Конституційно-правовий аналіз Указу Президента України В.Ющенка від 2 квітня 2007 р. «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України»
Видання 2 квітня 2007 року Президентом України В.Ющенком Указу за № 264 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» викликало цілу низку заяв як з боку політиків, так і з боку правників (у тому числі й з боку автора цього аналізу) про невідповідність зазначеного Указу ст. 90 Конституції України, і, як наслідок, – про його неконституційність. Причому огляд публікацій та заяв у ЗМІ свідчить, що в неконституційності Указу переконана переважна більшість і політиків, і правознавців.
Безперечно і суспільство, і політики, і фахівці мають право вільно висловлювати свою позицію та давати оцінки такому резонансному правовому документу, як цей Указ. Однак, з огляду на неоднозначність в оцінках змісту зазначеного Указу, неприпустимими є категоричні заяви про його явну неконституційність. Адже, з одного боку, це можна розцінювати як тиск на Конституційний Суд України, за яким Конституцією України закріплено виключне право виносити рішення щодо конституційності правових актів Президента України, а з другого боку – будь-які перестороги та зауваження щодо змісту зазначеного Указу глави держави, будь-які сумніви щодо його конституційності нікого не позбавляють від конституційного обов’язку виконувати Указ Президента України, чи, більше того, публічно закликати до його невиконання. До моменту прийняття Конституційним Судом України рішення щодо конституційності Указу Президента України від 2 квітня 2007 року, цей Указ є обов’язковим до виконання на території України відповідно до ч. 3 ст. 106 Конституції України. Факт звернення до Конституційного Суду України народних депутатів України з конституційним поданням щодо перевірки акта Президента України на предмет відповідності Конституції України не зупиняє його дію.
У зв’язку з вищезазначеним вважаємо за необхідне здійснити неупереджений, суто формальний конституційно-правовий аналіз зазначеного Указу Президента України саме на предмет його відповідності вимогам Конституції України, тобто спрогнозувати можливі аргументи, які можуть бути покладені в основу рішення Конституційного Суду України у справі щодо конституційності Указу Президента України за № 264 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України».
1. Як свідчить текст Указу Президента України В.Ющенка від 2 квітня 2007 р. № 264 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» підставою для його видання стало ігнорування більшістю у Верховній Раді України конституційних вимог щодо формування коаліції депутатських фракцій, що проявилося в поширенні неконституційної практики масового поповнення її складу на засадах індивідуального або групового членства, всупереч вимогам ст. 83 Конституції України.
Аналіз положень ст. 83 Основного Закону України дозволяє зробити висновок, про те, що зазначене в Указі твердження Президента України є повністю обґрунтованим. Правові основи та процедури формування, а також припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, визначено Конституцією України (стаття 83) та Регламентом Верховної Ради України (глава 12). Відповідно до частини 6 статті 83 Конституції України, «за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій». Відповідно до частини 1 статті 61 Регламенту Верховної Ради України, «Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді (далі – коаліція) – це добровільне об’єднання депутатських фракцій, яке формується у Верховній Раді за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій. До складу коаліції входить більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради.» «Коаліція формується депутатськими фракціями, утвореними в порядку, встановленому цим Регламентом» (частина 2 статті 61 Регламенту).
Зазначені норми однозначно визначають, що суб’єктами формування коаліції депутатських фракцій є саме депутатські фракції, а не окремі народні депутати України. Разом з тим, аналіз тексту Угоди про створення Антикризової коаліції у Верховній Раді України V скликання між фракцією Партії регіонів, фракцією Соціалістичної партії України та фракцією Комуністичної партії України від 7 липня 2006 року свідчить, що окрім народних депутатів, які є членами цих фракцій, зазначену коаліційну угоду підписали окремі народні депутати, які входять до фракцій політичної партії «Наша Україна» та виборчого блоку Юлії Тимошенко. Причому, народні депутати України від депутатської фракції блоку «Наша Україна» Волков О.А. та Заплатинський В.М. підписали Угоду про створення Антикризової коаліції саме 7 липня 2006 року, а народний депутат України від депутатської фракції «Блок Юлії Тимошенко» Зубик В.В. – 10 липня 2006 року.
У зв’язку з зазначеним виникає цілком логічне запитання: чи було дотримано встановленої ст. 83 Конституції України процедури утворення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України? На наш погляд, на це запитання можливі два варіанти відповіді:
1) Якщо Угоду про створення Антикризової коаліції у Верховній Раді України V скликання від 7 липня 2006 року окрім визначених Основним Законом України суб’єктів –депутатських фракцій – фракції Партії регіонів, фракції Соціалістичної партії України та фракції Комуністичної партії України підписали також неналежні суб’єкти – народні депутати від депутатської фракції блоку «Наша Україна», то лише їх підписи мають визнаватися недійсними, і, відповідно, це жодним чином не може ставити під сумнів легітимність Антикризової коаліції в цілому. Разом з тим, в даному випадку слід враховувати вимоги ч. 2 ст. 19 Конституції України, відповідно до якої, «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». На наш погляд, це конституційне положення повною мірою поширюється і на депутатські фракції у Верховній Раді України, як органи Верховної Ради України, і на народних депутатів України. Тому підписання коаліційної угоди окремими депутатами від депутатської фракції блоку «Наша Україна» можна розцінювати як їх дії всупереч вимогам Конституції України.
2) Юридичний факт підписання Угоди про створення Антикризової коаліції у Верховній Раді України V скликання від 7 липня 2006 року щонайменше двома неналежними суб’єктами – народними депутатами від депутатської фракції блоку «Наша Україна», тягне за собою визнання нелегітимною зазначеної Угоди в цілому. Адже підписання коаліційної угоди неналежними суб’єктами є прямим та однозначним порушенням вимог частини 6 ст. 83 Конституції України.
Тобто 7 липня 2006 року при підписанні Угоди про створення Антикризової коаліції мало місце порушення встановленої частиною 6 ст. 83 Конституції України процедури утворення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, або, іншими словами, коаліцію депутатських фракцій було сформовано, але з порушенням вимог ст. 83 Конституції України, що є однією з передбачених п. 1 ч. 2 ст. 90 Конституції України підстав для застосування Президентом України свого конституційного права достроково припинити повноваження Верховної Ради України.
Пунктом 1 частини 2 статті 90 Конституції України, встановлено, що Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо: 1) протягом місяця не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції. Аналіз цієї норми Основного Закону України дозволяє зробити висновок, що підставою для її застосування з боку Президента України є наявність в сукупності двох необхідних передумов: 1) формування протягом одного місяця у Верховній Раді України коаліції депутатських фракцій; і 2) формування коаліції депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції. А як вже було зазначено, Антикризову коаліцію у Верховній Раді України V скликання, було сформовано протягом одного місяця але з порушенням вимог статті 83 Конституції України.
Вищенаведене дає підстави стверджувати, що, починаючи з 7 липня 2006 року і до моменту підписання Президентом України В.Ющенком Указу за № 264 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України», існувала передбачена п. 1 ч. 2 ст. 90 Конституції України підстава для дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України.
При цьому слід зазначити, що ні ст. 90, ні ст. 106 Конституції України не встановлюють жодних термінів, протягом яких Президент України, при наявності передбачених Конституцією України підстав для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, має застосувати це своє конституційне право і достроково припинити повноваження Верховної Ради України.
Також Конституція України не ставить в жодну залежність конституційне право Президента України, закріплене п. 1 ч. 2 ст. 90 Основного Закону, достроково припинити повноваження Верховної Ради України від факту внесення ним до Верховної Ради України запропонованої Антикризовою коаліцією кандидатури на посаду Прем’єр-міністра України. Тому можливі посилання опонентів на зазначений факт – тобто на внесення Президентом України до Верховної Ради України кандидатури В.Януковича, запропонованої Антикризовою коаліцією на посаду Прем’єр-міністра України, як на підтвердження визнання з боку Президента України легітимності утворення Антикризової коаліції не має жодних юридичних наслідків і не може бути враховане при винесенні Конституційним Судом України рішення з цієї справи.
Окремо слід звернути увагу на ще одне порушення, що мало місце в процесі утворення Антикризової коаліції у Верховній Раді України 7 липня 2006 року. Відповідно до частини 9 ст. 83 Конституції України «Засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України».
Відповідно до частини 2 ст. 65 Регламенту Верховної Ради України «Депутатська фракція має право в будь-який час вийти зі складу коаліції, попередивши про це письмовою заявою керівників інших депутатських фракцій, які входять до коаліції, не менше ніж за десять днів до дати виходу. Протягом зазначеного строку така депутатська фракція в будь-який час має право в письмовій формі відкликати свою заяву. Якщо депутатська фракція не відкликала своєї заяви, головуючий на першому після закінчення десятиденного строку пленарному засіданні оголошує про вихід депутатської фракції з коаліції».
Частина 4 ст. 65 Регламенту Верховної Ради України встановлює, що «Не пізніш, як через чотири дні після приєднання депутатської фракції до коаліції, виходу чи виключення депутатської фракції з коаліції або укладення коаліцією у новому складі нового тексту коаліційної угоди про це робиться повідомлення головуючим на пленарному засіданні. В цей же строк зазначене повідомлення публікується у газеті «Голос України» відповідно разом з персональним складом депутатської фракції, яка вийшла чи виключена із складу коаліції, або персональним збільшеним складом коаліції і новим текстом коаліційної угоди.»
Відповідно до частини 2 ст. 66 Регламенту Верховної Ради України «Діяльність коаліції вважається припиненою у випадках, передбачених пунктами 2 і 3 частини першої цієї статті, з моменту офіційного оголошення про це головуючим на пленарному засіданні. Повідомлення про припинення діяльності коаліції публікується в газеті «Голос України» не пізніше ніж через чотири дні після офіційного оголошення про припинення її діяльності.»
Аналіз порядку створення Коаліції демократичних сил та обставин припинення її діяльності, а також процесу формування Антикризової коаліції у Верховній Раді України дозволяє зробити висновок про те, що мали місце суттєві порушення вищезазначених вимог Регламенту Верховної Ради України. По-перше, фракція Соціалістичної партії України вийшла з Коаліції демократичних сил, не повідомивши про це не пізніше, як за десять днів лідерів інших фракцій, які підписали Угоду. По-друге, фракція Соціалістичної партії України порушила термін оголошення на пленарному засіданні парламенту про вихід своєї фракції з Коаліції демократичних сил. По-третє, фракція Соціалістичної партії України не розмістила відповідне повідомлення в газеті «Голос України» (не пізніш як через чотири дні після офіційного оголошення на пленарному засіданні парламенту).
Лише після послідовного дотримання усіх зазначених вимог фракція Соціалістичної партії України мала право на своєму засіданні розглянути питання про свою участь у формуванні іншої коаліції та ухвалити з дотриманням демократичних процедур відповідне рішення. Всупереч зазначеним вимогам Регламенту Верховної Ради України представники фракції Соціалістичної партії України фактично одночасно заявили про вихід з Коаліції демократичних сил та про входження до складу Антикризової коаліції, що стало несподіванкою для інших учасників Коаліції демократичних сил.
Таким чином, зазначені порушення вимог Регламенту Верховної Ради України дають усі підстави для висновку про ще одне порушення порядку створення Антикризової коаліції.
2. Важливо також проаналізувати правомірність посилання Президента України в своєму Указі від 2 квітня 2007 року за № 264 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» на частину 2 ст. 102 Конституції України, відповідно до якої «Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина». Проголошення Президента України на рівні Основного Закону гарантом додержання Конституції України, закріплює за главою держави цілу низку конституційних механізмів реалізації цієї його функції. Так, відповідно до ст. 106 Конституції України, елементами механізму гарантування дотримання Конституції України з боку Президента України зокрема є: а) право припинити повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених цією Конституцією; б) право зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх неконституційності; в) право скасовувати акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим; г) право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів.
Крім того, ефективним засобом гарантування дотримання Конституції України є закріплене ст. 150 Конституції України право Президента України звертатися до Конституційного Суду України з конституційним поданням для вирішення питань про відповідність Конституції України законів та інших правових актів Верховної Ради України.
Однак, оскільки підставою видання Президентом України Указу від 2 квітня 2007 року за № 264 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» стало поширення практики масового поповнення Антикризової коаліції за рахунок індивідуального або групового членства, що суперечить вимогам ч. 6 ст. 83 Конституції України, необхідно з’ясувати, за допомогою яких саме конституційних механізмів Президент України міг виступити гарантом додержання Конституції України в даному випадку, щоб припинити таку неконституційну практику як з боку коаліції в цілому, так і з боку окремих народних депутатів, які заявляли про своє приєднання до коаліції.
Системний аналіз положень Конституції України дозволяє зробити висновок про те, що у Президента України немає жодних передбачених Основним Законом України можливостей для реалізації своєї функції гаранта дотримання Конституції для реагування на зазначені порушення з боку коаліції депутатських фракцій та з боку окремих депутатів, окрім як застосування права достроково припинити повноваження Верховної Ради України. Адже звернутися до Конституційного Суду України з поданням щодо перевірки на предмет конституційності Угоди про створення Антикризової коаліції у Верховній Раді України V скликання Президент України не може, оскільки ця Угода не є правовим актом парламенту, і відповідно до ст. 150 Конституції України, перевірка її на предмет конституційності не відноситься до повноважень Конституційного Суду України.
3. У зв’язку з тим, що Президент України своїм Указом від 2 квітня 2007 року за № 264 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» припинив достроково повноваження Верховної Ради України V скликання, але, незважаючи на даний Указ, Верховна Рада продовжує працювати, важливо також проаналізувати, чи правомірно працює український парламент, починаючи з 2 квітня 2007 року, і чи мають якусь юридичну силу прийняті ним акти.
Ст. 90 Конституції України в частині 1 закріпила загальне правило, відповідно до якого «Повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання.» Частина 2 ст. 90 встановила, що «Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України...». Формально-логічний аналіз фрази «достроково припинити повноваження» дозволяє зробити висновок про те, що в даному випадку мова йде саме про припинення виконання Верховною Радою України своїх конституційних повноважень, закріплених ст. 85 Конституції, з моменту застосування Президентом України свого конституційного права шляхом видання відповідного Указу. Тобто, якщо частина 1 ст. 90 Конституції України закріпила загальне правило щодо припинення повноважень Верховної Ради України, то частина 2 встановила виключення з цього правила. І сама етимологія слова «достроково» означає «до закінчення встановленого строку».
На підтвердження саме такої позиції можна навести інші норми Основного Закону України, які регулюють порядок виконання повноважень органу, повноваження якого припинено достроково. Зокрема, ст. 112 Конституції України закріплено, що «У разі дострокового припинення повноважень Президента України відповідно до статей 108, 109, 110, 111 цієї Конституції виконання обов’язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на голову Верховної Ради України». Відповідно до ч. 5 ст. 115 Конституції України, «Кабінет Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або відставку якого прийнято Верховною Радою України, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України». Більше того, частина 3 ст. 81 Конституції України прямо закріплює, що «Повноваження народного депутата України припиняються достроково також у разі дострокового припинення відповідно до Конституції України повноважень Верховної Ради України – в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання».
Таким чином, Конституція України містить спеціальну норму у всіх випадках, коли після дострокового припинення повноважень того чи іншого органу державної влади він сам продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого органу, або ці функції покладаються на інший орган державної влади чи посадову особу. У випадку ж дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України, така спеціальна конституційна норма відсутня, з чого можна зробити висновок, що повноваження Верховної Ради України закінчилися в день офіційного оприлюднення Президентом України свого Указу «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України». Внаслідок цього усі акти, прийняті Верховною Радою України V скликання після 3 квітня 2007 року, не мають жодної юридичної сили.
Також слід звернути увагу на те, що народні депутати України продовжують користуватися усіма своїми правами та гарантіями, закріпленими Конституцією України та Законом України «Про статус народного депутата України» за винятком тих, які безпосередньо пов’язані з повноваженнями Верховної Ради України.
Одночасно слід зазначити, що п. 2 Указу Президента України від 2 квітня 2007 року «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» є некоректним, оскільки Президент України не може запропонувати народним депутатам України продовжувати виконувати свої повноваження, що безпосередньо не пов’язані з повноваженнями Верховної Ради України. Адже незалежно від наявності чи відсутності такої «пропозиції» з боку Президента України, народні депутати України продовжують виконувати свої повноваження на підставі 3 ст. 81 Конституції України.
4. Призначення Президентом України позачергових виборів народних депутатів України саме на 27 травня 2007 року повністю відповідає вимогам Конституції України. Відповідно до ч. 2 ст. 77 Конституції України «Позачергові вибори до Верховної Ради України призначаються Президентом України та проводяться в період шістдесяти днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України.» Окрім того, пункт 7 ч. 1 ст. 106 Конституції України встановив, що Президент України призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією України.
Порядок проведення позачергових виборів народних депутатів України визначено розділом ХІ Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 7 липня 2005 року. Аналіз положень цього Закону свідчить, що за умови виконання відповідно до вимог ч. 3 ст. 106 Конституції України положень Указу Президента України від 2 квітня 2007 року усіма суб’єктами суспільних відносин, позачергові вибори можуть відбутися у встановлені Конституцією України строки. Більше того, слід зазначити, що відповідно до ч. 2 ст. 8 Основного Закону України, «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.» Тому будь-які апеляції щодо неможливості проведення позачергових виборів до Верховної Ради України у строки, визначені Президентом України у повній відповідності до Конституції України, є повністю необґрунтованими та непереконливими.
5. Усе вищенаведене дозволяє зробити ще один важливий, на наш погляд, висновок щодо правових оцінок Указу Президента України В.Ющенка від 2 квітня 2007 року за № 264 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» з боку Верховної Ради України, окремих народних депутатів та інших політиків.
Пунктом 6 своєї Постанови №237 від 2 квітня 2007 року «Про запобігання діям, що загрожують конституційному правопорядку, громадському спокою і стабільності в Україні» Верховна Рада України постановила: «Звернути увагу органів державної влади та органів місцевого самоврядування, офіційних друкованих видань, їх посадових і службових осіб на невідворотність юридичної відповідальності у разі недотримання вимог статті 60 Конституції України щодо віддання і виконання явно злочинного розпорядження чи наказу». У зв’язку з цим виникає запитання, чи є хоча б якісь підстави вважати, що зазначений Указ Президента України є явно злочинним? На наш погляд, наведені у цьому аналізі аргументи щонайменше не дозволяють стверджувати, що Президент України, видавши даний Указ, явно вийшов за межі своїх конституційних повноважень і тим самим скоїв злочинне діяння.
А оскільки об’єктивно існують аргументи як на користь визнання Указу Президента України від 2 квітня 2007 року за № 264 таким, що не відповідає Конституції України, так і ті, що свідчать про його повну відповідність Основному Закону України, вважати його явно злочинним, відкрито не виконувати його та публічно закликати до його невиконання іншими суб’єктами не лише необґрунтовано, але, в свою чергу, й злочинно.
Визначення відповідності Указу Президента України Конституції України є виключною прерогативою єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні – Конституційного Суду України і не може бути присвоєна жодним іншим органом державної влади чи іншою посадовою особою.
11.04.2007 р.
Ф.В.Веніславський, кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного права України Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого