пошук  
версія для друку
Періодика › Бюлетень "Права Людини"200504
23.02.2005 | Євген Захаров, Харківська правозахисна група

Чи відбудеться реформа прокуратури?

   

Саме цьому питанню був присвячений круглий стіл «Реформування конституційного статусу прокуратури і її роль в системі захисту прав людини», який провів 2 лютого 2005 року парламентський Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин. У круглому столі взяли участь депутати, працівники правоохоронних органів, недержавних організацій. Вони фактично поділилися на тих, хто підтримував реформування прокуратури, і тих, хто вважав необхідним зберегти загальний нагляд.

Круглий стіл відкрив голова Комітету Геннадій Удовенко. На його думку, судова реформа не може бути завершена без вирішення питання щодо статусу та повноважень прокуратури. ПАРЕ неодноразово говорила про необхідність приведення прокуратури у відповідність до європейських стандартів. Прийнята конституційна реформа виключає таке реформування прокуратури. Пан Удовенко зазначив, що зміни, внесені до Конституції 8 грудня, засвідчили прагнення держави зберегти інститут прокуратури нереформованим. «Реанімуючи функції загального нагляду під виглядом захисту прав людини та основних свобод, ми повертаємось до старої системи радянської прокуратури. Така система не відповідає європейським стандартам і європейській практиці».

Екс-Генеральний прокурор України Михайло Потебенько заявив, що реформування прокуратури слід здійснити в напрямку позбавлення її функцій слідства: виділити слідчі підрозділи прокуратури, МВС, податкової міліції, СБУ і з’єднати в Слідчий комітет, в якому вже зробити розподіл підслідності. І для цього не потрібні додаткові кошти, а треба тільки переформувати наявні ресурси. А от загальний нагляд необхідно залишити, оскільки, на думку Потебенька, акти прокурорського реагування – це найбільш дієвий та ефективний засіб захисту прав людини, який спрацьовує одразу після втручання прокурора. За його словами, у 2004 році органами прокуратури було поновлено в правах 886 тисяч громадян України, а 45 тисяч посадових осіб було притягнуто до відповідальності. На мою думку, виступ пана Потебенька засвідчив, що він плутає права громадян та їхні інтереси.

Надалі більшість учасників, зокрема директор Інституту держави і права НАНУ Юрій Шемшученко, заступник Генерального прокурора Тетяна Корнякова, перший заступник голови ДСАУ Олександр Гашицький, ректор Академії адвокатури Тетяна Варфоломєєва, в той чи інший спосіб висловлювали ті ж самі думки про необхідність збереження загального нагляду для захисту прав людини і реформування системи слідства. Тільки начальник Головного слідчого управління МВС Віктор Захаров зауважив, що не бачить, як можна створити єдиний Слідчий комітет, коли слідчі органи в МВС фінансуються тільки на 36%, а з 12 тисяч працівників органів досудового слідства одна тисяча щорічно звільняється. Цікаво, що академік Шемшученко сказав, що судова система перетворилася на «монстра», а люди від суду віддалені.

Протилежну точку зору висловлювали якраз окремі представники «монстра». Заступник голови Конституційного Суду Володимир Шаповал зазначив, що є дві складові проблеми – політична та правова. Політична полягає в тому, що прокуратура сприймається як орган політичного знаряддя, оскільки саме у цій якості постійно використовували її функції з загального нагляду. Тому й звертають увагу більше на це, а не на захист прав людини. Жодна Конституція в світі не передбачає політичну відповідальність Генеральної прокуратури перед парламентом, як у нас, а це фактично означає, що прокуратура таки несе політичні функції. Юридична сторона проблеми полягає в тому, що Конституція дає подвійні стандарти щодо повноважень прокуратури. Відповідно до п.9 Перехідних положень до Конституції «прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням та застосуванням законів та функцію попереднього слідства до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства». А тому додаток пункту 5 до статті 121 Конституції, у якому прокуратура отримує додаткову функцію – «нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами», є абсурдом. Суперечливим є і саме формулювання цього пункту, воно потребує тлумачення, не кажучи вже про те, що органи державної влади не додержуються законів, а виконують їх. На думку пана Шаповала, концепції реформування прокуратури сьогодні не існує. А замість збереження загального нагляду, який суперечить європейським стандартам, необхідно посилювати судовий захист прав людини, здійснити поглиблену судову реформу, і тоді наглядові функції прокуратури будуть зайвими.

Суддя Верховного Суду України Віктор Панєвін зауважив, що Верховний Суд дав негативний висновок щодо проекту 4180. Але, оскільки проект змін до Конституції був прийнятий, то відповідно до статті 158 Конституції, цей склад парламенту вже не зможе внести зміни до статті 121, це можна буде зробити після парламентських виборів 2006 року. Пан Панєвін наголосив, що треба захистити Генерального прокурора від сваволі вищих посадовців, і що, з другого боку, відносини прокуратури з судами мають будуватися виключно на процесуальних засадах. Він дуже критично оцінив працю слідчих органів МВС і прокуратури, наголосивши, що кожна десята справа повертається на додаткове розслідування. Слідство треба у них забрати і створити окремий орган.

Заступник міністра юстиції Інна Ємельянова зауважила, що треба розрізняти відомчий контроль і захист прав людини, який найкраще здійснювати через суд. Вона зазначила, що в 2004 році судами було розглянуто приблизно 3 млн. цивільних справ. Судова система потребує змін, ненормальним є те, що в Цивільній палаті Верховного Суду накопичилося вже 30 тисяч касаційних справ. Необхідно вирішувати проблему з фінансуванням, сьогодні суди фінансуються тільки на 30%. На її думку, за всіма показниками, крім вартості, судовий захист є значно ефективнішим та надійнішим.

Я в своєму виступі наголосив на тому, що Україна добровільно взяла на себе обов’язок реформувати інститут прокуратури відповідно до європейських стандартів. І з цієї точки зору виглядає дуже дивним прийняття конституційної реформи, яка суперечить взятим на себе зобов’язанням. На це звертала увагу Венеціанська Комісія, яка писала про неодноразове нагадування в резолюціях ПАРЄ про необхідність виконання зобов’язання органів влади України змінити роль та функції прокуратури, і про те, що розширення повноважень прокуратури може розглядатися як крок назад, а не у напрямку слідування історичним традиціям прокуратури у правовій державі. На думку Венеціанської Комісії, запропонована зміна щодо розширення ролі Генерального прокурора з огляду на ч.1 статті 156 Конституції вимагає організації національного референдуму для її прийняття. З другого боку, весь хід дискусії показує, що концепції реформування прокуратури взагалі не існує, а тому необхідно зробити крок назад, розробити таку концепцію, а потім вже заново підготувати законопроект «Про прокуратуру». Що ж стосується поширеної думки, що конституційну реформу, яка була прийнята 8 грудня, необхідно втілювати в життя, то, на мій погляд, не можна вважати, що зміни до Конституції були остаточно схвалені. Проект №4180 був суттєво змінений, і то були не тільки редакційні зміни, а змістовні, і тому прийнятий 8 грудня проект потребує нового розгляду Конституційним Судом і ще одного голосування в парламенті.

Я зауважив також, що запропоновані зміни є дуже суперечливими з такої причини. Прокуратура має, зокрема, функції підтримання державного обвинувачення в суді і представництво в суді інших інтересів держави відповідно до закону. А порушником прав людини є держава – державні органи та їхні посадові особи. Яким же чином прокуратура зможе одночасно захищати і права людини, і інтереси держави? Вона ж не може роздвоїтися, і не може бути незалежною та об’єктивною. Взагалі, якщо уважно подивитись на формулювання статті 45 законопроекту «Завдання нагляду», то можна побачити, що автори законопроекту плутають права та інтереси, не розуміють, що порушник прав людини – держава і фактично під приводом захисту прав людини повертають старий суто радянський загальний нагляд. До цього висновку можна дійти, прочитавши останню частину статті 45: «Перевірка додержання законів проводиться за заявами та повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності підстав – також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається в господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.»

У кінці виступу я звернув увагу на особливе місце прокуратури в системі органів влади. Вона не є частиною виконавчої та судової влад – неодноразово органи прокуратури не відповідали на інформаційні запити саме з цієї причини. Генеральна прокуратура не реєструє свої нормативно-правові акти в Міністерстві юстиції. Нарешті, вона незаконно засекречує інформацію про свою діяльність, у якості прикладу я навів наказ Генерального прокурора №89 від 28.12.2002 і спробував зачитати деякі пункти цього наказу. Тут почалися обурені вигуки з боку працівників прокуратури: «Де ви це взяли?!», «Цього не може бути!», тощо. Щоб не бути голослівним, я передав всім бюлетень СвіП №2 за 2004 рік, де цей наказ був надрукований (а для читачів ПЛ нижче додаємо його текст).

У кінці дискусії, Геннадій Удовенко зауважив, що реформа судової системи не може бути завершена, доки залишаються невирішеними питання статусу і функцій прокуратури. І як на мене, йому важко заперечити.

Перелік утворюваних у діяльності органів прокуратури України документів, що містять конфіденційну інформацію і яким надається гриф обмеження доступу «Для службового користування»

Затверджено наказом Генерального прокурора України від 28 грудня 2002 р. N 89 

1. Організаційно-розпорядчі документи (накази, вказівки, розпорядження) керівництва Генеральної прокуратури України, прокуратур Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військових прокуратур регіонів та Військово-Морських Сил України (за пропозицією ініціатора).

2. Документи з кадрових питань (матеріали особових справ працівників органів прокуратури України).

3. Доповідні записки, довідки, інформаційні листи, методичні рекомендації з питань здійснення прокурорського нагляду за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності (якщо за своїм змістом не розкривають відомості, що становлять державну таємницю).

4. Узагальнення, аналізи, огляди (за пропозицією ініціатора).

5. Документи прокурорського реагування (за пропозицією ініціатора).

6. Спецповідомлення про катастрофи, аварії та інші надзвичайні події, що спричинили загибель людей чи завдали значних матеріальних збитків.

7. Облікова картка на особу про надання допуску до державної таємниці (після заповнення).

8. Листування з органами Служби безпеки України з питань оформлення працівникам прокуратури допусків до державної таємниці.

9. Накази про надання працівникам прокуратури допусків до державної таємниці.

10. Номенклатури посад працівників, які підлягають оформленню на допуск до державної таємниці (якщо за своїм змістом не розкривають відомості, що становлять державну таємницю).

11. Інші документи, для створення яких використовувалася конфіденційна інформація.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори