пошук  
версія для друку
Періодика › Бюлетень "Права Людини"200207
18.12.2002 | Євген Захаров, Ірина Рапп, м.Харків

Аналіз практики доступу до урядової інформації.

   

1. Урядова інформація з обмеженим доступом

Аналіз доступу до урядової інформації показав, що органи виконавчої влади використовують для засекречування інформації грифи секретності "для службового користування", "не для друку", "опублікуванню не підлягає". Ці грифи є незаконними, оскільки законом вони не визначаються, не визначений також ніякими нормативними актами порядок роботи з документами з грифами "не для друку", "опублікуванню не підлягає". Інструкція ж про порядок роботи з документами з грифом ДСК написана в дусі "старих добрих часів" тоталітарного режиму і практично закриває доступ до таких документів.

Ми спробували встановити, наскільки широко застосовуються незаконні грифи. Ми проаналізували всі документи, прийняті декількома центральними відомствами в 2000 і 2001 р., з метою установити кількість документів з цими грифами. Для цього була використана комп’ютерна правова система "Ліга". Результати представлені в табл. 1. Легко побачити, що найбільше кількість документів із зазначеними грифами приймають Президент України і Кабінет міністрів, причому Президент використовує гриф "опублікуванню не підлягає", Кабінет міністрів - гриф "не для друку", а відомства - в основному гриф ДСК. Крім того, усі документи з грифом ДСК мають у базі назву, з якої, принаймні, зрозумілий зміст документа. Документи ж із грифами "не для друку" і "опублікуванню не підлягає" мають тільки номери і дату прийняття - таким чином, неможливо зрозуміти, що саме міститься в цих документах. Правда, в окремих рідких випадках, коли документ з’являється в тематичних рубриках, він входить туди з назвою. Так, наприклад, з’ясувалося, що розпорядження Кабінету міністрів №411-р від 13.09.2001 має відношення до пенсій. Але які ж відомості про пенсії повинні засекречуватися від громадян України? Насправді, важко собі уявити яку-небудь інформацію про пенсійне забезпечення, що не цікавить громадськість. Крім того, закон "Про державну таємницю" забороняє засекречувати інформацію, що стосується прав і свобод громадян. Оскільки ступінь таємності відомостей із грифом "не для друку", мабуть, нижчий за ступінь таємності, що є державною таємницею, то документи, що містять інформацію, яка стосується прав і свобод людини, не повинні мати цей гриф. А інформація про пенсії, безумовно, стосується прав людини. З тієї же причини не можна було ставити грифа на документ № 709/94 від 30.11.94, що, як з’ясувалося, має відношення до ідентифікаційних номерів.

Табл.1

Кількість документів Всього ДСК Не для друку Опублікуванню не підлягає
Відомство рік 2000 2001 2000 2001 2000 2001 2000 2001
Президент України 1636 1461         95 78
Кабінет Міністрів 2387 2372     85 39    
МВС 25 41 4 2        
СБУ 9 4 2 2        
Деп-т виконан-ня покарань 50 12 3 1 2 1    
Мінюст 66 69   1        
Держкомкордон 27 18 3 1        
Міноборони 20 38            
МЗС 5 15            
Генпрокуратура 9 4            
МНС   8   1        

Викликає велике здивування надання Департаментом з питань виконання покарань грифа "не для друку" "Правилам внутрішнього розпорядку виправно-трудових установ" (наказ №10 від 6 травня 2000). Як же ці правила будуть виконуватися, якщо їх не можна довідатися? Можливо, доступ до документів із грифом "не для друку" набагато ширше, ніж до документів із грифом ДСК, але про це залишається тільки гадати.

Табл.2

Відомство Президент Кабмін Примітки
Роки              
  Всього за рік Опублікуванню не підлягає Вага закритих документів до загального числа, % Всього за рік Не для друку Вага закритих документів до загального числа, %  
1994 882 73 8,2 1572 15 0,9 Вибори Президен-та та парламенту
1995 1477 90 6,1 1686 28 1,7  
1996 1831 75 4,1 2146 54 2,5  
1997 1702 39 2,3 1984 56 2,8  
1998 1888 69 3,6 2889 21 0,7 Вибори парла-менту
1999 1932 60 3,1 3623 254 7,0 Вибори Прези-дента
2000 1436 95 5,8 2387 85 3,6 Всеукраїнський референдум
2001 1461 78 5,3 2372 39 1,6  

Велика кількість безіменних документів, прийнятих Президентом і Кабінетом міністрів, спонукало нас з’ясувати динаміку їхнього прийняття за більш тривалий період. Виявилося, що грифи "не для друку" і "опублікуванню не підлягає" застосовувалися вже 1994 р. ще до дострокових парламентських і президентських виборів. Дані про кількість документів з цими грифами, прийнятих в період 1994 - 2001 р.р., зведені в табл. 2, а на малюнку зображений графік їхнього розподілу у % від загальної кількості протягом цього періоду. Очевидні сплески прийняття таких документів і Президентом, і Кабінетом міністрів. Хоча чіткої кореляції між сплесками немає, найчастіше вони збігаються з періодами виборчих кампаній і проведення всеукраїнського референдуму. Звертає на себе увагу також те, що саме Президент України засекречує значно більшу кількість документів, ніж Кабінет міністрів чи будь-яке інше відомство.

У приватній бесіді один з чиновників, що працює в Адміністрації Президента, сказав, що документи з грифом "опублікуванню не підлягає" стосуються призначень на посаду, і, мовляв, кого це може цікавити, навіщо витрачати папір на опублікування. Це нехитре пояснення важко прийняти на віру, особливо з огляду на приведені вище приклади використання грифів секретності для документів, що мають пряме відношення до прав людини. Очевидно одне: чиновники, як і раніше, самі вирішують, що потрібно знати громадськості, а що їй буде нецікаво, і позбавляють суспільство інформації на свій розсуд.

2. ІНФОРМАЦІЙНІ ЗАПИТИ ДО ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Для перевірки можливості отримання урядової інформації ми вирішили спробувати зібрати дані для підготовки річного звіту про стан з правами людини в Україні.

ХПГ і наші партнери, учасники правозахисної мережі, звернулися в серпні 2001 р. у різні центральні та регіональні органи влади із запитами про надання інформації за 1998, 1999, 2000 р.р. і першу половину 2001 р., що необхідна для підготовки звіту.

Ми запросили дані про смертність та її причини, про число самогубств, дані про прожитковий мінімум і мінімальний споживчий кошик, про структуру одержання пенсії (скільки осіб одержують пенсію до ЗО гривень, від ЗО до 50, від 50 до 70 і т.д.), дані про зарплату в різних галузях промисловості і бюджетній сфері, про структуру безробіття; дані про стан медичної допомоги; дані про середню і вищу освіту; про страйки і голодування; дані про стан навколишнього середовища; про смертність у Збройних Силах України та її причини; дані про рівень і структуру злочинності, судову статистику, кількість прохань про помилування і кількість вдоволених прохань; дані про кількість пенітенціарних установ, про хвороби і смертність в них, про кількість хворих на туберкульоз і СНІД у країні в цілому й у пенітенціарних установах, дані про витрати на утримання ув’язнених, дані про легальних і розкритих нелегальних мігрантів, про кількість біженців, про кількість представників репресованих народів та інші.

Для того, щоб послати коректні запити, ми провели попередній огляд інформаційних джерел, що публікують таку інформацію - статистичних щорічників, що видаються Державним комітетом статистики, періодичних видань міністерств і відомств, таких, як "Вісник Верховного Суду України", "Вісник Конституційного суду України", "Офіційний вісник України" та інші. Одним з найбільш важливих джерел, що дають багатий ґрунт для міркувань, була комп’ютерна правова система "Ліга", яка містить законодавчі й інші нормативно-правові акти.

Узагальнивши результати цього аналізу, ми надіслали запити до Адміністрації Президента, Міністерство юстиції, Міністерство праці і соціальної політики. Міністерство охорони здоров’я, Міністерство освіти, Міністерство оборони, Міністерство внутрішніх справ і всі його регіональні Управління, (Автономна республіка Крим, 24 області, м.м. Київ і Севастополь), Генеральну прокуратуру і всі її регіональні Управління (Автономна республіка Крим, 24 області, М.М.Київ і Севастополь), Службу безпеки України, Державний комітет статистики, Державний департамент з питань виконання покарань, Державний департамент у справах національностей і міграції, Комісію при Президентові України з питань помилування й інші відомства.

Згідно зі ст.ст.32-34 Закону "Про інформацію" інформаційні запити повинні вивчатися відомствами протягом 10 днів, і протягом цього терміну державний орган повинний письмово сповістити автора запиту про те, що запит буде вдоволений, або що запитувана інформація не підлягає передачі для ознайомлення. При цьому відмовлення повинне бути вмотивованим. Запити повинні задовольнятися протягом місяця. Якщо відповідь на запит не може бути підготовлена у місячний термін, то державний орган зобов’язаний повідомити про відстрочку задоволення запиту, вказати причини, з яких запит не може бути вдоволений у встановлений законом термін, і вказати дату задоволення запиту.

Результати запитів у МВС і Генеральну прокуратуру та їхні регіональні органи розглядаються нижче. Що ж стосується інших відомств, то жоден державний орган з тих, куди ми зверталися, не відповів протягом 10 днів, що запит буде вдоволений чи в задоволенні запиту буде відмовлено. Лише з Міністерства юстиції, Державного департаменту з питань виконання покарань і Державного департаменту по справах національностей і міграції ми одержали задовільну відповідь протягом місяця. З порушенням термінів прийшли відповіді з Міністерства праці і соціальної політики, Міністерства внутрішніх справ, СБУ, Міністерства освіти (після повторного запиту), Комісія при Президентові України з питань помилування. Зовсім не відповіли нам Міністерство оборони, Міністерство охорони здоров’я. Самі ж відповіді неповні, і часто нам рекомендували звертатися в інші відомства, насамперед у Державний комітет статистики. Дійсно, усі державні органи передають інформацію в Держкомстат відповідно до затверджених форм. Однак ми зверталися у відомства, що збирають і обробляють інформацію з їх профілю і запитували переважно саме ту інформацію, що не міститься в статистичних щорічниках.

Змістовні відповіді ми одержали з Міністерства юстиції, Державних департаментів з питань виконання покарань і по справах національностей і міграції. Так, Міністерство юстиції надіслало узагальнені кількісні дані про бюджетне фінансування обласних, районних (міських) і військових судів (див. табл. З, мізерні суми красномовно, на наш погляд, свідчать про реальне, а не деклароване, ставлення виконавчої влади до судової), кількості суддів, притягнених до дисциплінарної відповідальності і звільнених з посади (відповідно в 1997 р. - 122 і 2, в 1998 р. 117 і 4, в 1999 р. - 118 і 5, в 2000 р. - 173 і 9), в перші 6 місяців 2001 р. - 56 і 11), кількості засуджених за наклеп (в 1998 р. - 123 особи, в 1999 р. - 98, в 2000 р. - 102, в 1-му півріччі 2001 р. - 49, при цьому було позбавлено волі 3 особи в 1998 р. і 5 осіб в 1999 р.).

Табл.З

Роки
1998 1999 2000 2001
Обраховано Міністерством юстиції (потреба), млн. грн. 150, 8 169, 5 271 ,7 309,8
Затверджено Законом про Державний бюджет (план), млн. грн. 74,8 85,9 130 ,1 162,3
% плану до потреби 49 51 48 52
Фактичне фінансування, млн.грн. 66,6 61,2 130 ,1
% факту до плану 89 71 100 91,7
% факту до потреби 44 36 48 52 (орієнтовно за місяць)

Табл.З

Роки
1998 1999 2000 2001
Обраховано Міністерством юстиції (потреба), млн. грн. 150, 8 169, 5 271 ,7 309,8
Затверджено Законом про Державний бюджет (план), млн. грн. 74,8 85,9 130 ,1 162,3
% плану до потреби 49 51 48 52
Фактичне фінансування, млн.грн. 66,6 61,2 130 ,1
% факту до плану 89 71 100 91,7
% факту до потреби 44 36 48 52 (орієнтовно за місяць)

Державний департамент з питань виконання покарань відповів на наші запитання відносно фінансування кримінально-виконавчої системи (в 1998 р. заплановано бюджетом 227.5 млн. грн., реально надано 180.6 млн. грн., в 1999 р. - відповідно 216.6 і 203.3 млн. грн., в 2000 р. - заплановано й реально надано 204.4 млн. грн., а за перші 9 місяців 2001 р. - відповідно 156.3 і 154.7 млн. грн.), смертності в місцях позбавлення волі, в тому числі від туберкульозу (1998 р. - 2108, 1999 р. - 2969, 2000 р. - 2222, перші 6 місяців 2001 р. - 865 осіб, в тому числі від туберкульозу, відповідно, - 725, 1133, 715 і 300), кількості самогубств серед ув’язнених і засуджених, а також персоналу установ (відповідно 1998 р. - 59 і 6, 1999 р. - 45 і 4, 2000 р. - 31 і 8, перші 6 місяців 2001 р. - 13 і 4 осіб).

З Міністерства освіти прийшла відповідь тільки з департаменту вищої освіти, більша ж частина питань залишилася без відповіді. На наш повторний запит заступник державного секретаря Міністерства освіти та науки Г.Науменко відповів, що на деякі наші запитання можна знайти відповідь в Держкомстаті, решта запитуваних даних міністерством не збирається. Правда, до листа були додані досить інформативні статистичні довідники самого міністерства. Своєрідними непрямими відповідями на наші запити можна вважати дії державних органів: так, СБУ розсекретило "Звід відомостей, що складають державну таємницю" після нашого запиту про законність підстав для присвоєння Зводу грифа "таємно" і жвавого листування та телефонних переговорів з цього приводу; міністр внутрішніх справ Юрій Смирнов оголосив дані за 2001 р. про порушення законності співробітниками органів внутрішніх справ (186 осіб притягнуто до кримінальної, і близько 50 тисяч осіб - до дисциплінарної відповідальності) - за нашими спостереженнями, такі дані раніше не обнародувалися; Комісія при Президентові України з питань помилування з осені 2001 р. регулярно інформує пресу про кількість помилуваних нею засуджених.

У цілому, на наш погляд, ставлення державних органів до виконання Закону України "Про інформацію", який зобов’язує надавати всім зацікавленим особам інформацію про свою діяльність, відверто зневажливе. Це свідчить, насамперед, про те, що органи державної влади, як і раніше, фактично не звертають уваги на суспільство, яке доручило їм виконання визначених функцій і вправі запитувати про їхнє виконання. Особливо яскраво це проявилося у відповідях на запити про незаконні дії співробітників правоохоронних органів.

(Закінчення у наступному номері)

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори