пошук  
версія для друку
Періодика › Бюлетень "Права Людини"200108
23.12.2001 | Федір Веніславський, канд. юрид. наук, Віктор Колісник, канд. юрид. наук, м.Харків

Українська політика: політичні технології перемагають право

   

Конституція України 1996 р. сприйняла більшість міжнародних стандартів у галузі прав людини, свідченням чого є її розділ ІІ, який закріпив достатньо широке коло демократичних прав та свобод людини і громадянина. Однак будь-які права і свободи людини стають реальними лише тоді, коли вони складають головний зміст діяльності усіх органів державної влади, коли існують ефективні правові механізми їх забезпечення та реалізації. Але, на жаль, в реальному житті дуже часто спостерігаються істотні розбіжності між конституційними конструкціями (навіть найбільш досконалими) та повсякденною практикою, оскільки органи державної влади, з ініціативи окремих політичних сил, не стільки переймаються проблемами забезпечення прав громадян, скільки зосереджують свою увагу на створенні видимості своєї "кипучої" та "плідної" діяльності, формуванні свого привабливого політичного іміджу через створення штучних, надуманих проблем.

Так, наприклад, останнім часом в засобах масової інформації періодично поновлюється дискусія щодо можливого створення в Україні так званого коаліційного уряду. Причому досить швидко це питання переросло з абстрактної теоретичної ідеї в досить конкретні політичні вимоги ультимативного характеру (сформувати коаліційний уряд), які звернені (що є найбільш дивним) до самого уряду, а точніше до його голови. Мимоволі складається враження, що певні політичні сили, які не в змозі запропонувати конструктивні кроки стосовно шляхів кардинального покращання політичної та соціально-економічної ситуації, ефективного забезпечення конституційних прав та свобод людини, намагаються постійно відволікати суспільство від злободенних проблем та створювати штучні (як це, на жаль, уже неодноразово було в Україні).

Свого часу суспільству було нав’язано питання про так званий Конституційний Договір, який врешті-решт було підписано, і він на деякий час став юридичним закріпленням політичного компромісу, але на більше його не вистачило. Невдовзі різні політичні сили почали посилатися на цей Договір вибірково (коли було вигідно), в інших же випадках згадували про чинну ще на той час Конституцію України 1978 р., дія якої тоді ще не була формально припинена. В результаті Конституційний Договір зовсім не виконав тієї ролі, яка на нього покладалася, а розробка та прийняття нової Конституції України лише затяглися. Від того втратили усі ми — громадяни України, все наше суспільство, адже значні інтелектуальні сили були втягнуті в безкінечні дискусії щодо головних положень спочатку Конституційного Договору, а потім і Основного Закону, замість того, щоб розробляти проекти так необхідних кодексів та інших законодавчих актів. Дорогоцінний час було безнадійно втрачено.

Така ж доля може спіткати і "політичну угоду" (чи "політичний меморандум"), який готується робочою групою, що складається з представників парламенту та уряду. Про безперечну утопічність ідеї "політичної угоди" свідчить те, що, по-перше, її підписання прямо суперечить Конституції України, а, по-друге, відсутність у її безпосередніх ініціаторів та ідеологів єдиного бачення не лише змісту, а й суб’єктів, умов та порядку її підписання. Не потрібно бути провидцем, щоб спрогнозувати подальший перебіг подій. Адже навіть за умови підписання найближчим часом політичної угоди неминуче постане проблема її реалізації. Почнуться "політичні торги" між різними парламентськими фракціями та Прем’єр-міністром за портфелі в уряді та за посади в місцевих органах виконавчої влади (всупереч Конституції України). До того ж і Президент України, безперечно, не залишиться осторонь процесу перерозподілу владних повноважень. Все це може тривати не один місяць. У всякому випадку так званий "коаліційний уряд" у повному складі буде сформовано (якщо це вдасться взагалі) не раніше середини літа (за оптимістичними прогнозами), чи навіть восени (за песимістичними). А, як відомо, в березні 2002 року відбудуться чергові парламентські вибори, і для нового складу Верховної Ради України зобов’язання сторін "політичної угоди" вже не будуть мати ані правових, ані моральних наслідків. Таким чином, для плідної роботи уряду фактично не залишається часу. Виникає риторичне запитання: у чому ж тоді полягає сенс підписання "політичної угоди" та створення "коаліційного уряду"? У підвищенні життєвого рівня громадян України чи у забезпеченні урядової підтримки майбутньої виборчої кампанії?

За схожим сценарієм розвивалися і події навколо питання про створення так званої "постійно діючої парламентської більшості". Це питання, начебто за народною ініціативою, було винесено, поряд з іншими, на Всеукраїнський референдум 16 квітня 2000 р. Питання про те, що означає ця "постійно діюча парламентська більшість" на сьогодні в Україні все ще залишається відкритим не лише для політиків, які наполегливо закликають до її створення, але й для науковців, які досліджують ці проблеми. Виходячи з тексту Конституції України можна вести мову як мінімум про три таких можливих випадки створення парламентської більшості: а) простої (226 народних депутатів), — ст. ст. 91, 84, 87, ч.2 ст. 111 Конституції України); б) двох видів кваліфікованої — 2/3 від конституційного складу парламенту (тобто 300 народних депутатів) — ст. ст. 20, 155, 156 та 3/4 від конституційного складу парламенту (тобто 337,5 народних депутатів) — ч. 5 ст. 111. До речі, щодо останнього виду кваліфікованої парламентської більшості очевидною є недосконалість не лише юридичної техніки, а й дивовижна неуважність авторів конституційного тексту та народних депутатів, жоден з яких не здійснив елементарних підрахунків (450 : 4 х 3 = 337,5 народних депутатів, як у дитячій казочці "В країні невивчених уроків", в якій результатом розв’язання математичної задачі стали "півтора землекопа").

Теоретичним обґрунтуванням необхідності формування парламентської більшості та спробами її "прив’язати" до діючої в Україні конституційної моделі (як і інших питань Всеукраїнського референдуму та їх так званої "імплементації" в Конституцію України) займалися не лише переважна більшість народних депутатів, політиків, урядовців, а й значна кількість посадовців різних рангів, фахівців різних галузей права, що відволікало їх від безпосередніх обов’язків. Напевно, було б набагато більше користі, якби усі вони спрямували свою енергію на підготовку так необхідної нормативно-правової бази для ефективного проведення реформ (прийняття кодексів, законів, лібералізація податкової системи, здійснення адміністративної реформи тощо). І тому знову, як і усі останні роки, уряд змушений був готувати проект Державного бюджету все на тій же застарілій податковій базі, в той час, як за межею бідності залишаються більше 90% населення України (за даними, наведеними Президентом України Л.Кучмою).

Крім того, парламентська більшість не може створюватися штучно. Вона може виникнути в парламенті лише в результаті виборів. Будь-які угоди, домовленості чи добровільно взяті на себе окремими депутатами або фракціями зобов’язання ввійти до складу більшості не можуть тягти за собою жодних юридичних наслідків. Так само в будь-який момент ці депутати або фракції можуть відмовитися від співпраці з більшістю. Саме тому політична дискусія навколо питання про утворення всупереч результатам виборів так званої "постійно діючої парламентської більшості" в Україні та будь-які зусилля, спрямовані на штучне створення такої більшості, безперспективні, доки діє чинна Конституція. З цієї точки зору дещо дивним виглядає твердження глави держави про його намагання створити більшість у парламенті, адже таких повноважень Конституція України йому не надає. Більше того, Президент України, так само як і будь-який інший посадовець чи державний орган, має діяти згідно з ч. 2 ст. 19 Основного Закону "лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України". Адже сенс конституційного принципу поділу влади саме у тому й полягає, що жодна з гілок влади не може втручатися в сферу діяльності іншої, перебирати на себе її повноваження.

Яким же чином глава держави може впливати на діяльність єдиного законодавчого органу? Передусім шляхом використання права вето на закон, ухвалений парламентом (якщо, скажімо, на думку глави держави, цей закон звужує чи обмежує права людини і громадянина або суперечить Основному Закону), шляхом внесення до парламенту проектів законів, кодексів, інших нормативно-правових актів в порядку законодавчої ініціативи, шляхом визнання Президентом України певних законопроектів невідкладними, що зобов’язує Верховну Раду України розглянути такі проекти позачергово. Але формування чи навіть будь-який вплив глави держави на формування так званої "постійно діючої парламентської більшості" знаходиться за межами його конституційних повноважень.

За нинішньої ж конституційної моделі парламентська більшість не може не бути ситуативною, а отже, і тимчасовою. Адже сама вимога створення будь-якої більшості суперечить ч. 2 ст. 80 Конституції України, яка гарантує народному депутату право вільно висловлювати і відстоювати власну думку та голосувати за те чи інше рішення відповідно до своїх переконань. Тому покладання на парламент зобов’язання створити більшість обмежує конституційний статус народного обранця. Більше того, виникає запитання, що означає належність народного депутата до постійно діючої парламентської більшості? Адже якщо народний депутат змушений голосувати з того чи іншого питання лише так, як того вимагає координатор більшості, тоді це вже не є демократією. А якщо за депутатом визнається право на власну думку та вільне голосування (відповідно до своєї совісті, власного сумління, переконань, досвіду, фаху тощо), як це й випливає з Основного Закону, тоді вже не буде "постійно діючої парламентської більшості".

І нарешті найголовніше. Створення коаліційного уряду є характерним лише для парламентської республіки чи парламентської монархії за умови, що жодна політична партія чи виборчий блок не набрали більшості голосів в парламенті за результатами виборів. Адже саме при таких формах правління уряд формується політичною партією, яка отримала більшість депутатських місць у парламенті, і у цьому випадку є усі підстави говорити про солідарну відповідальність відповідної політичної партії і сформованого нею уряду за результати діяльності останнього. "Коаліційний же уряд", –– як зазначає відомий російський правознавець В.Чиркін, –– "створюється в парламентських монархіях і парламентських республіках, коли депутатські місця в парламенті розпорошені між різними партіями. Для формування уряду в дуалістичній монархії та в президентській республіці, де склад уряду самостійно визначає глава держави, розстановка політичних сил в парламенті не має юридичного значення. І, хоча глава держави може враховувати партійну структуру парламенту, а в сучасних умовах це часто робить, такий уряд не є коаліційним. Сенс останнього полягає в тому, щоб при відсутності парламентської більшості однієї партії отримати вотум довіри (затвердження) в парламенті, а для цього потрібно заручитися голосами депутатів двох, або кількох партій, які складають парламентську більшість. Така ситуація є типовою для Італії (в останні десятиліття), для Японії (з 1993 р.), Бельгії, Нідерландів, де багато дрібних партій і практично немає жодної або навіть двох партій, котрі відігравали б безумовно домінуючу роль" (Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. –– М.: Артикул, 1997. –– С.264-265).

На сьогодні ж, за чинною Конституцією, Україна є президентсько-парламентською, а не парламентською республікою. До того ж вимога щодо створення коаліційного уряду, звернена до Прем’єр-міністра, є неконституційною, оскільки Основний Закон України не містить жодних критеріїв, якими мають керуватися глава держави та Прем’єр-міністр під час формування персонального складу уряду. А це означає, що вони не зобов’язані проводити будь-які політичні консультації з членами парламенту і можуть приймати рішення з цього питання на власний розсуд. Саме на власний розсуд Прем’єр-міністр має право запропонувати будь-яку кандидатуру, а Президент України, в свою чергу, керуючись власним переконанням, може призначити її на посаду міністра або ж відхилити. Це, звичайно, не перешкоджає проведенню попередніх консультацій між главою держави та главою уряду. Проте за чинною Конституцією в механізмі формування уряду місця для парламенту не залишилося. Це саме та конституційна модель, до створення якої безпосередньо причетні сьогоднішні прибічники ідеї створення коаліційного уряду.

Ситуація, що сьогодні складається навколо проблеми формування коаліційного уряду, дуже вже нагадує політичні дискусії (які досить настирно нав’язувалися суспільству окремими політичними силами восени 2000 р.) щодо так званої солідарної відповідальності парламенту та уряду за стан справ у державі, за проведення реформ. Тоді у суб’єктів політичного процесу вистачило здорового глузду визнати абсурдність таких закликів. Це й не дивно, оскільки Конституція України взагалі не передбачає такої відповідальності. За діючою конституційною моделлю парламент лише дає згоду на призначення Президентом України Прем’єр-міністра і не може брати участь у формуванні уряду. Тому парламент не може нести й відповідальність за діяльність уряду. Парламент має здійснювати власні функції та повноваження і передусім у сфері законотворчості: створити законодавчу базу для плідної й ефективної діяльності уряду. Мова йде передусім про Закон про Кабінет міністрів України, Цивільний, Податковий та інші кодекси. Саме відсутність цих законодавчих актів стримує соціально-економічний розвиток України, а не надумані штучні проблеми на кшталт "постійно діючої парламентської більшості", "коаліційного уряду", "солідарної відповідальності парламенту і уряду", "політичної угоди між парламентом та урядом", вимоги, спрямованої до В.Ющенка "визначитись зі своєю партійною приналежністю" тощо.

Не маючи конструктивних пропозицій, деякі політики, навіть відмежувавшись від комуністичного минулого, так само повторюють помилку більшовиків, які постійно шукали винних. В Україні роль останніх частіше за все відводиться вільній пресі (яка висвітлює події в країні "не так, як треба") та уряду (який проводить реформи "не так"). А де ж глава держави, з його надзвичайно широкими повноваженнями, де його законопроекти, якими він мав би "завантажити" парламент і лише після цього обґрунтовано говорити про штучне затягування законодавчого процесу та неконструктивну позицію Верховної Ради? А де ж наш парламент, роботою якого залишається задоволеним лише його керівництво? Адже після прийняття нової Конституції України минуло майже п’ять років, але жодного кодексу за цей час не було прийнято. Це красномовно свідчить про рівень ефективності здійснення Верховною Радою України її головної функції – прийняття законів. На виконання саме цієї функції парламент будь-якої держави використовує увесь свій потенціал і переважаючу частину відведеного для роботи часу. На жаль, український парламент з неймовірною легкістю відволікається від виконання свого головного функціонального призначення і приділяє надмірної уваги політичним баталіям та чварам.

А що зробив парламент для забезпечення роботи уряду? Майже нічого. Правовий статус Прем’єр-міністра до цього часу залишається недостатньо визначеним, а його політичний імідж та роль штучно приниженими. Більше того, існуюча система взаємовідносин між гілками влади, наявність у глави держави надзвичайно широких владних повноважень і фактично повна відсутність підстав для відповідальності за результати розвитку держави (Президент формує уряд, але за результати його діяльності відповідальності не несе) дуже часто (якщо не сказати завжди) перетворює чергового Прем’єр-міністра України на "чергового хлопчика для биття", який своєю відставкою завжди і повністю відповідає за усі негаразди в державі. Це дозволяє Президенту України постійно виступати у ролі стороннього спостерігача та "коментатора" різних подій, що відбуваються у державі; окремим членам уряду відверто нехтувати вказівками Прем’єр-міністра, не виконувати його розпоряджень, а сам він не має практично ніяких важелів впливу на них. То який уряд в таких умовах зможе ефективно працювати? Невже потрібно змінити ще десять Прем’єрів, щоб нарешті переконатися у необхідності створення належної правової бази діяльності уряду як обов’язкової передумови справжніх, а не "паперових" реформ?

Таким чином, штучні проблеми у вигляді пропозицій створити коаліційний уряд, вимоги до Прем’єра визначитись зі своєю партійною належністю, спроби втягнути його до різноманітних "політичних розборок", ідея підписати політичну угоду між парламентом та урядом знову можуть занурити наше суспільство у безплідні дискусії, а зубожіння переважної частини населення буде продовжуватися й далі. Більше того, подібні заклики і особливо остання пропозиція підписати політичну угоду між парламентом та урядом, фактично є черговою спробою обійти чинну Конституцію України, внести зміни до якої з дотриманням встановленої процедури досить складно (для цього необхідно не менше 300 голосів народних депутатів, що за нинішньої розстановки політичних сил в парламенті є практично нереальним, та затвердження Всеукраїнським референдумом). Складається враження, що деякі політики, які взяли на себе сміливість репрезентувати так звану "парламентську більшість", фактично намагаються змінити чинну Конституцію України у тій частині, яка закріпила правовий статус, принципи та механізм взаємовідносин різних гілок державної влади. Подібні заклики не можна не розцінити як завуальовану спробу (можливо, ще не зрозумілу й самими авторами) змінити основи існуючого в Україні конституційного ладу.

Конституція України достатньо чітко визначила систему взаємовідносин Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України. Тому на сьогодні усім гілкам державної влади достатньо лише точно дотримуватися своїх конституційних повноважень, пунктуально, скрупульозно та наполегливо виконувати свої конституційні функції, а не шукати нові різноманітні і майже завжди надумані "шляхи" та "рецепти" покращання політичної ситуації в державі (тут йде на думку давня народна мудрість про те, що "поганому танцюристу завжди щось заважає"). А "галас" навколо підписання політичної угоди та створення коаліційного уряду –– це лише чергова спроба окремих політичних сил привернути до себе увагу, отримати додаткові політичні дивіденди перед парламентськими виборами і аж ніяк не турбота про забезпечення прав і свобод людини та покращання загального життєвого рівня громадян України. Напевно все це є невід’ємною складовою частиною (у даному випадку – вдалим інформаційним приводом) довгострокової PR-компанії, підготовленої досвідченими фахівцями на замовлення конкретних політичних сил і, напевно, на протязі останнього року перед парламентськими виборами усі ми станемо заздалегідь визначеними глядачами ще не однієї подібної "політичної вистави".

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори