пошук  
версія для друку
03.08.2007

ГРОМАДСЬКА ОЦІНКА ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ У СФЕРІ ПРАВ ЛЮДИНИ. Стан та динаміка українського конституційного законодавства

   

[1]

1. Загальний огляд

Розвиток конституційного законодавства в 2006 р. і перші п’ять місяців 2007 р. слід вважати практичним втіленням ідей української конституційної реформи 2004 р. Адже саме минулої весни вперше було проведено парламентські вибори за оновленою виборчою системою. Незалежні спостерігачі визнали їх законними, прозорими і демократичними, проте новий склад Українського парламенту вже від початку давав привід для серйозних роздумів.

Зокрема, за підсумками виборів стало ясно, що більше половини (приблизно 250) депутатського корпусу становлять жителі столиці – міста Києва. Це практично відразу поставило під сумнів представницький характер Верховної Ради п’ятого скликання. Крім того, результати виборів засвідчили, що депутатський корпус складається значною мірою з багатих людей, часто – з потужних бізнесменів, яких в українській публіцистиці прийнято називати „олігархами”.

Отже, бізнес-еліта вищого класу репрезентувала себе не тільки в якості донорів  партій і блоків у весняних перегонах. Багато хто з них, як от, наприклад, Р.Ахметов, К.Жеваго, Д.Жванія, О.Третьяков чи П.Порошенко самі стали народними депутатами. В результаті омріяного в теорії та українських ЗМІ розділення політики і бізнесу в Україні не відбулося. Навпаки, дуже швидко парламент розділився на правлячу коаліцію та „не правлячу” опозицію, які водночас були прямими політичними репрезентантами економічних інтересів півдня і сходу, а також, відповідно, – центру  та заходу України.

Інші проблеми структурного плану виникли під час формування коаліції депутатських фракцій та подання нею на затвердження кандидатури Прем’єр-міністра. Проте в той час напруга ще не сягнула рівня політичної кризи. Здавалося, що запропонований Президентом і підписаний головними політиками країни „Універсал національної єдності” задовольнив амбіції як переможених, так і переможців. Проте громадськість зустріла цей документ без особливого ентузіазму. На політичному рівні його піддала жорсткій критиці лідер опозиційних сил Ю.Тимошенко.

Невдовзі після створення уряду в Україні почалося ігнорування більшістю у Верховній Раді України вимог статті 83 Основного Закону щодо процедури формування коаліції депутатських фракцій. Зокрема, на заміну поодиноким випадкам включення до складу коаліції окремих народних депутатів заступила практика постійного поповнення коаліції на засадах індивідуального або групового членства. Хоча в Українському парламенті третього скликання переходи із фракції у фракцію траплялися приблизно 600, а у парламенті четвертого скликання – 300 разів, вихід народних депутатів із опозиційних фракцій сприймався цього разу досить хворобливо. Зокрема, українська громадськість засудила формально законний перехід до коаліції соціалістів на чолі з О.Морозом. Що ж стосується пізнішого переходу до коаліції депутатської групи А.Кінаха, то в українських ЗМІ ця дія була названа прямою зрадою і політичною втечею.

Пізніше, в своєму Указі від 2 квітня 2007 р. „Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України” № 264 Президент України В.Ющенко заявив про те, що „порушення конституційних вимог щодо формування коаліції депутатських фракцій” призвело до спотворення результатів народного волевиявлення в березні 2006 р. При цьому спосіб „безстрокового” формування коаліції було названо нехтуванням виборчих прав громадян, яке призвело до прямої загрози народному суверенітету.

Таким чином, розвиток подій наприкінці 2006 та на початку 2007 р. поступово став, за оцінкою Президента, передумовою узурпації влади в Україні. На думку лідера нації, він загрожував державній безпеці, призвів до дестабілізації ситуації в суспільстві, створив потенційну загрозу самому існуванню Української держави. На практиці це проявилося в тому, що все зростаюча кількість депутатів від опозиції почала голосувати в унісон з правлячою коаліцією. За винятком входження до складу коаліції соціалістів О.Мороза та групи депутатів від партії „Промисловців та підприємців” А.Кінаха, йшлося не так про формальний перехід до коаліції, як про зміну стратегії голосування поодиноких членів парламентської опозиції.

Проте відхилення депутатів від норм політичної етики в даному випадку не становило формального порушення Конституції України. Адже на основі частини 2 статті 80 Основного Закону „народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах”. Нові симпатики коаліції сиділи у тій самій залі пленарних засідань, що й раніше сиділи, слухали, ухвалювали рішення, голосували... Все було тим самим, що й раніше, тільки політичні оцінки змінилися. Відтак, в політичному дискурсі країни почалося обговорення питання, чи має фракція владу над переконаннями своїх членів? Більше того, чи має владу над розумом і свідомістю депутатів народ України?

Проте, як би там не було, народ обрав на виборах 2006 р. різних людей з усіма притаманними їм внутрішніми особливостями і якостями. При цьому вибори проводилися за фактично закритими для громадського загалу списками. Тобто народ мусив повністю покладатися на зрілість політичної сили, яка сформувала конкретний список. Оскільки списки насправді формували не партійні з’їзди, а верхівка і лідери партій (практично в однаковій мірі цим займалися В.Янукович, В.Ющенко, Ю.Тимошенко), саме вони мали б нести політичну відповідальність за некоректну поведінку своїх обранців. Проте в подальшому саме Президент України та Ю.Тимошенко першими публічно засудили практику політичних переходів.

Крім того, як показує ретроспективний аналіз подій, частина місць у виборчих списках 2006 р. купувалася за гроші („донорські внески”), на що виборці політичних лідерів вочевидь не уповноважували. Звичайно, у будь-якій з існуючих виборчих систем вибір людей не буває абсолютно безпомилковим. Виборча система може бути мажоритарною, пропорційною чи змішаною, проте вона має давати результат, при якому помилки волевиявлення не утворюють ефекту масовості, системи. Ситуація ж в новообраному парламенті давала підстави говорити не так про політичне відступництво, як про стратегічно хибний спосіб формування виборчих списків, юридично недосконалий виборчий закон.

З іншого боку, не існувало також серйозних документальних підстав стверджувати, що народ в особі більшості виборців засудив перехід окремих депутатів від опозиції до коаліції. Адже громадяни обирали народних депутатів не до коаліції чи опозиції, а до Верховної Ради України. Їх вибір на входження депутатів до складу коаліції чи опозиції безпосередньо не впливав. Не виключено також, що за рік електорат міг перейти до нових політичних пріоритетів разом із депутатами-перебіжчиками.

Тобто в березні 2006 року народ міг хотіти одного, а роком пізніше – іншого. Врешті-решт, якщо голосування окремих депутатів від опозиційних фракцій в унісон з коаліцією можна було назвати зрадою, то подальше голосування цілої фракції „БЮТ” за Закон „Про Кабінет Міністрів” виглядало ще більшою зрадою, бо воно умисно принижувало політичну значущість фігури українського Президента. У свою чергу, розійшовся з уподобаннями багатьох людей і Президент В.Ющенко, коли влітку 2006 р. подав на затвердження на посаді Прем’єр-міністра кандидатуру В.Януковича. Адже саме щоб не допустити останнього до влади, стояв на зимовому майдані Незалежності добірний президентський електорат.

Так або інакше, юридично неможливо було довести, що зміна стратегії голосування цілою фракцією, так само як і зміна політичних уподобань Президента щодо кандидатури В.Януковича – це благо для народу, а зміна стратегії голосування окремими депутатами – зло.

Можна сказати, що порушення вимог статті 83 Конституції України стосовно формування коаліції фракцій не стільки спотворювало результати народного волевиявлення в березні 2006 р., скільки потенційно впливало на стабільність уряду В.Януковича пізніше. Адже фракції входять до коаліції, проте не розчиняються в ній. У свою чергу, існування коаліції має на меті виключно формування Кабінету Міністрів. Про подальшу долю коаліції, так само як і опозиції, Конституція практично нічого не говорить. Зокрема, з частини 2 статті 80 Конституції витікає, що голосування депутатів є принципово індивідуальним, тобто обумовлюється їх власним вибором, інтуїцією, а не партійною (фракційною) дисципліною.

Що ж стосується Президента, то, аналізуючи в своєму Указі № 264 події осені 2006 р.,  він дійшов висновку про те, що поповнення складу коаліції на засадах індивідуального і групового членства призвело до „нехтування конституційних виборчих прав громадян України”.

За Конституцією і спеціальним законом виборчі права українських громадян полягають в тому, щоб голосувати за партійний чи блоковий список (мажоритарна система діє в Україні лише на виборах до сільських і селищних рад), або самому увійти до складу подібного списку. При цьому з активним виборчим правом в Україні серйозних проблем досі не виникало. Проте суттєво гіршою слід визнати ситуацію з пасивним виборчим правом.

Конституційна реформа від 8 грудня 2004 р. та Закон „Про вибори народних депутатів України” від 19 січня 2006 р. запровадили пропорційну систему виборів із практично закритими виборчими списками, що вкрай негативно вплинуло на доступність пасивного виборчого права. Саме даний порядок дозволив комплектувати виборчі списки партій та блоків ексцентричними олігархами, охоронцями і шоферами VIP-персон, а також естрадними й телевізійними зірками. Дозволивши сформувати депутатський корпус із бізнесових та відверто екзотичних верств публіки, виборчий закон автоматично стимулював некерованість й непередбачуваність поведінки парламентських неофітів.

Можна сказати, що політична реформа і прийнятий на її основі закон про вибори 2006 р. зробили українську політику відверто корпоративною, а саму Верховну Раду – уособленням такого собі клубу-казино для багатих. Оскільки реформа та новий виборчий закон були успішно проголосовані майже всіма депутатами Верховної Ради попереднього скликання, саме вони несуть політичну відповідальність за їх недоліки. Врешті-решт, кризова ситуація в парламенті й суспільстві була зроджена не так депутатами-перебіжчиками, як системними особливостями політичної реформи, а також побудованого на її засадах виборчого законодавства.

Крім того, порядок формування коаліції сам по собі на реалізацію виборчих прав українських громадян безпосередньо не впливав. Ні в 2006 р., ні пізніше в Україні не вдавалося закріпити імперативний мандат (який зберігся приблизно у 10 країнах світу) на вищому – парламентському рівні. Зрештою, народний депутат – це не примітивний транслятор настроїв та уподобань електорату, а відповідальна й самостійна особистість. Оскільки сучасна передвиборна програма – це декларація про наміри, а не караульний устав, реалізувати її можна різноманітними способами. Не дивно, що в формально-юридичному сенсі народним депутатам було надано право вільно обирати тактику парламентського побутування.

Що ж стосується реального стану політичної культури в країні, то в 2006 р. вона перебувала на невисокому рівні. Вже восени 2006 р., за свідченням науковців, в українських парламентських фракціях основні рішення приймалися виключно партійною елітою, яка складалася з 3-4 осіб. Закономірно, що стиль роботи подібних авторитарних фракцій зроджував лише нехіть та відразу. З іншого боку, партійний авторитаризм підживлювала ситуація незавершеності політичного вибору країни. 

Політична воля Українського народу й досі балансує між двома векторами розвитку, які ведуть до суттєво різних перспектив для країни. Саме тому, одержавши важку перемогу на президентських виборах 2004 р., помаранчеві сили повинні були привернути на свій бік симпатії хоча б кількох відсотків біло-блакитного електорату. Проте історичний шанс 2004-2006 рр. було в значній мірі втрачено. Політика помаранчевих в цей час не стала по-справжньому теплою, гуманною, оберненою до потреб простої людини.

Зокрема, перехід на задекларовані переможцями 2004 р. європейські цінності вимагав радикальної зміни в ставленні держави до освіти. Адже зрозуміти сенс свободи, достоїнства особистості, демократії може лише освічена людина. Проте українські провінційні школи, так само як і їхні викладачі, у 2006 р. все ще залишалися відвертими жебраками. Не була відновлена навіть традиційна для комуністичних часів мережа провінційних книжкових магазинів.

Правом зловживали, законодавство не працювало як універсальний регулятор, ключових для морального очищення країни свідків запрошували до Генеральної прокуратури через національні телеканали, а фальсифікатори виборів кепкували з недолугості переможців. Розпачливим, проте логічним наслідком даної атмосфери стало те, що колишньому генеральному прокурору М.Потебеньку було присвоєно „Орден Ярослава Мудрого”. Саме тоді вилка зарплат в бюджетній сфері сягнула 40-кратного рівня. При цьому самовпевненість правлячої верхівки контрастувала з її вельми скромною ерудицією. Досягнута завдяки „помаранчевій революції” свобода слова дозволила населенню придивитися до реальних інтелектуальних можливостей політичного бомонду. Тому не дивно, що на парламентських виборах 2006 р. тільки інерція людських сподівань врятувала помаранчевий табір.

Політичні помилки помаранчевих у 2004-2006 рр. призвели до розростання коаліційної єдності в новому парламенті, яка негативно впливала не так на національний чи народний суверенітет, як на плюралізм, поліфонію і строкатість українського громадянського суспільства. Надмірна єдність зробилася потенційно загрозливою для прав політичних меншин і окремої людини. Кон’юнктурна консолідація становила серйозну загрозу українському лібералізму, оскільки вона загрожувала надмірною урегульованістю політичних процесів в країні. Гіпертрофована єдність фактично зробилася фактором стагнації в українському суспільстві.

З іншого боку, узурпації влади в цей час в Україні все-таки не відбулося. Оскільки поняття узурпації традиційно означає насильницьке захоплення влади, стверджувати, що перехід депутатів від парламентської опозиції на сторону більшості став уособленням або передумовою насильства, немає підстав. Будь-яких очевидних ознак насильства в 2006 р. не спостерігалося. Ототожнювати ж з насильством фінансові та бізнесові спокуси, організовані коаліцією для своїх опонентів навряд чи можливо.

Загроза національній безпеці України почала складатися в цей час не стільки завдяки політичній гостинності коаліції, скільки завдяки згущенню загальних політичних негараздів в країні. Навіть поверховий погляд на політичну обстановку, що склалася довкола парламентських виборів 2006 р., дозволяє зробити висновок про те, що в Україні відбулося роздвоєння виконавчої гілки влади на два потужних центри. Спровокований реформою конституційний розкол органічно накладався на феномен „двох Україн” (М. Рябчук) – сходу-півдня і центру-заходу. В результаті, Україна одержала в 2006 р. підсилену реформою конкуренцію двох політик і двох візій стратегічного розвитку країни. Історичним і геополітичним підґрунтям даного протистояння стало те, що центр і захід обрали В. Ющенка Президентом України, а схід і південь – зробили В. Януковича її Прем’єр-міністром.

Таким чином, після парламентських виборів 2006 р. справжньою загрозою для України стала не так коаліційна більшість, як спровокована реформою розірваність державної виконавчої вертикалі на її вищому ієрархічному рівні. Саме вона призвела до невідповідності зовнішнього та внутрішнього політичного курсу країни, протистояння місцевого самоврядування і державних адміністрацій на сході та півдні.

У той час найбільш загрозливим для країни ставало відродження характерного для епохи Л.Кучми ретроградно-консервативного стилю врядування, до якого мало не відразу спробували повернутися лідери коаліції. Загальну атмосферу в країні пригнічував також архаїзм примітивних міфологем, що продовжували панували в системі державної освіти, забобонне ставлення навіть освічених верств населення до ідеї європейської інтеграції та потенційного членства України в НАТО.

Особливу небезпеку уособлювало в собі також нехтування Конституцією та законами України з боку вищих органів державної влади та вищих посадових осіб України. Досить пригадати свідоме блокування діяльності Конституційного Суду колишнім спікером парламенту України В.Литвином; активну участь Голови Верховного Суду України В.Маляренка та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Н.Карпачової у виборчій кампанії; масове й хронічне голосування депутатів Верховної Ради чужими пластиковими картками; протиправне рішення Конституційного Суду на користь можливості третього терміну повноважень для президента Л.Кучми.

Вже тоді шкідливою виявилася запроваджена у 2006 р. модель пропорційної виборчої системи для районних та обласних ланок місцевого самоврядування. Суттєво підривала національну єдність фантастична вилка зарплат в бюджетній сфері. Ситуація, коли народний депутат одержував зарплату, що у десятки разів перевищувала зарплату висококваліфікованого вчителя або хірурга, стала більшою загрозою для національної єдності, ніж будь-які пертурбації на рівні парламентських фракцій. Про непропорційно щедре фінансування українських урядовців та народних депутатів в той час писали навіть американські газети. Як стверджували пізніше деякі аналітики, з такою різницею в бюджетних зарплатах політичну націю українцям навряд чи коли-небудь поталанить створити.

Загалом, в 2006 р. в Україні продовжувала існувати й поглиблюватися загальнополітична криза. Перш за все, це була криза довіри населення до влади. Це була також криза, що витікала з примітивної освіченості населення, внаслідок чого українці продовжували масово боятися Брюсселю й НАТО. Це була криза економічного розриву між багатими і бідними, а також державними чиновниками вищого й нижчого рангів. Це була криза конституціоналізму й законності, внаслідок чого вищі посадові особи країни наважувалися ігнорувати елементарні вимоги її правової системи.

У стратегічному сенсі більшість цих та подібних до них явищ була пов’язана з тим, що Україна не зуміла швидко попрощатися з ідеологією і практикою тоталітаризму. В сфері державного управління покоління комуністів продовжувало боротися з „втраченим поколінням” комсомольців. Інструментальність поведінки політичних лідерів, їх неспроможність керуватися справжніми цінностями та принципами, масове зловживання Конституцією і законами, безмежне політичне честолюбство – все це стало наслідком плебейської політичної культури, результатом тривалого дефіциту модерних знань і свободи. Водночас, чим більше часу спливало, тим критичнішим робилося громадянське сприйняття українських політичних реалій.

Системні недоліки конституційної реформи продовжували підривати стратегію політичного й економічного розвитку України. Відвертий примітивізм виборчої системи, сформованої спеціально під парламентські та місцеві вибори 2006 р., разом з імперативним мандатом на місцевому рівні зробили українську політику незграбною, а її державне життя – перманентним зведенням особистих рахунків. Кон’юнктурне, вчинене поспіхом переписування Конституції зробило українську політику лицемірною, негуманною й неефективною одночасно.

Що більше риторики та патріотичних гасел виголошувалося в 2006 р. політичною елітою, то глибшою ставала прірва між нею й народом. Врешті-решт, взаємні звинувачення зробили прозорим і зрозумілим той факт, що за системну кризу в Україні є відповідальними всі без винятку політичні партії та гілки державної влади. При цьому найбільша провина лягала на тих, хто був і залишався найбільш розсудливим і розумним.

Тому пізніше рішення Президента України розпустити парламент стало важким горішком для Конституційного Суду не тільки через його суто юридичні властивості. Воно було складним, перш за все, через свою морально-етичну основу. З суто юридичної точки зору не треба було доводити, що Президент не володіє правом довільно розпускати парламент. В.Ющенко – не намісник царя на Кавказі, якому в Російський імперії надавалися дискреційні повноваження. З іншого боку, Президент був правий в тому сенсі, що українська держава зайшла в глухий кут, а збайдужіле суспільство деградувало у всіх на очах, й на це треба було якось реагувати.

Самі по собі перевибори в країні, яка швидко росте і змінюється, виправдати легко. Проте енергія народу на таких перевиборах має бути використана з максимальним ефектом. Справжня проблема, яка вже тоді постала перед Україною, полягає в тому, що сам по собі розпуск парламенту і перевибори не дозволять країні вийти з системної кризи. Бо її причини сховані в матриці політичної реформи. Допоки вона існуватиме й діятиме, жоден Український парламент і уряд не зможуть вийти з-під її руйнівного впливу.

Отже, щоб вилікувати хворобу, необхідно зважитися на більше. Можна поставити реформу на всенародне „рейтингове” голосування або скасувати її в Конституційному Суді. Юридичних аргументів для цього не забракне. Загальновідомо, що проголосовані 8 грудня 2004 р. конституційні зміни не пройшли належної перевірки Конституційним Судом. Крім того, зміни до Основного Закону голосувалися в пакеті з ординарним законом. Останній же був нормативним актом, який вирішував особисту долю майбутнього Президента країни! Врешті-решт, грубо переписана в 2004 р. Конституція насправді є нелегітимною. Це зовсім не той документ, який українське суспільство мало б боронити всіма своїми силами. Оскільки ж відповідальність за реформу несе вся політична верхівка країни, на радикальні зміни необхідно наважитись всім.

Очевидно, що проблема України полягає не в тому, що „погані” політики перехопили у 2006 р. ініціативу у політиків „хороших”. Не менш прикрим є те, що навіть „хороших” політиків у нас мало хвилює репутація національної судової системи. Особливого співчуття заслуговує український Конституційний Суд. Як би там не було, але в формальному сенсі це юридична еліта країни. Попередній Конституційний Суд був дискредитований в очах громадськості й міжнародної спільноти рішенням стосовно третього терміну повноважень Л.Кучми. Чи захоче новий Конституційний Суд пожертвувати своєю репутацією заради політичних амбіцій, наразі невідомо.

У будь-якому випадку українському виборцю варто серйозно подумати, чи має він в черговий раз віддати свій голос за тих, хто призначив собі зарплату в десятки разів вищу за його власну, а також тих, хто заради безмежного особистого честолюбства зламав національний Основний Закон. Відродження України є на часі, проте воно має починатися з чогось всім зрозумілого і простого. Наприклад, з перегляду процедурних моментів конституційної реформи. Зовні ця акція виглядає несуттєвою, проте вона-таки прочиняє нам двері на свіже повітря.

 

2. Виборча система

 

Вибори-2006 подарували Україні несподіванку, бо щойно вони завершилися, як країна почала сповзати до нових виборів. Проте, чи дійсно Верховна Рада у форматі 2007 р. зможе стати кращою за свою попередницю, сказати важко. Принаймні, можна стверджувати, що вже тепер виборча система України перебуває в кризовому стані. Якщо праведну ціль можна осягнути лише достойними засобами, то подолати національну кризу на основі чинної виборчої системи буде проблематично. Так сталося, що при спробі описати ситуацію з оновленим у 2006 р. виборчим законодавством висновки склалися в низку відносно самостійних констатацій.

Перш за все, не можна оминути увагою ту обставину, що засади української виборчої системи містяться в статтях 69-74 Основного Закону, які утворюють правовий інститут під назвою „Вибори. Референдум”. Він охоплює третій розділ Основного Закону, який віднесено до норм підвищеного захисту та стабільності. Це означає, що будь-яка спроба вилучити чи модифікувати конституційні норми про вибори вимагає затвердження її результатів на референдумі. Як стверджується у статті 155 Конституції, розділи I, III та XIII Основного Закону змінюються в порядку ускладненої юридичної процедури.

У той же час, ніщо у вітчизняному конституційному праві не змінюється так швидко й часто, як виборчі закони. Практично кожні вибори до Верховної Ради України та місцевих рад проводяться тут за новими або суттєво оновленими виборчими законами. Те саме стосується виборів Президента.

Якщо не рахувати Конституції, то виборче законодавство України складається із законів: „Про вибори Президента України” № 474 – XIV від 05.03.99 р. у редакції Закону № 1630-IV від 18.03.04 р.; „Про особливості застосування Закону України „Про вибори Президента України” при повторному голосуванні 26 грудня 2004 р.” № 2221-IV від 8.12.04 р.; „Про вибори народних депутатів України” № 1665-IV від 25.03.04 р. у редакції Закону № 2777-IV від 07.07.05 р. та Закону № 3368-IV від 19.01.06 р.; „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” № 1667-IV від 06.04.04 р. із змінами, внесеними відповідно до Кодексу адміністративного судочинства № 2747-IV від 06.07.05 р., а також законів № 3253-IV від 21.12.05 р., № 3368-IV від 19.01.06 р., № 3437-IV від 09.02.06 р., № 3519-IV від 14.03.06 р.

Крім того, після прийняття Закону № 2766-III від 18.10.01 р. „Про вибори народних депутатів України” Конституційним Судом України (КСУ) були ухвалені рішення щодо конституційності його окремих положень. Зокрема, йдеться про Рішення КСУ № 1-18/2002 від 30.01.02 р. та Рішення КСУ № 13-рп/2003 від 03.07.03 р., які також слід вважати частиною національного виборчого законодавства.

Якщо ж говорити про стратегічний розвиток національної виборчої системи, то спочатку Україна мала мажоритарну систему виборів для всіх рад, потім – мажоритарно-пропорційну – для виборів у парламент, і мажоритарну – для виборів до місцевих рад. В 2006 р. під тиском найліпших сподівань змішану систему парламентських виборів, і мажоритарну – місцевих, було замінено на чисто пропорційну.

На хвилі ентузіазму ініціативу довели до логічного кінця. Відтоді лише сільські та селищні ради обираються в Україні не за партійними списками. Задекларована ж в Конституції стабільність виборчої системи обернулася на практиці безпрецедентною рухливістю поточного виборчого законодавства. Можна сказати, що динаміка оновлення нормативно-правових актів про вибори стала подібною до ртуті.

Наприкінці 2004 р. Закон „Про вибори Президента України” був скоригований законом про особливості його засування у другому (третьому) турі голосування. Відомо, що позачергові вибори до Верховної Ради 2007 р. також планується провести на основі пакету поправок. Частину з них вже прийнято Верховною Радою після чергового політичного компромісу. Йдеться про встановлення обов’язкової 50-відсоткової явки виборців на дільниці, переобрання складу ЦВК на „паритетній” основі, нуліфікацію більш як третини чинних депутатських мандатів тощо.

Як відомо, сучасні виборчі системи можуть бути мажоритарними, пропорційними або змішаними. Їх можна також вважати відносно складними та відносно простими. Навіть якщо вибори відбуваються у формі голосування поштою (окремі країни Європи), або натисканням кнопок чи важелів на електронному пристрої (США), їх нескладно віднести до першої або другої групи. Зокрема, українські вибори 2006 р. з використанням паперових бюлетенів можна вважати відносно простими.

Мовою математики українську систему народного волевиявлення можна було б назвати „арифметичною” – на відміну від тих систем, які можна було б назвати „алгебраїчними” або не зовсім простими. Добре це чи погано, але Україна від самого початку модифікує просту систему підрахунку голосів, хоча фахівці знають, що чим складнішою є виборча система, тим адекватніший до уподобань електорату результат вона забезпечує. Звичайно, за умови, що її складність відповідає рівню підготовки виборців та персоналу виборчих комісій.

З іншого боку, якщо на виборах забезпечується врахування особистих преференцій, або використовуються інші складні для обчислення голосів системи, то це вимагає освіченого активу, спеціально підготовлених членів виборчих комісій. Тобто в цьому випадку волонтерів необхідно спеціально підбирати, заохочувати та тренувати. Можливо, саме тому в Україні перманентно уникають технологій, які передбачають застосування складних в математичному сенсі формул.

Втім, навіть спрощені вибори 2006 р. багато в чому нагадували політичний аврал. Нерідко траплялося, що активістів для роботи в дільничних комісіях добирали в останній момент, що не дозволяло їх елементарно підготувати. Не дивно, що саме на останніх виборах незалежні спостерігачі констатували велику кількість помилок при складанні дільничних виборчих протоколів.

Окремою проблемою виборчої системи України в цей період стало використання пропорційної моделі на місцевому рівні. За винятком мажоритарних виборів депутатів сільських і селищних рад, решта органів місцевого самоврядування обиралася у відповідності до проценту голосів, відданих за партійні списки. При цьому всі офіційно зареєстровані Міністерством юстиції та Центральною виборчою комісією партії і блоки діяли виключно на основі загальнонаціональних статутів і програм, бо такою є стандартна вимога Закону („Про політичні партії в Україні”, № 2365-III від 05.04.01 р.).

Оскільки всі партійні програми і статути в Україні є загальнонаціональними, на виборах органів місцевого самоврядування відбулося перенесення централізованого політичного світобачення на місцевий рівень. Насправді ж інтереси місць і регіонів часто не співпадають з інтересами центру. Тобто вони далеко не найліпшим чином вкладалися в рамки партійних програм.

Протиріччя виникло ще й тому, що в Україні визнається, головним чином, громадівська теорія місцевого самоврядування, згідно з якою первинними суб’єктами самоврядування визнається громада – автономне  джерело публічної влади, яка не належить державі і вважається самостійною (муніципальною). За такого підходу місцеве самоврядування та його органи мають вирішувати питання лише місцевого значення. Здійснення ж повноважень державної влади покладається на місцеві державні адміністрації або окремо делегується органами державної влади місцевій владі.[2]

Згідно з частиною першою статті 140 Конституції України, територіальна громада розглядається як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, що відповідає саме його громадівській концепції. Це означає, що місцеве самоврядування в Україні обмежується вирішенням питань місцевого значення в межах Конституції і законів України, і зосереджується в селах, селищах та містах. Проте, хоча районні та обласні ради не відносяться в Україні до базового рівня місцевого самоврядування, саме вони вирішують основні питання життя української провінції.

Оскільки партійно-імперативний мандат, який законодавчо визнається в Україні на місцевому рівні, суперечить громадівській системі, депутатські фракції в обласних і районних радах опинилися в 2006 р. під подвійним негативним тиском. З одного боку, ними керує політичний центр, зазвичай погано обізнаний з реальним станом речей на місцях. З іншого – навіть безпартійні депутати місцевих рад за такої системи повинні коритися жорсткій партійній дисципліні. Подекуди це призвело до утворення авторитарних сект – структур самодостатніх, проте неефективних саме в місцевій політиці.

Можна сказати, що перенесення політичної централізації на місцевий рівень створило в 2006 р. не найкращу атмосферу в обласних та районних радах. Наслідком даної конструкції виборчої системи стало надмірно консолідоване за партійною належністю голосування, розшарування депутатського корпусу на непримиримі політичні угруповання.

Одночасно імперативний мандат відсторонив від участі в управлінні державними і громадськими справами особливо незалежних думкою і позицією особистостей. За діючим законодавством подібним людям в представницьких органах України віднині просто не знаходиться місця. В результаті, багато політично сильних індивідів не змогли в 2006 р. повноцінно увійти в публічний простір, доступитися до впливових ЗМІ.

Щойно самодостатньому індивіду спаде на думку прислужитися своїй громаді, як він мусить схилятися перед місцевим партійним функціонером. І це при тому, що масштаб його особистості часто залишається не до порівняння ширшим за масштаб фігури місцевого партійного активіста. Честолюбство офіційного лідера входить у суперечність з „егоїзмом” новоприбульця, що й виштовхує останнього за межі політичного процесу. Так або інакше, індивідуалізм як типовий атрибут ліберального суспільства в Україні поки що не прижився. Натомість країна ніби повернулася до національної версії радянського „демократичного централізму”.

Що при існуючій виборчій системі залишається робити автономним особистостям, наразі не зрозуміло. Їх інтелектуальний та організаційний потенціал не використовується, а це підсилює політичну фрустрацію в суспільстві. На жаль, в модерній Україні не тільки лідер опозиції Ю.Тимошенко, але й Президент В.Ющенко фактично підтримують ідею імперативного мандату. Такий мандат, дякувати Богові, поки що не вдалося запровадити на національному рівні, проте він існує й продовжує робити свою справу на місцях.

Парламентська Асамблея Ради Європи (ПАРЄ) намагається відучити українських політиків від надмірного адміністрування, проте національна виборча система зразка 2006 р. продовжує вкладати оригінально мислячих людей в прокрустове ложе партійних програм і програмок. В результаті, не особистість прикрашає собою партію і фракцію в Україні, а приналежність до корпоративних структур забезпечує публічний простір „гвинтику” особистості.

Загалом, перехід від мажоритарної виборчої системи до системи змішаної, а від неї – до пропорційної із закритими списками, перетворив українські вибори на голосування за партійними етикетками. Зовні все виглядає так, ніби політична реформа та оновлений виборчий закон запровадили універсальний лозунг: голосуйте за партію – партія владнає все. 

Проте імперативний мандат призвів не тільки до надмірного впливу центру на місцях. Вже більше року імідж молодих партій дискредитується у нас недосвідченістю місцевих функціонерів. Останнє ж провокує у виборців підозру в тому, що й на загальнонаціональному рівні партія є недосконалою й неперспективною.

Запроваджене в 2006 р. голосування за партійними списками вимагає від виборців розуміння не тільки елементарних правил, але й нюансів політичної гри. Проте саме такого розуміння в Україні, окрім столиці, поки що бракує. Тобто пропорційна система вимагає пристойної політичної освіти провінції. Освіта ж вимагає добробуту, на який важко сподіватися в українських селах та містечках.

Невміння пересічних виборців розібратися у процесах, які протікають за партійними лаштунками призвело до того, що в Україні почала відроджуватись справжня цензова демократія. Після реформи 2004 р. та виборів 2006 р. державне управління і місцеве самоврядування в Україні все більше нагадують не народоправство, а правління власників від імені власників та в інтересах власників.

Хоча в Україні нині точаться дебати про доцільність імперативного мандату, проте в даному випадку йдеться не так про імперативний мандат (пряму залежність депутатів від електорату, наказів виборців), як про фракційну дисципліну, політичний централізм в його пострадянському варіанті. Все це свідчить про те, що в 2006 р. виборча система України ще не спромоглася стати демократичною і відкритою. Натомість піраміда великого державного тоталітаризму розпалася у нас на маленькі пірамідки авторитаризму місцевого рівня. Замість однієї „керівної і направляючої” сили українці мають півтори сотні партій, демократія в яких знаходиться на типовому для колишньої КПРС рівні. Право вирішувати в українських партіях належить елітам, які складаються буквально з кількох впливових осіб.

Подібна система не рахується з тією обставиною, що в сучасному світі більш типовою є ситуація, коли кожен є правим по-своєму. З іншого боку, чим складнішою є проблема, тим меншою є кількість осіб, які здатні її розв’язати. Все це свідчить про цінність поєднання індивідуального початку з колективною терпимістю і плюралізмом. На жаль, індивідуалізовані підходи до розв’язання актуальних проблем в Україні поки що не заохочуються й, відтак, спостерігаються дуже рідко.

В 2006 р. політичні еліти України демонстрували невисоку готовність до розуміння того, що в стратегії розвитку країни можуть паралельно існувати відразу декілька варіантів. Тобто політики сприймали мозаїчність, строкатість українського суспільства формально, в якості, що не передбачає їх практичного застосування. Не тільки на рівні місцевої політики, але й на законодавчому рівні в Україні продовжує панувати дух ворожості й підозріння. Багато політичних лідерів та офіційних осіб країни продовжують сповідувати ідейну ксенофобію. Все це можна зрозуміти, бо саме в радянських ідеологічних нашаруваннях бере свій початок імперативний мандат, остракізм для інакомислячих, закриті для широкого загалу виборчі списки, непоступливість опозиціонерів у поєднанні із здатністю до шантажистського голосування.

Реальне життя є строкатим та гнучким, проте негнучкою залишається українська політична система. В Україні спостерігається дивне поєднання політичного плюралізму з жорсткістю партійно-корпоративних позицій. З одного боку, кількість політичних партій в країні перевищує кількість сюжетів у світовій літературі. З іншого – всі вони відзначаються перебільшеним уявленням про свою значущість. Хоча напрямки політичного розвитку України є відносно обмеженими (праві, ліві, центр, радикали, «зелені»), партійні амбіції мало корелюються з існуючими рейтингами їх популярності. Останнє не дивує, бо навіть мінімальна легітимація дозволила О.Морозу очолити в 2006 р. парламент.

У той же час партії, що в 2006 р. прикрасили свої виборчі п’ятірки прізвищами спікера, голови Верховного Суду і першого (після М.Грушевського) Президента країни, не змогли подолати трьохвідсоткового бар’єру. Отже, реальні симпатії виборців суттєво контрастують із самооцінками недавніх керманичів країни. Оскільки в Україні швидко змінюються політичні уподобання електорату, влада вдається до перманентних переробок національної виборчої системи. 

Це призвело до поглиблення кризи пасивного виборчого права, започаткованої конституційною реформою 2004 р. Хоча кількість депутатських місць є завжди обмеженою, в правовій державі це не впливає на можливість громадян брати участь у виборах в якості кандидатів. Як записано в статті 38 Основного Закону, „громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевому референдумах, вільно обирати і бути обраними (виділено мною – В.Р.) до органів державної влади та органів місцевого самоврядування”.

Проте в оновленій у 2006 р. виборчій системі України вільного доступу громадян до пасивного виборчого права не існує. В Україні склалася парадоксальна ситуація, коли обиратися на пост Президента можна через грошову заставу і самовисування, а стати кандидатом у депутати районної чи обласної ради – лише через партійний список.

Як вже зазначалося вище, чинна редакція Закону про вибори до Верховної Ради була розроблена спеціально для виборів 2006 р. У той час законодавці прагнули подолати недоліки попереднього закону, який не передбачав, як вони вважали, достатніх гарантій захисту від фальсифікацій і не забезпечував прозорості при підрахунку голосів.

Новий закон відрізнявся детальною регламентацією більшості виборчих процедур, зокрема, складною структурою протоколів виборчих комісій. Проте вже від початку процедурні гарантії не змогли запобігти елементарній купівлі-продажу місць у списках. Очевидним недоліком закону стала також його надмірна складність. Законодавець намагався забезпечити ефективні вибори, проте у своєму прагненні до досконалості втратив почуття міри.

В результаті, обтяжлива юридична атрибутика зробила закон інструкцією для вишколеного персоналу – майже „бюрократії за М.Вебером”. При цьому склад окружних та дільничних виборчих комісій мав формуватися із волонтерів, які об’єктивно не встигали опанувати складні процедурні правила. Це призвело до плутанини при заповненні протоколів, спровокувало підозру в корумпованості персоналу дільничних комісій, спровокувало масове оскарження результатів виборів у судах.

Оскільки в публічному праві різниця між корисним і шкідливим часто проходить на рівні нюансів, вибори вимагають граничної збалансованості основних процедур. Дана вимога є справедливою як для виборчої дільниці, так і для ЦВК. Якщо саме під цим кутом зору подивитися на вибочу систему України, то стане зрозумілим, що від 2006 р. вона будувалася за принципом майже повної взаємної недовіри суб’єктів виборчого процесу.

 

3. Політичний конфлікт

 

Конституційна реформа 2004 р. разом із виборами 2006 р. послужили прологом до драматичних подій 2007 р. – часу, коли пишеться цей аналіз. Політичне майбутнє добре передрікається історичним минулим, тому ми вважаємо необхідним подати аналіз політико-правової ситуації, яка склалася в Україні після оприлюднення Указу Президента України  „Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів” від 26 квітня 2007 р. 

 Як відомо, 2 квітня 2007 р. Президент України В.Ющенко оприлюднив Указ „Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України” № 264, який констатував й водночас суттєво підсилював ситуацію політичної кризи в Україні. Минуло зовсім небагато часу, й Президент України вдався до другої спроби розв’язати політичне протистояння. 26-го квітня В.Ющенко оприлюднив другий Указ про розпуск Верховної Ради та призначення позачергових виборів в парламент.

Як зазначалося в Указі Президента № 355 (далі – Указ), „відмова Кабінету Міністрів України забезпечити відповідне фінансування та фактична бездіяльність Центральної виборчої комісії унеможливлюють проведення позачергових виборів до Верховної Ради України 27 травня 2007 року.” Тому „з метою створення належних умов для всіх суб’єктів виборчого процесу та зважаючи на те, що відповідно до частини другої статті 77 Конституції України дата проведення позачергових виборів прямо пов’язана з днем опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, Указ Президента України від 2 квітня 2007 року № 264 <...> необхідно визнати таким, що втратив чинність.”

При цьому не лишилося непоміченим, що новий Указ не став юридичною калькою з першого – вкрай невдалого в юридичному сенсі документу про розпуск Верховної Ради. Він не тільки призначив нову дату позачергових виборів, але й суттєво змінив весь ланцюг власного юридичного обґрунтування.

На відміну від першої спроби глави держави, другий Указ про розпуск парламенту містив в собі важливе посилання на пункт 1 частини другої статті 90 та частину шосту статті 83 Основного Закону. Обидва посилання є не просто важливими, а й необхідними, оскільки пункт 8 частини першої статті 106 Конституції України, що містить в собі перелік президентських повноважень, імперативно стверджує, що Президент України „припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених цією Конституцією” (виділено мною – В.Р.). В юридичному сенсі це означає, що Президент може розпустити Український парламент виключно на підставі трьох груп обставин, послідовно перерахованих в окремих пунктах частини другої статті 90 Основного Закону. Вчинити по-іншому йому забороняє також стаття 19 Конституції України.

Саме статті 19 та 106 Основного Закону унеможливлювали розпуск Верховної Ради Президентом безпосередньо на основі частини 2 статті 102 Конституції – драматичний висновок, з яким багато симпатиків Президента намагалося полемізувати в національних ЗМІ та Інтернеті. У цьому плані найбільш помітними стали аналітичні розвідки та інтерв’ю М.Рябчука, Б.Футея, О.Мережка, Н.Петрової, О.Северина та Ф.Веніславського.

Натомість в новій спробі Президента логіку юридичного обґрунтування було змінено на більш дієздатну. Так, в другому Указі стверджується, що „11 липня на пленарному засіданні Верховної Ради України було оголошено про формування коаліції депутатських фракцій, до складу якої були включені народні депутати України, які не входили до депутатських фракцій, що сформували цю коаліцію. У березні 2007 року така практика набула масштабного характеру. Тим самим виникли передумови реалізації права Президента України достроково припинити повноваження Верховної Ради України на підставі пункту 1 частини другої статті 90 Конституції України у зв’язку з тим, що коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України була сформована не відповідно до статті 83 Конституції України.”

Дійсно, відповідно до пункту 1 частини першої статті 90 Конституції „Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради, якщо: 1) протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції.” Тобто для виконання вимог пункту 1 частини першої статті 90 Основного Закону необхідним є попереднє виконання всіма належними суб’єктами вимог частин шостої та сьомої статті 83 Конституції України. Зважаючи на те, що норми Конституції діють відразу цілими групами (ансамблями), подібний стан юридичної взаємопов’язаності слід визнати природним, органічним.

Якщо ж проаналізувати загальний зміст статті 83 Конституції, то неважко дійти висновку про те, що її положення утворюють конституційний інститут. В правовому сенсі це означає, що окремі частини даної статті виступають як самостійні нормативні приписи, які хоча й не мають автономних санкцій, проте оснащені власними диспозиціями та гіпотезами. В перекладі з мови права це означає, що головні матеріальні та процесуальні моменти формуваннякоаліції депутатських фракцій в парламенті України вичерпно описуються в частинах шостій та сьомій статті 83.

Зокрема, частина шоста статті 83 стверджує, що „у Верховній Раді за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.” В арифметичному плані це означає, що критичним для створення та належного функціонування коаліції депутатських фракцій є число 226. Причому даний кількісний показник досягається способом групового членства.

В свою чергу, частина сьома статті 83 Конституції говорить про те, що „коаліція депутатських фракцій формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.”

З правової точки зору, саме ці положення стали ключовими для формування доказової бази, загальної юридичної обґрунтованості другого президентського Указу. Бо хоча частина дев’ята статті 83 Конституції й говорить про те, що „засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України  встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України,” проте Конституційний Суд при вирішенні питання конституційності президентського Указу має керуватися не Регламентом, а виключно положеннями українського Основного Закону.

Таким чином, з логіки Конституції випливає, що коаліція депутатських фракцій має бути остаточно сформованою на протязі місяця, причому її виключними суб’єктами повинні стати депутатські фракції. При цьому загальна кількість депутатів у фракціях, які вирішили увійти до складу коаліції, не може бути меншою за 226. Фактично тільки про це говорить національний Основний Закон. Все інше є юридичною атрибутикою Регламенту, тобто волевиявленням більшості народних обранців, яке не вимагає (бо Регламент – не закон) офіційної згоди Президента.

Можливо, саме тому Український парламент пішов вільним (відтак – неконституційним) шляхом створення коаліції депутатських фракцій на основі не тільки групового, але й персонального членства, розтягнувши при цьому час її формування на невизначений термін. Простіше кажучи, Верховна Рада України, сформувавши первісну депутатську більшість на протязі місяця, свідомо забула після цього зачинити коаліційні двері. Даний крок, як ми знаємо, призвів до перманентного поповнення депутатського складу коаліції за рахунок подальших індивідуальних та групових надходжень.

На перший погляд подібна практика виглядає досить невинною, проте у своєму юридичному підтексті вона містить потенційну загрозу для політичної стабільності в країні. Адже якщо вважати, що коаліція є постійно діючою й постійно відкритою, то постійно відкритим для відставок і перепризначень опиняється і сформований нею уряд. Припустимо, що у певний відрізок часу склад перманентно діючої й відкритої коаліції становить – 226-227 депутатів. Тоді національний уряд може в будь-який момент впасти через ситуативний вихід з коаліції навіть найменшої з фракцій.

Крім того, якщо двері коаліції залишаються постійно відкритими, то чи можна взагалі вважати її юридично сформованою? Тобто сформованою в тому сенсі, який передбачається частинами шостою та сьомою статті 83 Конституції? Будь-яке збільшення коаліції за межами місячного строку, відведеного Конституцією для її утворення, свідчить про те, що вона перебуває в стані постійних пертурбацій. Адже якщо до коаліції можна в будь-який момент вільно увійти, то так само вільно з неї можна вийти. Останнє ж означає, що коаліція може розпадатися чи складатися незалежно від терміну, відведеного Основним Законом для її організаційного укомплектування.

Хоча саме з цього приводу чинна Конституція нічого не каже, доречно припустити, що намір її творців не був аж таким легковажним. Адже, що б там не говорили політики на майданах, постійно діюча й відкрита на вхід і вихід коаліція нагадує постійно відкриту для переобрання Верховну Раду. Тому більш логічним здається припустити протилежне: за логікою національного Основного Закону народ обирає парламент раз на п’ять років, а парламент раз на п’ять років створює за посередництвом коаліції відповідальний уряд.

Крім того, якщо коаліція є постійно діючою й до неї можна входити персонально, то так само персонально з неї можна виходити. А це автоматично призводить до того, що доля уряду опиняється в руках не тільки найменшої з коаліційних фракцій, але й будь-якої двійки-трійки народних обранців. Причому обранців як у складі коаліції, так і в складі опозиції, тобто з назовні. Чим це не класичний сюжет для політичного шантажування? Різниця між депутатами-перебіжчиками в даному випадку полягатиме лише в тому, що одні з них будуть суб’єктами, а інші – об’єктами відчайдушних політичних авантюр. Якщо склад коаліції становитиме 226 народних депутатів, а входити і виходити з неї можна кому і коли завгодно, то це означатиме відновлення польського liberum veto в його українському варіанті. В реаліях сьогодення подібна схема може призвести до таких корупційних схем, які українцям ще й не снились.

Хоча прямої заборони для депутатів вільно входити або виходити з коаліції Конституція не містить, вона не містить в собі також і дозволу на подібні переходи за межами місячного терміну, відведеного на її формування. Причому подібного дозволу не передбачається ні для окремих парламентаріїв, ні для депутатських фракцій. Як відомо, на основі статті 19 Конституції всі органи державної влади та їх посадові особи в Україні не мають стратегічної свободи. Національний Основний Закон свідомо не передбачає справжніх дискреційних повноважень для урядовців і парламентаріїв.

Принаймні, доктринальний аналіз положень Конституції України свідчить, що її логіка є саме такою. В питанні ж створення коаліції вона полягає в тому, що коаліція депутатських фракцій створюється за нормальних обставин лише один раз і лише на протязі місяця, після чого коаліційні двері закриваються на весь термін повноважень новообраної Верховної Ради. Поточне ж переформування коаліції може мати місце лише у випадку, коли кількість народних обранців у її складі стане меншою від 226-ти з органічних причин. Тобто законне зменшення кількісного складу коаліції може мати місце не через довільний вихід з її складу окремих фракцій чи поодиноких депутатів, а виключно через дію передбачених статтями 81, 87 та 115  Конституції України обставин.

Обставини такого роду можуть виникнути внаслідок складання повноважень народними депутатами за особистою заявою; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо окремих депутатів; визнання депутатів судом недієздатними або безвісно відсутніми; припинення депутатами українського громадянства або їх виїзду на постійне проживання за межі України; порушення депутатами конституційних вимог щодо несумісності; виходу народних депутатів із складу своєї фракції, а також в разі їх смерті. Крім того, коаліція депутатських фракцій підлягає переформуванню внаслідок примусової (частина перша статті 87 Конституції), або добровільної (частина друга статті 115 Конституції) відставки Кабінету Міністрів України.

Слід звернути увагу також на те, що за Конституцією коаліція депутатських фракцій утворюється Верховною Радою лише як засіб формування національного уряду – Кабінету Міністрів України. Про інші функції чи можливі застосування коаліції Основний Закон нічого не говорить. Звичайно, критики даної точки зору можуть послатися на Регламент, який приділяє коаліції суттєво більше уваги, ніби розширяючи тим самим коло її можливих застосувань. Проте насправді ми не знаємо, чи є Регламент саме в цій частині конституційним. Хоча Регламент Верховної Ради України – це не закон, проте на основі пункту 1 частини першої статті 150 Основного Закону він також може перевірятися на конституційність.

Дехто міг би послатися ще й на те, що згідно з частиною восьмою статті 83 Конституції України „коаліція депутатських фракцій <…> вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України.” А це, мовляв, означає, що поодинокі заміни міністрів у складі уряду на протязі всієї каденції Верховної Ради відбуваються за посередництвом парламентської коаліції.

Проте до спеціального роз’яснення даного питання Конституційним Судом можна наполягати й на тому, що поодинокі заміни у складі Кабінету Міністрів відбуваються не на основі статті 83, а на основі частини четвертої статті 114 Конституції України. Остання ж говорить, що „кандидатуру для призначення на посаду Прем’єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій,” а „інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України.”

Отже, є підстави вважати, що за Конституцією коаліція депутатських фракцій вносить пропозиції щодо заміщення посад „ординарних” міністрів Прем’єр-міністру України, а щодо заміщення посади Прем’єр-міністра – Президенту України. Але навіть і в цьому випадку не існує переконливих причин щоб стверджувати: пропозиції стосовно окремих міністрів коаліція може робити також і за межами „шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України” (пункт 2 частини другої статті 90 Конституції України). А це може свідчити про те, що за часовими рамками, відведеними Основним Законом для формування уряду, коаліції в конституційному сенсі взагалі не існує. Якщо це так, то неконституційними слід визнати будь-які зміни її складу за межами часу, відведеного Конституцією для її формування.

Зрештою, дуже сумнівною виглядає теза про постійно діючу коаліцію і з огляду на частину другу статті 80 Основного Закону. Якщо «народні депутати не несуть юридичної відповідальності за результати голосування <…> у парламенті та його органах», то про яку коаліційну єдність, а, відтак, і коаліцію в цілому, можна серйозно говорити?

Не виключено, що саме тому Конституція України не вимагає дострокового складення повноважень Прем’єр-міністром або Кабінетом Міністрів України у випадку органічного (на основі статті 81 Конституції) зменшення кількості депутатів, що утворили коаліцію фракцій, нижче критичної межі.

Звісно, в більшості випадків серйозна криза парламентської більшості призводить до відставки уряду на основі вотуму недовіри. Проте, хоча частина сьома статті 83 Конституції України зобов’язує формувати коаліцію депутатських фракцій не після відставки уряду, а „протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України,” насправді ми не знаємо, чи в даній нормі йдеться про припинення діяльності постійно діючої коаліції, чи мається на увазі лише криза парламентської більшості, яка виникла на основі прийняття парламентом резолюції недовіри Кабінету Міністрів України.

Так або інакше, вищенаведене свідчить про те, що другий Указ Президента створював реальну інтригу для професійної роботи Конституційного Суду України. Сам по собі зміст Указу не передрікав судового висновку на користь В.Ющенка, так само як і на користь його опонентів. Проте він дозволяв побудувати конституційний аналіз президентської ініціативи на серйозних аргументах pro і contra. І це суттєво відрізняло створену ним юридичну ситуацію від політичної ситуації з першою спробою Президента розпустити Верховну Раду України.

4. Висновки та рекомендації

 

Як показує аналіз, особливості стану та динаміки розвитку українського конституційного законодавства в 2006-2007 рр. визначалися низкою політичних, юридичних та культурних чинників.

Головним юридичним фактором української ситуації в цей період стала проведена з грубими процедурними порушеннями конституційна реформа 2004 р., яка негативно вплинула на юридичний зміст та політичну спрямованість українського виборчого законодавства зразка 2006 р.

Головною політичною подією минулого року стали вибори до Верховної Ради України і місцевих рад. Вибори проводилися на основі пропорційної виборчої системи, за закритими списками. Списки формувалися верхівкою партій на непрозорій основі, що призвело в подальшому до комерціалізації (корупції) парламенту, дестабілізації роботи ключових ланок (уряд, прокуратура, суд) державного механізму.

Політична корупція спричинилася до глибокої кризи в суспільстві, що викликало реакцію опозиції та Президента України В.Ющенка. Його Указ про достроковий розпуск Верховної Ради призвів до загострення політичного протистояння в країні, яке завершилося укладанням хиткої тимчасової угоди між основними політичними гравцями. Внаслідок політичного компромісу парламент п’ятого скликання ніби-то „добровільно” припинив свою діяльність. Розв’язати ситуацію в країні нині покликані вибори в парламент, призначені ще одним Указом Президента на кінець вересня 2007 р.

З огляду на ситуацію, що склалася, ми вважаємо за потрібне подати декілька рекомендацій, які репрезентують наш погляд на вищезгадані події.

1. Оскільки основою політичної кризи в Україні є „матриця” політичної реформи, українська влада повинна невідкладно повернутися до питання правової стратегії розвитку України. Це означає, що Україна об’єктивно знову постає перед вибором: скасувати конституційну реформу і ухвалити інші зміни до Конституції або розробити і прийняти принципово новий Основний Закон.

2. Суттєвого вдосконалення вимагає національне виборче законодавство. Йдеться, насамперед, про створення нормативних актів на основі філософії політичної свободи, довіри, інтелектуальної чесності, поважання гідності кожного із суб’єктів виборчого процесу. Спрощене (примітивне) голосування за закритими списками, а також похідний від нього фракційний авторитаризм мають бути засуджені й вилучені з політичної практики України.

3. Окремого вирішення вимагає проблема українського імперативного мандату. Нині імперативний мандат є уособленням крайнього консерватизму в сучасному світі. В Україні він є прямим наслідком її трагічного комуністичного минулого. При цьому особливу відразу викликає контроль за волевиявленням депутатів з боку партійної (фракційної) верхівки. Подібна практика є уособленням вождізму в представницьких органах України, вона відроджує антагонізм та недовіру в суспільстві, примітивізує управління державними і громадськими справами.

4. На реалізацію Конституції та виборчого законодавства в Україні негативно впливає реальний стан судової системи. Як відомо, без судів Конституція і закони небагатого варті. З одного боку, українські суди з Конституційним Судом включно потерпають від корупції. З іншого – національна судова система й досі не стала незалежною від прямого зовнішнього втручання.

Все це призводить до того, що право все ще знаходиться у нас не над, а під людиною, що фактично не дозволяє Україні стати правовою державою. Таким чином, в порядку денному України все ще залишається судова реформа.

5. Особливої гостроти набула проблема дотримання Конституції і законів України такими суб’єктами права як Президент, Голова Верховної Ради, Прем’єр-міністр, Голова ЦВК, Голова Конституційного Суду, Генеральний прокурор та Уповноважений Верховної Ради з прав людини. Іноді складається враження, що наші політики й урядовці вищого рангу дійсно намагаються „приватизувати” правову систему країни. Очевидно, що подібні спроби вимагають реагування на конституційному рівні, потребують створення юридичних механізмів притягнення таких правопорушників до відповідальності.

 6. Оскільки право може діяти як регулятор лише за умов рівного ставлення до всіх своїх суб’єктів, українська практика його вибіркового застосування розколює націю й становить безпосередню загрозу для суспільства. Тому необхідно якомога швидше скасувати незаконні „бонуси” та привілеї політичної еліти; припинити дарування державою столичних квартир народним депутатам; встановити середньоєвропейські вилки бюджетних зарплат; обмежити депутатську недоторканність рамками об’єктивно необхідного.

7. З контексту політичних подій 2006-2007 рр. випливає, що Україна ще й досі не позбулася наслідків довготривалого комуністичного панування. Дана обставина вимагає перегляду державної політики у сфері культури та освіти. Україна потребує кардинальних змін в структурі бюджетних витрат, збільшення фінансування науки та освіти. Україна має стати відкритою до світу, краще освіченою, політично чесною правовою державою. А це вимагає продовження громадської дискусії стосовно визначення та кристалізації справжніх пріоритетів та цінностей Української політичної спільноти.



[1] Підготовлено Всеволодом Речицьким, конституційним експертом ХПГ.

[2] Див. докладніше: Конституційне право України. – Київ: Видавничий дім „Ін Юре”, 2002. – С. 488-489.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори