані з вирішенням питань щодо обмеження цих прав. Складається ситуація, коли силовики поміщають людину до місць несвободи, а потім самі “наглядають” за дотриманням її прав у цих місцях. Фактично маємо поєднання оперативно-розшукових та наглядових повноважень стосовно одних і тих самих осіб — людей, які опиняються у полі зору і під силовим впливом правоохоронних органів. Це безумовно буде сприяти “закритості” системи та створює ризик зловживань з боку силовиків. Крім того, це доволі суттєво суперечить Правилам Мандели, Європейській Конвенції з прав людини та іншим міжнародним стандартам.

По-друге, більшість з уповноважених суб’єктів серед своїх повноважень не має таких, які б були пов’язані з наглядом за дотриманням прав людини. Це призводить до наділення правоохоронців не властивими їм повноваженнями, а також розширення їхньої компетенції та її “універсалізації”, тобто порушення принципу розмежування та взаємного балансування повноважень державних і тим паче правоохоронних органів.

Неприйнятним є також той факт, що до процесу виконання адміністративних інспекцій не залучені представники громадянського суспільства. Це є невірним як з огляду на здійснення громадського контролю, так і з огляду на залучення суспільства у справу з виконання кримінальних покарань. Бо саме суспільство як ніхто інший, зацікавлене у тому, щоб ув’язнені відчували свою потрібність і розуміли, що суспільство готове їх прийняти після відбування покарання.

В існуючому виді перший рівень інспекцій робить їх “кулуарними” та маніпулятивними, а результати їхньої діяльності непрозорими та дуже залежними від конкретних потреб правоохоронних органів.

Другий вид інспектування — зовнішнє. Відносно нього постає велике питання, яке пов’язане з тим, що фактично цей вид інспектування багато в чому ототожнюється з функціями Національного превентивного механізму (далі — НПМ). Для врегулювання цього питання потрібно, як було зазначено вище, визначити чим є система інспектування і опис того, в чому полягає різниця між інститутами НПМ та інспектування. Якщо ця різниця є (а це очевидно повинно бути так, бо навіщо дублювати компетенцію і створювати штучну та нездорову конкуренцію в середині одного і того самого органу), потрібно визначити в чому вона полягає.  Це питання є дуже важливим,  бо знак “дорівнює” між роботою НПМ та зовнішнім інспектуванням робить останнє справою “превентивною”, а її результати та висновки стають скоріше побажаннями, чим вимогами про усунення порушень. За таких умов ефективність зовнішнього інспектування і загальна потреба в них стають сумнівними.

Запропонована система інспекцій спрямована на результати, які будуть мало пов’язані з захистом прав ув’язнених. Причинами є ті, що вказані у попередніх абзацах, а також той факт, що Проєкт не містить механізмів та процесуальних гарантій для результатів інспекцій. До прикладу, висновки та звіти за результатами інспекцій не мають строків складання (є лише строки направляння адресатам). Також вони не передбачають строків та обов’язковості реагування і вжиття відповідних заходів. Адже нагляд за дотриманням прав набуває диспозитивних ознак і залишається на розсуд адміністрацій місць несвободи. І якщо раніше прокуратура (хоча часто і займала позицію “невтручання”) все ж таки мала можливості примусити місця несвободи до розв’язання виявлених проблем та порушень, то Проєкт не містить таких механізмів. Тому доречним є передбачення наслідків невиконання вимог та рекомендацій проведених інспекцій, особливо в тих випадках, коли мова йде про констатацію порушень прав людини.

Тому Проєкт повинен обов’язково ясно та однозначно провести розмежування понять інспекцій та діяльності НПМ, описати можливість їхньої співпраці та координування діяльності, а також обов’язково передбачити залучення громадськості до цих процесів. Крім того, конче важливим є передбачення порядку контактування та співпраці з тими суб’єктами, які здійснюють відвідування місць несвободи у порядку ст. 24 КВК. Можливо, доцільним є запровадження інституту спільних візитів. Адже нагляд за місцями несвободи повинен стати системним та ефективним явищем і в кінцевому підсумку демонструвати підтримку для тих, хто опинився в цих місцях, бо ці люди безсумнівно є вразливою категорією, яка потребує захисту.