пошук  
версія для друку
01.04.2004 | Тарас Шевченко
джерело: imi.org.ua

Як забезпечити незалежність Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення у новій редакції Закону України Про Національну раду з питань телебачення і радіомовлення ?

   

Тарас Шевченко – юрист, експерт з права засобів масової інформації
Інститут масової інформації

Однією з основних вимог, які ставляться до органів, які здійснюють регулювання та ліцензування у галузі телебачення і радіомовлення, є гарантування їх незалежності. Такі вимоги зазначаються як в загальних рекомендаціях Ради Європи, так і в конкретних документах щодо України. Зокрема, експерти Ради Європи, які здійснювали аналіз українського законодавства про засоби масової інформації, неодноразово відзначали, що Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення (далі – Національна рада) є сильно заполітизованою та не має реальної незалежності.

Однією з можливостей забезпечення незалежності Національної ради є закладення передумов такої незалежності на рівні закону. Зараз у Верховній Раді України вже зареєстровано нову редакцію Закону України «Про Національну раду з питань телебачення і радіомовлення», який знаходиться на розгляді у комітеті з питань свободи слова та інформації. Саме в цьому законі можуть бути закладені принципи, про які йтиметься нижче.

Нормами, які прямо чи опосередковано можуть впливати на незалежність Національної ради є положення закону про призначення та звільнення членів, про обрання та повноваження Голови, про місце в системі органів влади, про підзвітність та підконтрольність та інші. Серед них, напевно, найбільше значення має порядок призначення та звільнення членів Національної ради. Чинну на сьогодні систему, за якої половину членів призначає Президент одноосібно, а іншу половину вся Верховна Рада, не маже вважатися зваженою, оскільки за умови призначення Верховною Радою принаймні однієї особи, яка лояльна до Президента, останній фактично «отримує» більшість голосів. У більшості країн повноваження по призначенню членів подібних державних органів належать лише парламенту як колегіальному органу або рідше розподіляються між трьома органами для того щоб жодна з них не мала контролю. Нажаль чи нащастя, порядок призначення членів Національної ради визначений Конституцією України, тому закон не може встановлювати якісь принципово нові норми. Натомість, саме з огляду на Конституцію України кардинальної зміни потребує порядок та процедура звільнення членів Національної ради.

Якщо уважно прочитати п. 20 статті 85 та п. 13 статті 106 Конституції України, то можна помітити, що ці статті, які встановлюють право Президента та право Верховної Ради призначати половину складу Національної ради, жодним чином не говорять про їх право звільняти призначених ними членів. Якщо проаналізувати інші положення, що встановлюють компетенцію Верховної Ради та Президента, то не викликає сумніву, що ці норми так сформульовані навмисно для того щоб гарантувати незалежність Національної ради. У переважній більшості випадків (опису кадрових повноважень Президента та Верховної Ради) вказано, що Верховна Рада має право «призначати та звільняти» тих чи інших посадових осіб (наприклад членів Ради Національного банку, Генерального прокурора, членів Центральної виборчої комісії) і лише щодо членів Національної ради та Конституційного суду передбачено лише право призначати та не передбачено право звільняти.

Додатковим аргументом є й те, що останній пункт статті 85 говорить про те, що Верховна Рада має інші повноваження, які Конституцією віднесено до її відання. Тобто, якщо це не зроблено Конституцією, то на рівні закону цього зробити не можна. Таким чином, законом не можуть бути встановлені повноваження Верховної Ради та Президента звільняти членів Національної Ради, оскільки це суперечить Конституції України. Окрім цього напрошується й другий висновок, що чинний Закон України «Про Національну Раду з питань телебачення та радіомовлення» у частині, яка передбачає висловлення недовіри та звільнення членів Національної ради, не відповідає Конституції України. Ці невідповідності мають бути обов‘язково усунуті під час підготовки нового законопроекту.

Неможливість відповідно до Конституції України звільняти членів Національної ради тягне за собою деякі додаткові зміни до законодавства. Зокрема, це стосується підзвітності Національної ради Верховній Раді і Президенту. У тому випадку, якщо Верховна Рада і Президент не мають можливості за результатами звітування приймати кадрові рішення, виникають серйозні сумніви у доцільності такого звітування взагалі. На мою думку, принцип підзвітності має бути скасовано взагалі. Вимога закону щодо підготовки Національною радою звіту та його оприлюднення є нормальною, однак це не має бути у формі заслуховування звіту на засіданні Верховної Ради, а лише, наприклад, шляхом оприлюднення та направлення копій Президенту та Верховній Раді.

З моменту призначення члена Національної Ради не повинно бути жодної різниці, чи ця особа призначена Президентом чи Верховною Радою. Єдиний випадок, коли ця різниця може бути виправданою, це порядок формування керівництва Національної ради, коли одночасно Голова та Перший заступник не можуть бути лише від Президента чи від Верховної Ради.

З точки зору незалежності сумнівною є і доцільність вимоги погоджувати нормативні акти Національної ради у профільному комітеті Верховної Ради, яка міститься у статті 5 Закону України «Про телебачення і радіомовлення». Ця стаття регулювала діяльність Національної ради ще до Конституції та до прийняття окремого закону про Національну раду, однак не втратила юридичної сили і зараз. Вважаю, що може бути два зважені підходи до нормотворчості Національної ради: або Верховна Рада не довіряє Національній раді і вважає, що остання не здатна самостійно приймати підзаконні акти і, як наслідок, регулює максимально всі відносини нормами законів; або Верховна Рада довіряє Національній Раді частину питань і не вимагає погодження профільного комітету. Статус такого погодження і правова природа є взагалі дивною з точки зору теорії права, комітет Верховної Ради є структурним підрозділом Верховної Ради і наявність самостійних, практично, нормотворчих повноважень виглядає дещо дивно. Окремо слід вирішувати питання щодо реєстрації документів у Міністерстві юстиції. Оскільки Національна Рада не є органом виконаної влади, а має спеціальний статус, то не логічно вимагати від неї реєстрації своїх актів.

Чи доцільно залишати принцип ротації? Перш за все, слід відмітити, що дуже часто термін «ротація» вживається некоректно, з нього роблять синонім термінам «звільнення» чи «висловлення недовіри». Під ротацією мається на увазі така система, за якої члени органу змінюються не одночасно, а поступово, частинами. Така система забезпечує певну «спадковість» діяльності органу, оскільки нові члени приєднуються до старих і можуть отримати від них необхідний досвід. Разом з цим, при ротації члени органу перебувають на посаді свій повний термін. Коротший термін може бути лише у частини самого першого складу – для того щоб систему запустити хтось повинен бути змінений через половину повного терміну. Система ротації недосконало прописана у чинній редакції закону і, здається, на практиці жодного разу не застосовувалась. Більше того, на сьогодні, на мою думку, вона вже і не потрібна взагалі. Природньо склалася ситуація, коли різні члени Національної ради були призначені у різний час, відповідно термін їх повноважень спливає також неодночасно. Таким чином, система ротації діє де-факто і не потребує додаткового закріплення у законі.

Підстави припинення повноважень. Неможливість звільнення членів Національної Ради органами, що їх призначили не означає повну безвідповідальність та безкарність цих осіб. Закон повинен чітко визначати, за яких підстав особа втрачає повноваження члена Національної ради, до цих пістав має відноситись і скоєння злочину. Підстави звільнення мають бути об’єктивними, досить вузькими, а їх застосування детально розписаним. Наприклад, якщо член Національної ради має право самостійно подати у відставку чи написати зайву на звільнення, то має бути встановлено, кому він подає заяву: Голові Національної ради чи всьому складу Національної ради. Гарантії незалежності досить непогано законодавчо закріплені щодо суддів Конституційного суду. Розробляючи закон про Національну раду цим можна було би скористатися принаймні у тій мірі, яка придатна до запозичення.

Слід також розглянути питання можливості збільшення терміну повноважень членів Національної Ради. Для цього є принаймні два такі аргументи. По-перше, чинна система побудована таким чином, що Президент України протягом одного терміну своїх повноважень може двічі призначати членів Національної ради, оскільки термін його повноважень складає 5 років, а членів Національної ради – 4 (тобто у перший і у п‘ятий рік повноважень). Якщо Президент матиме можливість повторно призначити особу, то ця особа може займати більш лояльну позицію до нього. З огляду на це, доцільно принаймні збільшити термін повноважень членів Національної ради до 5 років.

По-друге, система, за якої члени Національної ради можуть бути призначеними на свої посади повторно, так само не сприяє незалежності. Наприклад, ті ж таки судді Конституційного суду призначаються на посади на 9 років і не можуть бути призначеними повторно. Якщо забирати право бути призначеним на другий термін, то так само логічно збільшити термін повноважень. Дев‘ять років строк, звичайно, досить великий, але термін у п’ять чи максим шість років без права бути перепризначеним може бути виправданими.

Не менш важливою є проблема повноважень Голови Національної ради. Національна рада є колегіальним органом і тому повноваження Голови мають бути мінімальними. Більшість питань мають прийматися колегіально, таким чином, щоб роль Голови зводилася лише до Головування на засіданні, підписанні документів та представництва у зовнішніх стосунках. Один із суттєвих способів зменшення ролі Голови є скорочення терміну головування до двох років без права бути переобраним (при цьому особа залишається членом Національної ради до закінчення терміну її повноважень).

Звичайно, не можна стверджувати, що запровадження запропонованих заходів є достатнім для забезпечення незалежності членів Національної ради з питань телебачення і радіомовлення. Разом з цим, вважаю, що ці заходи є необхідними для досягнення цієї мети.

03.06.2003

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори