Бюлетень "Права Людини", 2000, #08

Международная Хельсинкская Федерация по правам человека (МХФПЧ) поддерживает мнение своих украинских партнеров "Хельсинки - 90" и многих других организаций, представляющих украинское гражданское общество, которые выражают свою озабоченность тем, что в случае, если предложения по изменению Конституции путем референдума, назначенного на 16 апреля, будут приняты, то полномочия Парламента будут сильно урезаны. Предлагаемые изменения включают в себя отмену депутатской неприкосновенности и предоставление Президенту возможности роспуска Парламента в случае, если избиратели на референдуме выразят свое недоверие Парламенту.

Кроме того, существуют большие опасения, что создаваемая Верхняя Палата будет находиться под контролем Президента. Многие ключевые решения, включая внесение изменений в Конституцию, могут быть приняты путем референдума в ситуации, когда исполнительная ветвь власти имеет возможность управлять народным голосованием.

Изменение основ украинской Конституции через референдум само по себе может идти в разрез с принципом верховенства права и стандартами ОБСЕ, а также нарушать действующую Конституцию и законодательство. Имеются также сомнения в истинности "народной" инициативы, на которую опирается предложенный референдум.

"Этот референдум - угроза правам человека и демократическому процессу разделения полномочий, без которого защита прав человека является очень проблематичной", - заявил Аарон Родес, исполнительный директор МХФПЧ.

Юрий Мурашов, Председатель "Хельсинки - 90", заявил, что его организация проанализировала вопросы, вынесенные на референдум, и пришла к выводу, что используется манипулятивный упрощенный язык, и по своему содержанию это напоминает белорусский референдум 1996 года, который привел к диктатуре.

Представитель Администрации Президента сообщил МХФПЧ и "Хельсинки - 90", что референдум стал результатом общественного движения с целью выхода из политического тупика, который не позволяет проводить реформы.

Но нам известны сообщения о том, что никто не видел убедительных доказательств существования четырех миллионов подписей, собранных в поддержку референдума. Судя по всему, для сбора подписей чиновники использовали меры принуждения по отношению к государственным служащим, включая учителей и врачей.

Общественные организации сообщают, что население "не знает, за что они голосуют".

Украинский уполномоченный по правам человека, Нина Карпачева, заявила, что конституционность референдума является спорной, и отметила, что 45 депутатов Парламента обратились в Конституционный Суд для рассмотрения этого вопроса.

Многие украинские организации по правам человека выражают свое неприятие референдума, заявляя, что он указывает Украине "белорусский путь", что это "может держать парламентариев под угрозой преследования и роспуска с целью заставить их молчать" и что это процесс неконституционный. Некоторые организации видят этот процесс как политическое сближение с Россией и Белоруссией и отклонение от европейской интеграции.

В ситуации, когда украинское государство не способно выполнять свои обязательства, не ясно, каким образом будет финансироваться проведение референдума. Если предложенный референдум состоится, и вынесенные на него вопросы будут поддержаны, это повлечет за собой значительные дополнительные расходы, которые украинское общество не может себе позволить.

Вопросы, вынесенные на референдум - (резюме): 1.

Выражение недоверия действующему Парламенту и предоставление Президенту полномочий, в случае выражения недоверия на референдуме, распустить Парламент. 2.

Предоставить Президенту право распустить Парламент в случае, если в течение одного месяца не будет создано рабочее большинство или государственный бюджет не будет утвержден в течение трех месяцев. Президент также может распускать Парламент "в иных случаях, предусмотренных Конституцией". 3.

Отмена института депутатской неприкосновенности. 4.

Сокращение количества депутатов Парламента с 450 до 300. 5.

Создание Верхней Палаты Парламента, которая могла бы представлять особые интересы различных регионов Украины. 6.

Возможность принятия Конституции Украины путем референдума, а не парламентским голосованием.

За дополнительной информацией можно обратиться: Юрий Мурашов, Председатель "Хельсинки-90": (380-44) 573 9020, Аарон Родес, исполнительный директор МХФПЧ, + 43-1-408 8822 или + 43-676-635 6612 Владимир Вайсман, Региональный координатор МХФПЧ: + 45-43-69 20 45

Проект зведеного висновку, підготовлений секретаріатом Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанської комісії) на основі індівідуальних висновків членів комісії: пана Бартоле (Італія), пана Батлінера (Ліхтенштейн), пана Малінверні (Швейцарія), пана Штайнбергера (Німеччина), пана Свободи (Чеська Республіка)

I. Вступ

1. 15 січня 2000 року Президент України видав Указ про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Цей Указ передбачає проведення референдуму 16 квітня 2000 року. Шість запитань буде поставлено до народу на референдумі, мета якого - внесення змін до Конституції України. Текст Указу викладено в документі CDL (2000) 4 rev.

2. У листах від 28 січня 2000 року і 31 січня 2000 року Голова Парламентської Асамблеї лорд Рассел-Джонстон (Russell-Johnston) звернувся до Венеціанської комісії з проханням дати висновок щодо конституційності референдуму і запропонованих змін до Конституції. 31 січня 2000 року Генеральний секретар Ради Європи пан Вальтер Швіммер (Walter Schwimmer) також звернувся до Комісії з проханням дати висновок щодо правових аспектів референдуму.

3. (Цей висновок було прийнято на 42-му пленарному засіданні Європейської комісії "За демократію через право", яке відбулося 31 березня - 1 квітня 2000 року на основі подань пп. Бартоле (Bartole), Батлінера (Batliner), Малінверні (Malinverni), Штайнбергера (Steinberger) і Свободи (Svoboda)).

II. Опис правових засад референдуму

4. Основні норми про референдум містяться у розділі III Конституції України про вибори і референдум.

Стаття 69

Народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії.

Стаття 72

Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, встановлених цією Конституцією.

Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області.

Стаття 73

Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України.

Стаття 74

Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.

5. Окремої уваги заслуговують також пункт 20 статті 92 і пункт 6 статті 106:

Стаття 92

Виключно законами України визначаються:

20) організація і порядок проведення виборів і референдумів;

Стаття 106

Президент України:

6) призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою;

6. Найбільш відповідними положеннями розділу XIII Конституції стосовно внесення змін до Конституції є такі:

Стаття 154

Законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Стаття 155

Законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України", попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України.

Стаття 156

Законопроект про внесення змін до розділу І "Загальні засади", розділу ІІІ "Вибори. Референдум" і розділу ХІІІ "Внесення змін до Конституції України" подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.

Повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів І, ІІІ і ХІІІ цієї Конституції з одного й того самого питання можливе лише до Верховної Ради України наступного скликання.

Стаття 157

Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану.

7. Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" №1286-XII від 3 липня 1991 року було прийнято до здобуття Україною незалежності. У 1992 році до цього закону вносилися зміни, які, зокрема стосувалися термінології, а також з метою пристосування певних положень про місцеві референдуми в Республіці Крим. Закон до цього часу не приведено у відповідність до Конституції України, прийнятої 28 червня 1996 року. Таким чином, застосування його положень регулюється перехідними положеннями Конституції України:

Розділ XV

Перехідні положення

1. Закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України.

8. 11 січня 2000 року парламент України прийняв закон (Закон № 1365-XIV), яким було запроваджено заборону на проведення будь-яких референдумів у зв’язку зі "скрутним соціально-економічним становищем у державі та відсутністю необхідної правової бази" для організації референдуму. Президент відмовився підписати цей закон і 26 січня 2000 року повернув його у Парламент. У своїй відповіді Парламенту глава держави зазначив, що право на референдум є суверенним правом народу України, яке не можна обмежувати.

III. Події в Україні, що спричиняють референдум

9. Запропонований референдум є референдумом, який проголошено за народною ініціативою, на підтримку якого було зібрано більш як три мільйони підписів. Частина друга статті 72 Конституції передбачає, що референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, а Закон "Про всеукраїнський і місцеві референдуми" передбачає порядок збирання підписів. Опоненти проведення референдуму стверджують, що в даному випадку цей порядок збору голосів не був дотриманий. Очевидним є те, що визначатися з цього питання - не справа Комісії.

10. Запропонований референдум можна сприймати тільки в контексті нинішніх політичних конфліктів в Україні. Парламент (Верховна Рада) сприймається багатьма як такий, що не здатний чи не бажає приймати законодавство, необхідне для проведення реформ у країні. Недавно він розколовся на дві частини: більшість, яка активно підтримує Президента і уряд, та меншість, яку очолив попередньо обраний спікер. Обидві частини парламенту навіть проводили окремі сесії, і питання про те, чи є чинним обрання новою більшістю нового спікера, викликало суперечки між обома сторонами.

IV. Юридична природа референдуму

11. Загалом розрізняються два види референдуму: консультативний або зобов’язальний. Зобов’язальний референдум може бути пов’язаний з питаннями, що стосуються Конституції або законодавства. Щодо референдуму за народною ініціативою, то в Конституції України, на жаль, нічого не сказано про його юридичну природу, хоча Комісія у своєму Висновку щодо Проекту Конституції України (CDL-INF (96) 6) рекомендувала, щоб можливий предмет народної ініціативи був чітко визначений.

12. Даний референдум стосується питань, пов’язаних з Конституцією, а не законодавством. Менш зрозумілим є те, чи є він зобов’язальним. Під час контактів із Секретаріатом Комісії Міністр юстиції України пані Станік чітко зазначила, що результати референдуму мають бути підтверджені рішенням Верховної Ради. Всупереч цьому, Президент України повідомив доповідачів Парламентської Асамблеї, що результати референдуму матимуть прямий зобов’язальний характер.

13. Текст президентського Указу не дає абсолютно чіткої відповіді щодо цього. У вступній частині згадується як необхідність "з’ясування позиції громадян України щодо ряду актуальних питань, від своєчасного вирішення яких залежить майбутнє країни", так і "внесення… відповідних змін до Конституції України". Що стосується різних питань, то тут зрозуміло, що відповідь на запитання 5 про запровадження двопалатного парламенту не може мати прямого зобов’язального характеру, оскільки жодних подробиць щодо складу та повноважень другої палати не подано. І навпаки, інші запитання містять точні формулювання щодо змін до Конституції і тому теоретично можуть вважатися такими, що мають юридично зобов’язувальний характер. Однак формулювання запитань ("Чи згодні Ви…", "Чи підтримуєте Ви…") залишають питання щодо їхнього консультативного характеру відкритим.

14. Беручи до уваги, що поєднання запитань, які мають пряму зобов’язальну силу, та суто консультативних запитань в одному референдумі без чіткого розмежування цих двох видів запитань було б більш ніж дивним, то можна зробити більш відповідне припущення, що цей референдум замислювався як консультативний. Однак викликає занепокоєння те, що навіть для фахівців з конституційного права (щоправда, іноземного) не зовсім зрозуміло, які правові наслідки може мати такий референдум, і тому невідомо, чи чітко знатимуть громадяни України, за що вони голосують.

15. Оскільки суто консультативний характер референдуму не заперечується, важливо з’ясувати, чи існує в Україні конституційна база для проведення референдуму, який би мав зобов’язальний характер. Частина друга статті 72 не визначає юридичної природи референдумів за народною ініціативою. Взята ізольовано, ця стаття може бути витлумачена як така, що забезпечує також основу для проведення референдуму, яким здійснюється пряме внесення змін до Конституції.

16. Проте інші положення Конституції чітко вказують на те, що частина друга статті 72 не може використовуватися як основа для проведення конституційного референдуму.

17. Розділ XIII про внесення змін до Конституції України містить детально виписані положення про порядок внесення змін до Конституції. Цей порядок однозначно відображає переконання авторів Конституції, що Конституція України має бути "непорушною конструкцією", зміни до якої не можна було б внести дуже легко - а лише на основі процедур, які забезпечують достатні захисні гарантії. У статті 156 визначено можливість проведення конституційного референдуму, але тільки стосовно певних розділів Конституції і тільки для затвердження рішення, вже прийнятого не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України на користь внесення змін до Конституції.

18. За винятком запитання 6, запропоновані зміни стосуються розділу VI Конституції, який не згадується у статті 156, і Верховна Рада не приймала рішень про внесення змін до Конституції. Отже стаття 156 не може бути використана як основа для проведення цього референдуму. Жодна інша стаття Конституції не торкається можливості внесення змін до Конституції шляхом референдуму. Беручи до уваги детальне регулювання процедури внесення змін до Конституції та чіткий намір законодавця ускладнити внесення змін до неї і поставити цей процес в залежність від захисних гарантій, можливість внесення змін до Конституції прямо шляхом проведення юридично зобов’язального конституційного референдуму мала би бути чітко передбачена в тексті Конституції.

19. Таким чином, відповідно до Конституції України, надати цьому референдуму юридично зобов’язального характеру неможливо. Цей референдум не має і не може мати характеру юридично зобов’язального конституційного референдуму.

20. Таким чином, в даному випадку залишається можливість говорити про консультативний референдум. Однак навіть і це навряд чи є можливим. Консультативний референдум є юридичним явищем. Якщо народу дається можливість висловити свою думку, то цим здійснюється вплив на виборні органи, які мають виконувати волю народу. Тому можливість вдаватися до консультативного референдуму має важливий вплив на баланс повноважень між органами державної влади.

21. У своїх висновках щодо проекту Конституції України (CDL-INF (96) 6) і щодо Конституції України (CDL-INF (97) 2) Комісія дала тлумачення частини другої статті 72 як такої, в якій йде мова про законодавчий референдум ( хоча детального аналізу тоді не було зроблено, у чому на той час не було потреби). Таке тлумачення цього положення видається найбільш логічним. Конституційний референдум має сенс, якщо орган державної влади - будь то Президент, уряд чи Парламент - звертається до населення з проханням висловити свою думку щодо конкретного питання. У випадку, що аналізується, референдум був ініційований не органом державної влади, а самим населенням. Тому виглядає дуже незвичайною і очевидно не має ніде прецеденту ситуація, коли в результаті народної ініціативи народ тільки висловлює думку, а не приймає рішення безпосередньо.

22. Тому Комісія схиляється до того, щоб не змінювати свого попереднього тлумачення про те, що частина друга статті 72 стосується законодавчого референдуму. Проте бажано, щоб Конституційний Суд України дав своє тлумачення цієї статті. Далі з’ясовуватиметься те, чи можуть бути ratione materiae консультативного референдуму окремі питання, винесені на референдум.

23. Немає значення, чи Законом про всеукраїнський та місцеві референдуми надаються ширші можливості для проведення референдумів. Конституція має вищу юридичну силу, ніж закони (див. частину другу статті 8 Конституції), і до того ж як правовий акт її було прийнято пізніше.

24. Підсумовуючи, Комісія робить висновок про те, що цей референдум не має і не може мати наслідком прямого внесення змін до Конституції України і про те, що надзвичайно сумнівним є те, чи може він бути проведений як консультативний референдум.

V. Правомірність референдуму

25. Цілком очевидним - і це підтверджується пунктом 20 статті 92 Конституції - є те, що, крім конституційних норм, потрібні норми щодо організації та порядку проведення референдуму. Закон "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991/1992 років містить такі норми. Проте деякі його статті явно суперечать Конституції України і тому не можуть більше застосовуватися (див. пункт 1 Перехідних положень Конституції). До цього часу немає рішення Конституційного Суду, яким би було встановлено, які положення цього Закону ще можуть застосовуватися. Цілком можливою може бути ситуація, коли настільки багато його положень ґрунтується на зовсім іншому конституційному порядку, що стає проблематичним чи навіть неможливим проводити референдум на його основі. Юридична однозначність як основний елемент верховенства права, закріпленого, зокрема, в статті 1 та частині першій статті 8 Конституції України, вимагає, щоб усі основні питання стосовно референдумів чітко визначалися Законом.

26. Не Венеціанська комісія, а лише Конституційний Суд України має вирішувати, в якій частині цей Закон іще може застосовуватися і чи є можливим проведення референдуму за цих обставин. Одним з елементів, які міг би врахувати Конституційний Суд, є те, що Верховна Рада, яка згідно з пунктом 20 статті 92 має прийняти закон, що встановлює правила організації та порядку проведення референдуму, дотримується думки, що такої правової бази на цей момент не існує. Проте слід наголосити, що на Верховну Раду покладено обов’язок якомога швидше прийняти такий закон.

27. Щодо тексту президентського Указу, то вражає те, що Президент додав до запитань преамбулу, яка однозначно підказує, що на ці запитання слід давати позитивну відповідь. В інших країнах це недопустимо.

VI. Конституційність пропозицій, винесених на референдум, та їх відповідність міжнародним стандартам

28. У цьому висновку розглядаються різні пропозиції, винесені на референдум, у контексті як Конституції України, так і міжнародних стандартів. У зв’язку із запропонованими змінами до чинної Конституції можуть виникнути питання щодо відповідності цих пропозицій іншим частинам Конституції, які не буде змінено. Але питання про конституційність цих пропозицій знову постане, як тільки ці пропозиції буде прийнято. Однак залишається невирішеним питання, чи відповідають ці пропозиції міжнародним стандартам, зокрема, чи зберігатиметься достатній баланс повноважень, якщо ці пропозиції буде прийнято.

Запитання 1

29. Перше запитання фактично містить два запитання. Громадянам пропонується висловитися одночасно

щодо запитання, чи користується їхньою довірою діюча Верховна Рада;

щодо пропозиції внести зміну до Конституції, якою Президентові надається можливість розпустити Верховну Раду у разі висловлення такого вотуму недовіри.

30. Поєднання двох запитань у такий спосіб суперечить принципові референдумного права, відомому, наприклад, у Швейцарії або Італії як принцип єдності предмета. Цілком можливим може бути, що громадянин України бажає мати право висловити вотум недовіри парламентові взагалі, водночас не бажаючи зробити це стосовно нині діючої Верховної Ради. Таке формулювання запитання позбавляє його можливості дати різні відповіді на ці два запитання.

31. Перша частина запитання є однозначно неконституційною. Конституція України не містить правової основи для висловлення народом вотуму недовіри Верховній Раді. Тимчасом як попередні проекти Конституції України (див. документ CDL (95) 28) містили положення про можливість референдумів щодо вотуму недовіри Верховній Раді (і також Президентові), ці положення було вилучено, зокрема після серйозної критики з боку Венеціанської комісії (див. висновок пані А. Міленкової CDL(95) 63). Можливість висловлення народом вотуму недовіри парламентові є невластивою для західної концепції представницької демократії і ні в якому разі не може бути допустимою за умови відсутності чіткого конституційного санкціонування.

32. Навпаки, Конституція України однозначно виключає таку можливість. Вона встановлює строк повноважень Верховної Ради, а стаття 90 передбачає дострокове припинення повноважень Верховної Ради лише у разі, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії не розпочнуться пленарні засідання. Схоже, що стаття 5 Закону "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" також виключає можливість такого розпуску шляхом референдуму. Нарешті, той факт, що автори пропозиції водночас пропонують зміну до Конституції, схоже, вказує на те, що вони були свідомі того, що відсутня правова основа. Це є порушенням основоположного принципу, згідно з яким будь-яка дія державного органу вимагає попереднього правового санкціонування.

33. Отже, перша частина цього запитання є такою, що не відповідає Конституції України, і за умови відсутності можливості окремої відповіді на кожну частину цього запитання, все запитання як таке розсипається.

34. Що ж стосується другої частини цього запитання, Комісія висловилася проти цього типу референдуму ще під час прийняття Конституції України. Можливість проведення таких референдумів стала б постійним джерелом нестабільності. Надання такої можливості по відношенню до одного з державних органів - Верховної Ради, обраної народом, - серйозно б підірвало баланс повноважень між Парламентом та Президентом, надаючи Президентові змогу звертатися до народу у випадку конфлікту між ним і Парламентом, не надаючи аналогічної можливості Парламентові.

35. Отже, запитання 1 є як і неконституційним, так і таким, що не відповідає міжнародним демократичним стандартам.

Запитання 2

36. Оскільки це запитання має на меті внесення змін до Конституції, питання щодо конституційності цього запитання як такого не виникає. Навпаки, відповідність запропонованої зміни Конституції міжнародним стандартам є під питанням.

37. Передовсім формулювання цієї пропозиції видається таким, що має серйозні вади. Тут пропонується надати Президентові повноваження припиняти повноваження Верховної Ради та розпускати Верховну Раду. Редакція цієї пропозиції нечітка і заплутана. Пропонується доповнити водночас статтю 90 та статтю 106 Конституції, і обидві пропозиції змішано в запропонованій редакції.

Більше того, є серйозні заперечення проти самої суті цих пропозицій. Наслідки запропонованого припинення Президентом повноважень Верховної Ради ніде не визначено, і таке припинення не видається ані доцільним, ані демократичним. Таке припинення пропонується у випадках, коли Верховна Рада не може сформувати постійно діючу парламентську більшість

[ …],

Підстави для такого кроку недостатньо визначені. Що саме означає "не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість?" Цим надається надто багато дискреційних повноважень Президентові, а період для сформування такої більшості видається коротким.

39. Висновком є те, що формулювання цього запитання є настільки нечітким, що сама його постановка є під питанням, а схвалення цієї пропозиції видається вкрай небажаним.

Запитання 3

40. Обмежуючи парламентський імунітет, запропонована зміна до Конституції має на меті обмежити важливу гарантію незалежності парламенту. Парламентський імунітет є досягненням ХІХ століття, і незалежність, яку він призначений забезпечувати, є й досі необхідною, особливо в умовах нової демократії.

Запитання 4

41. Чи доцільно скорочувати кількість депутатів з 450 до 300 є питанням політичним, при цьому зрозуміло, що таку зміну можна застосувати лише до майбутньої Верховної Ради.

Запитання 5

42. Це запитання не може мати прямої юридичної сили. Воно вимагатиме внесення змін до Конституції, які, однак, тут не викладаються. Навіть як питання консультативного характеру, воно видається надзвичайно сумнівним, оскільки елементи цього питання не надають можливості учасникам референдуму прийняти рішення щодо доречності запропонованої реформи із знанням справи. Нічого не сказано стосовно повноважень запропонованої другої палати, а відомості щодо її складу обмежуються твердженням, що вона представлятиме інтереси регіонів України.

43. Загалом Україна сама має вирішувати, бажає вона мати однопалатну систему чи двопалатну. Проте в унітарній державі, такій як Україна, явно немає потреби створювати другу палату. Втім друга палата може сприяти поліпшенню якості законодавства. Однак слід враховувати, що існування другої палати уповільнюватиме законодавчий процес. Отже, цілком імовірно, що нинішні проблеми, які зазначаються як підстави для проведення реформи, тільки ще більше загострюватимуться за такої системи.

44. Що стосується будь-якої другої палати, то, певна річ, слід забезпечити, щоб її члени вільно обиралися і аж ніяк не залежали від голів місцевих державних адміністрацій, які призначаються Президентом України (пункт 10 статті 106. та пункт 4 статті 118 Конституції).

Запитання 6

45. Видається, що формулювання цього запитання також має серйозні вади. Якщо розуміти його буквально, то схоже, що воно руйнує увесь конституційний лад, надаючи народові України можливість замінити діючу Конституцію України на цілком нову конституцію. У разі прийняття такої нової конституції відпадає потреба в дотриманні таких важливих захисних гарантій, які застосовуються в разі внесення конституційних змін згідно з діючою Конституцією. Мається на увазі стаття 157, яка забороняє скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, та вимога необхідності схвалення змін двома третинами від конституційного складу Верховної Ради. Якщо це питання тлумачити як таке, що стосується виключно внесення змін до Конституції, залишається абсолютно нез’ясованим, які частини нинішньої статті 154 і наступних залишаться, а які будуть змінені.

46. Закладення можливості вносити зміни до Конституції шляхом референдуму видається недоцільним. У своєму Висновку щодо проекту Конституції України (CDL (96) 6) Комісія вже констатувала:

"Зокрема, рекомендується уникати можливості внесення змін до Конституції шляхом референдуму, оскільки цією явно демократичною процедурою можуть легко зловживати в популістських цілях".

47. Розвиток подій в інших країнах СНД, таких як Білорусь чи Казахстан, підтвердив, що цією можливістю, імовірно, будуть зловживати для надмірного зміцнення повноважень Президента.

48. Отже, можливість постановки цього запитання видається надзвичайно сумнівною через відсутність чіткості, а пропозиція, винесена на референдум - в будь-якому разі є небажаною.

Загальна оцінка всіх запитань

49. Аналіз одного за одним запитань виявив наявність великої кількості неоднозначностей і непослідовностей. Навіть для юристів, що спеціалізуються в галузі конституційного права, надзвичайно важко збагнути зміст деяких запитань, тому невідомо, чи зможуть учасники українського референдуму прийняти для себе повноцінне рішення. Наявні вади, безсумнівно, спричинені тим, що запитання були сформульовані за ініціативою громадян без подальшого контролю з боку державних органів, і ці вади доводять, що зміна Конституції у такий спосіб є небажаною.

50. Перше запитання є однозначно неконституційним, а інші запитання - надзвичайно проблематичні. Усі разом вади підривають правомірність референдуму в цілому.

Крім того, політичні наслідки різних пропозицій все одно ведуть до одного: послабити Верховну Раду і прямо чи непрямо посилити позиції Президента. Усі разом ці пропозиції, якщо їх буде реалізовано, зруйнують збалансованість влади Президента і Парламенту.

Висновки:

52. Висновки Комісії у підсумку є такими:

даний референдум не може безпосередньо змінювати Конституцію;

видається надзвичайно проблематичним питання, чи консультативний референдум за народною ініціативою взагалі може мати місце;

саме Конституційний Суд України має вирішити, чи в Україні взагалі існують правові підстави для проведення референдумів на цій стадії імплементації Конституції;

одне з питань, винесених на референдум, є однозначно неконституційним, інші ж питання є надзвичайно проблематичними та/або неясними;

загалом схвалення пропозицій, винесених на референдум, зруйнує баланс повноважень Президента і Парламенту.

Усі ці складові в сумі формують серйозну основу для сумніву як щодо конституційності, так і щодо можливості проведення референдуму взагалі.

Переклад з англійської

18 березня 2000 р. в Києві, в Палаці мистецтв та культури Національного технічного університету "Київський політехнічний інститут" відбулася Всеукраїнська громадська конференція: "Референдум і ми: від громадянської позиції - до громадянської дії". Конференція відбулася завдяки ініціативі та спільним організаційним зусиллям таких громадських об’єднань України як Фонд сприяння правовим і політичним реформам, Асоціація українських банків, Асоціація молодих політологів і політиків, Українська правнича фундація, Всеукраїнський благодійний фонд "Громадянська енергія", Товариство конституційного права тощо.

З головними доповідями виступили народні депутати України - О.Мороз, А. Білоус, С.Головатий, колишні в’язні сумління - Л.Лук’яненко, Є.Сверстюк, відомі вчені-гуманітарії, політологи, представники української творчої інтелігенції - В.Скуратівський, М.Томенко, В.Мусіяка, В.Кампо. Скористалися можливістю звернутися до громадськості також численні громадські експерти та, за власним бажанням, інші учасники конференції.

Предметом обговорення та жорсткої критики на конференції став оголошений Указом Президента України референдум за народною ініціативою, проведення якого намічено на 16 квітня цього року. Причому критика стосувалася як винесених на референдум питань ("формули референдуму"), так і взагалі всіх політичних обставин його ініціювання та підготовки. Цікавим моментом конференції стало доведення С.Головатим до відома учасників основних (негативних щодо ідеї українського референдуму) висновків так званої "Венеціанської комісії" - зібрання високоповажних та професійно рафінованих конституційних експертів Ради Європи з п’яти країн. В даному випадку міжнародні експерти визнали, що референдум як форма прямої імперативної демократії фактично підриває та реально знищує законний порядок внесення змін до української конституції. Отже, в наявному варіанті та конкретному вигляді він є антиконституційним. Якщо ж тлумачити квітневий референдум лише як форму опитування громадської думки, то виходить, що народ на референдумі ніби сам із собою консультується, адже і суб’єкт, і об’єкт референдуму той самий. Комісія підкреслила неприпустимість так званої "президентської преамбули" в Указі про референдум, яка цілком однозначно підштовхує громадян голосувати у своїх відповідях саме "за", а не "проти" питань, що їх за народної ініціативою винесено на референдум.

Конференція зібрала в залі університету близько 500 запрошених і зацікавлених осіб, серед яких було багато як правих, так і лівих представників українського громадсько-політичного спектру. Можна сказати, що ідейна платформа конференції - інтелектуальний, аналітичний спротив референдуму - поєднала несумісних за інших обставин лідерів ОУН з провідниками компартії. Головний підсумковий документ конференції подано нижче, отже, я обмежуся лише деякими поточними коментарями.

Конференція мала підзаголовок: "Феномен референдуму у контексті внутрішнього і зовнішнього буття Української держави і суспільства", й відтак була присвячена його переважно політико-юридичній аналітиці. У виступах, зокрема, зазначалося, що референдум є спробою і можливим майбутнім прикладом широкомасштабного владного маніпулювання масовою громадянською свідомістю. Адже питання, що їх винесено на референдум, не є типовими для громадської свідомості як такої. Пересічні громадяни не мислять категоріями "постійної парламентської більшості", "двопалатності", процедурними аспектами внесення змін до Конституції України або іншими відносно непростими навіть для фахівців конституційного права поняттями, що їх підсумково в прямій та непрямій формі викладено в Указі Президента.

Крім того, суворій громадянській критиці було піддано окремі питання референдуму. Констатувалася їх невизначеність, можливість подвійного, а то й потрійного тлумачення. Зокрема, цілком неясно, про яку абстрактну парламентську більшість можна говорити, коли остання формується (або не формується) виключно в залежності від предмету обговорення, теми парламентських дебатів. Крім того, цілком можливо уявити як постійну пропрезидентську ("слухняну"), так і постійно антипрезидентську ("підривну") більшість. Конче не виключеною виглядає більшість, яка ігноруватиме участь в голосуванні тощо.

Якщо припустити, що більшість в сенсі референдуму - це просто більшість президентських прихильників, яка гарантує автоматичну підтримку курсу Президента з боку парламенту, то тоді неясно, для чого взагалі має існувати парламент. Адже в цьому випадку він просто перетвориться у Верховну Раду часів СРСР, яка завжди одноголосно підтримувала рішення комуністичного ЦК. Важко повірити, щоб саме на це були спрямовані курс Президента-реформатора і спонтанна воля українського народу. Втім, повірити важко, але текст Указу про референдум читається саме так.

Виступаючі на конференції не раз зазначали, що майже всі питання референдуму потенційно спрямовані на ревізію тексту Конституції України. Але ж порядок внесення змін до Конституції є спеціальною процедурою, яка виписана в Основному законі однозначно, і деталі якої, в свою чергу, є захищеними від самовладних (нехай і народних) змін. Сенс конституціоналізму, як його розуміють в політично розвиненому світі, полягає в стримуванні диктатури та авторитаризму, в тому числі політичної та інтелектуальної диктатури народу. Недарма в західній політології вже давно вживаються поняття "простої демократії", "тоталітарної демократії" або навіть "супердемократії", під якими видатний іспанський філософ нашого часу Х.Ортега-і-Гассет розумів пряме й необмежене волевиявлення спрощених масових інстинктів.

Отже, з якого боку не візьми, зазначалося в обговоренні, референдум виглядає великою та нахабною підробкою влади. Він фактично інспірований виконавчою владою, вигідний цій владі і відповідає її сучасному інтелектуальному рівню. В разі його "дозволу" Конституційним Судом і реального проведення він не стільки просуне українське суспільство вперед, скільки дасть зрозуміти світові, що українська демократія є того ж рівня й гатунку, що й білоруська, що суд в Україні є залежний та слухняний, а народ - зневірений та пасивний.

Учасники конференції виступили з ініціативою проведення всеукраїнського "живого ланцюга" проти референдуму на зразок того, що його організував Рух в часи президентства Л.Кравчука і який тоді простягнувся від Львова до Києва. Учасники конференції закликали також провести з приводу референдуму всеукраїнський форум політичних партій.

Підсумовуючи сказане на конференції, хочеться зазначити, що референдум, в разі його проведення і одержання більшості позитивних відповідей на поставлені в ньому питання, фактично зламає конституційну систему України, позбавить легітимності її парламент, різко підсилить повноваження виконавчої влади і Президента. Референдум переведе порядок політичного управління Україною в так званий "ручний режим". Реально ж політичне управління мусить просто перетворитися відтепер на адміністративне керування. Водночас і несамохіть референдум продемонструє наївність та інфантильність наших національних уявлень про конституціоналізм і демократію, стане свідченням глибокої несвободи, а в чомусь - і політичної некомпетентності судової гілки влади в Україні. Та найбільші наші втрати будуть, можливо, моральними. Адже саме морально ми ризикуємо повернутися в часи, що років на 10-15 передували не тільки славнозвісній чеській "оксамитній революції", але й "Празькій весні". Звичайно, що нам будуть співчувати. Але відтак, ніби обертаючи історично голову через плече, над нами ще й будуть сміятися.

Громадяни України!

16 квітня 2000 року Президент України проводить всеукраїнський референдум "за народною ініціативою", який має змінити основи конституційного ладу в нашій країні.

В час, коли продовжується стагнація української економіки, коли не виплачуються пенсії та зарплати, коли не скорочуються багатомільярдні внутрішні та зовнішні борги держави, коли на шахтах та інших виробництвах десятками гинуть люди (влада не може відшукати коштів на підтримання належних умов охорони праці), вас переконують, що саме за народною, отже вашою ініціативою мають бути викинуті на вітер десятки мільйонів вами ж зароблених, але вам не виплачених гривень!

Ми, учасники всеукраїнської громадської конференції "РЕФЕРЕНДУМ І МИ: ВІД ГРОМАДЯНСЬКОЇ ПОЗИЦІЇ - ДО ГРОМАДЯНСЬКОЇ ДІЇ", глибоко переконані, що лише український народ, громадяни України всіх національностей є єдиним джерелом влади у нашій державі. Лише народ має вирішувати свою долю, свідомо формуючи органи державної влади та місцевого самоврядування на вільних і демократичних виборах, використовуючи правила та процедури, визначені Конституцією та законами України. Ніхто не має права маніпулювати думкою народу і руками народу забезпечувати свої вузькокланові чи вузькопартійні інтереси.

Саме тому ми звертаємося до всіх вас.

Указ Президента від 15 січня 2000 року "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" викликав глибоке занепокоєння політиків і художників, інженерів і літераторів, журналістів і вчителів, робітників і селян, віруючих і атеїстів. Цим Указом поставлено під загрозу основу основ молодої української демократії, прийняту від імені народу Конституцію України.

Здійснивши наукову експертизу Указу Президента, змісту питань, які виносяться на референдум, обговоривши юридичні, політичні, моральні та інші аспекти проведення референдуму та його можливих наслідків, конференція констатує:

1) Референдум проголошено Указом Президента "за народною ініціативою" з метою ніби то поліпшення нинішньої Конституції України, але чи пробувала нинішня влада жити за цією Конституцією, дотримуватись її норм в інтересах українських громадян?

2) Нові зміни конституційного устрою України не тільки не поліпшать керованості економікою, не посилять боротьбу з корупцією, а зроблять владу ще більш олігархічною, адже після успішного проведення референдуму Президент отримає надзвичайну але безвідповідальну владу.

3) Всі без винятку питання, що виносяться на референдум, передбачають множинність відповідей на них. Юридичний зміст питань заплутаний і правові наслідки від позитивної відповіді на те чи інше запитання не є зрозумілими, що говорить або про некомпетентність авторів цих запитань, або про їхній злий умисел, намагання зумисно дестабілізувати ситуацію в Україні.

4) Найнебезпечнішою виглядає позитивна відповідь на шосте запитання про прийняття Конституції референдумом. Чи не мають на увазі автори цього запитання скасувати нинішню Конституцію України і винести на референдум свій варіант конституції, яка буде виписана так само недоладно, як і запитання на референдум, аби нинішній Президент отримав право обиратись ще на два терміни або на все своє життя?

5) Протистояння до європейської спільноти та антизахідна риторика чільних представників влади, зокрема Президента України, Першого заступника Голови Верховної Ради, Голови Адміністрації Президента, що стала офіційною реакцією влади на стурбованість Європії щодо долі демократії в Україні після референдуму, наводить на тривожні думки. Нинішній референдум, що проводиться в останній державі СНД - Україні, яка ще не побудувала у себе структуру влади за російським зразком і за російським сценарієм через розгром парламенту, має завершити формування олігархічних режимів на всьому просторі СНД з подальшим їх злиттям в новоутворену державну структуру тоталітарного спрямування.

Дорогі співвітчизники! В черговий раз нас же хочуть ошукати. Говорячи про референдум як інструмент демократії, влада лукавить, адже референдум є інструментом демократії лише в умовах істинного волевиявлення, свободи слова, думки, відкритої агітації ЗА і ПРОТИ, чесного і без фальшування голосування. Якщо цих умов немає (а в Україні їх дійсно немає), референдум стає інструментом встановлення диктатури та авторитаризму.

Прикладів більш ніж достатньо: від гітлерівської Німеччини 30-их до лукашенківської Білорусі 90-тих. Більшість авторитарних режимів формувалась та формується під прикриттям "волі народу", від якої сам народ і потерпає.

Ми переконані, що проведення цього референдуму є ганьбою влади, ганьбою України. Ми не будемо брати участі у цій ганьбі.

Ми звертаємося до народних депутатів України, до Уряду і до Президента - припиніть цей антинародний фарс. Передайте кошти, передбачені на проведення референдуму, родинам загиблих шахтарів, на шахти, які загрожують новими смертями.

Громадяни України! Нас з вами втягують у чужу брудну гру. Вихід з цієї гри лише один: скасування референдуму владою чи його непроведення народом.

Не беріть участі у цій грі! Не відповідайте "ТАК" на запитання, винесені на референдум! Заберіть бюлетені собі на згадку про "референдум за народною ініціативою".

Висловимо Президенту свою громадянську позицію - доведемо, що ми є народом, який уже не дасть себе одурити.

Київ, 18 березня 2000 року

10-11 марта 2000 года Правление Международного Общества "Мемориал" организовало и провело в Москве учебно-методический семинар, посвященный деятельности библиотек НПО.

Основная цель семинара: подготовка участников к совместной работе по созданию объединенных информационных ресурсов - единой библиотечной сети Международного Общества "Мемориал" и создание в перспективе единого электронного каталога, серии СD-ROM с полными текстами наиболее редких и спрашиваемых книг, организация общего комплектования.

В семинаре участвовали библиотекари региональных отделений общества в России, а также были приглашены представители Украины. Из Украины в работе семинара приняли участие: член Библиотечной комиссии Правления Международного общества "Мемориал", председатель "Донецкого мемориала" Букалов А.П. и библиотекарь Букалова О.А., а также Звягинцева О.П. - библиотекарь Харьковской правозащитной группы.

Семинар проходил в небольшом помещении конференц-зала Московского общества "Мемориал", расположенном на ул.Малой Каретной,12. Заседание открыла вступительным словом исполнительный директор Международного общества "Мемориал" Жемкова Е.Б, также выступил член Правления общества, заведующий библиотекой Беленкин Б.И., который рассказал о программе работы семинара и задачах, которые предстоит решить в процессе работы. Затем с краткими сообщениями о работе библиотек региональных Отделений, своих фондах, а также контингенте читателей выступили участники семинара из Санкт-Петербурга и Ухты, Томска, Екатеринбурга, Перми, Братска, Харькова, Донецка, а также крошечного пос. Ягодное, затерявшегося далеко-далеко в Магаданской обл. Очень интересным было выступление Сербского В.С. из Братска, который рассказал о своей уникальной, единственной в мире, библиотеке русской поэзии XX века - "Муниципальной народной поэтической библиотеке В.Сербского", насчитывающей десятки тысяч книг, среди экземпляров которой много книг с автографами авторов. Неизвестно точное количество книг уникальной коллекции, Виктор Соломонович, вернее его внучка, измерила только длину стеллажей, на которых сборники стихов стоят в два, а то и в три ряда: оказалось 300 метров! Кроме поэтической части в библиотеке большое место занимают и др. разделы: библиофильство, сибириада, мемуаристика, даже "Все о Протопопе Аввакуме" - первом великом русском писателе и первом политическом ссыльном Братского острога, а также много литературы по правам человека, мемуаров. Библиотека работает почти круглосуточно, без выходных и праздничных дней.

После небольшого перерыва Е.Жемкова провела участников семинара и гостей с экскурсией по дому "Мемориала", где уже на лестнице посетителей встречает огромное количество фотографий политзаключен-ных, известных диссидентов и правозащитников, в том числе портреты А.Д.Сахарова, П.Г.Григоренко, В.Стуса, фотокопии лагерных документов, отдельные свидетельства советской истории, например, фотографии каторжного труда политзеков на строительстве Беломорканала.

Затем участники прошли в музей, где представлены подлинные экспонаты: старая пишущая машинка, которой могли пользоваться для распечатки листовок и другой запрещенной литературы; любовно вышитые руками заключенных женщин-матерей носовые платочки с трогательными надписями, приготовленные оставленным на свободе детям; шкатулка, инкрустированная соломкой и изготовленная политзеком и т.д. На стенах музея огромное количество фотокопий рисунков, картин, портретов, которые создали лагерные художники. Это и лагерные пейзажи, и пейзажи, созданные воображением художников, или навеянные воспоминаниями о родине.

Побывали экскурсанты и в библиотеке, в которой собрано огромное количество книг по истории тоталитаризма (репрессии, пенитенциарная система, карательные органы), самиздат, мемуарная, справочная литература, книги по правам человека и т.д., периодические издания.

Затем состоялась встреча с атташе по культуре Посольства США Дж.Брауном, а также с атташе по библиотечным вопросам Посольства США Э.Джон- соном, выступил и Директор бюро Библиотеки Конгресса США в Москве Левнер М.В. Участники семинара получили информацию о работе этой крупнейшей библиотеки мира. Продолжилась работа семинара выступлением Директора публичной исторической библиотеки Афанасьева М.Д.

Во время круглого стола обсуждались проблемы упорядочения системы комплектования, была сделана попытка выработки совместного проекта по комплектованию мемориальских библиотек. По этой проблеме выступили представители издательства "Возрождение", предложившие список литературы, которую можно приобрести со складов издательства.

Весьма полезным с точки зрения получения нужной информации было выступление директора библиотеки CAF Люшина Э., который дал координаты крупнейших издательских организаций, специализирующихся на выпуске справочной литературы по грантодающим фондам, рассказал о тех справочниках, которые имеются в фондах библиотеки, о возможностях получения грантов в поддержку библиотек, о правилах составления писем-заявок для участия в конкурсе на получение гранта. На тему библиотечного фандрайзинга выступила также Исполнительный директор Международного Общества "Мемориал" Жемкова Е.Б.

В заключение первого дня работы с зажигательной речью выступил заместитель начальника отдела электронных библиотек РГБ Александр Костинский, который с большим энтузиазмом рассказал о роли электронных библиотек в будущем библиотечного дела, о том, как лавинообразный рост информации должен заставить людей объединяться для создания электронных версий библиотечных фондов, к которым мог бы обратиться, благодаря электронному межбиблиотечному абонементу, любой нуждающийся в той или иной информации человек, находящийся в любом уголке планеты. Были проведены практические занятия: "Библиотечные сайты в Интернете",

Организаторами семинара участникам была предложена анкета с вопросами для обсуждения во время круглого стола во второй день: 1)

Для кого Вы работаете? 2)

Как к Вам относится местное сообщество? 3)

Опыт удачных союзов и конфликтных ситуаций.

Во второй день состоялся обмен мнениями по теме: "Концепции деятельности и пути развития мемориальских библиотек", выступили заведующая Отделом социологических и психологических исследований Российской Государственной юношеской библиотеки, а также сотрудник этого отдела Бахурина Л.С. О правовом обеспечении деятельности библиотек, их правах и обязанностях рассказал профессор кафедры библиотековедения МГУКИ Клюев В.К., доцент кафедры Ястребова Е.М. рассказала о библиотечном маркетинге.

Выступили представители Молодежного центра прав человека и правовой культуры. Рассказали о своей работе и тех книгах по преподаванию прав человека в начальной и средней школах, которые выпускаются этим центром. Они подарили участникам семинара некоторые из этих книг.

Весьма интересными и содержательными были выступления с рассказами о своих библиотеках Директора Московской независимой библиотеки Бродского Д.А., (библиотека расположена в его собственной квартире); заведующей библиотекой Музея и общественного центра им. А.Д.Сахарова И.А.Щекотовой; сотрудника библиотеки фонда "Холокоста" Людмилы Станюкович, (библиотека насчитывает 1000 единиц хранения о Холокосте на территории бывшего СССР, только треть ее на русском языке. Работает она только как читальный зал, имеет два библиографических списка указателя по истории Холокоста).

Во время круглого стола все участники семинара выступили по вопросам, предложенным в анкете. Оказалось, что посетителей мемориальских библиотек, к сожалению, не так уж много и в основном это студенты, преподаватели юридических и гуманитарных вузов, учителя, а также старики, перенесшие тяготы лагерей тоталитарного режима.

В конце семинара участникам была представлена компьютерная программа "Библиотека 2000". Обсуждались вопросы создания сводных каталогов и баз данных единой компьютерной сети мемориальских библиотек. В заключение участникам было предложено обменяться своими впечатлениями о работе и высказать пожелания устроителям семинара. Было принято решение о том, что, всем принимавшим участие в работе семинара, устроителями будут высланы анкеты с вопросами, в число которых войдут и вопросы о новых темах для библиотечных семинаров, а также предложениях о формах совместной работы и видах сотрудничества.