пошук  
версія для друку
Періодика › Бюлетень "Права Людини"200805
25.02.2008 | Юрий Барабаш

Новая конституция – политическая спекуляция или реальное будущее?

   

Если еще несколько лет назад отвечая на этот вопрос, большинство специалистов укорительно кивало  головой, мол нельзя прожив менее десяти лет по одной Конституции, ставить вопрос о принятии новой, то после определенных событий, которые несомненно «приукрасили» ушедший 2007 политический год, вся юридическая общественность находится в ожидании, насколько скорыми на руку окажутся наши государственные лидеры, щедро раздававшие на последних парламентских выборах обещания принять новую «народную» Конституцию. Сейчас, как мне кажется, мы живем в состоянии не только полного конституционного нигилизма, но и в период, когда сама идея построить конституционное государство для наших политиков является более ценной, чем желание его построить. Я имею в виду, что, провозгласив движение в сторону правовой государственности, мы постепенно превратили один из столпов этой правовой государственности, – демократическую Конституцию – не только в объект насмешек со стороны простого обывателя, но и в инструмент политической борьбы, причем очень даже грязной.

Что касается последнего тезиса, то я имею в виду, во-первых, насколько за 12 лет существования по одной из самых демократических Конституций в Европе мы смогли продвинуться в вопросе конституционной грамотности населения. По моему глубокому убеждению, для абсолютного большинства украинцев содержание этой самой Конституции остается такой же загадкой, как и устройство синхрофазотрона. Мы живем по инерции советских времен, когда «там им наверху виднее».

Показательными в данном отношении являются результаты ряда социологических опросов, проведенных в разгар прошлогодней «борьбы за демократию».  Так, центр «Социальный мониторинг» и Украинский институт социологических исследований провели перед выборами исследование общественного мнения на предмет того, насколько действия политиков в отношении ситуации с роспуском Верховной Рады соответствуют Конституции. И как оказалось, результаты до поразительной точности совпали и стали избирательным барометром на последовавших парламентских выборах: 34,1 % опрошенных считали, что нарушения имели место со стороны Президента, 28,5% – со стороны парламента, 11,1% – со стороны правительства, 6,2% – со стороны оппозиционных сил, 7,2% опрошенных сказали, что нарушения Конституции вообще отсутствовали, а 19,1% – не смогли дать ответ. Все-таки телевидение и вера в искренность наших политиков сильная вещь, как ни крути.

Беда заключается еще и в том, что, провозгласив лозунг «С новой Конституцией в светлое будущее», мы забыли найти ответ на ряд принципиальных вопросов, которые лично я очень бы хотел задать нашим политикам.

Вопрос первый. Как принимать новую Конституцию? Казалось бы, всё просто. Раз нужна «народная» Конституция, то и принимать её должен народ. И в принципе для этого есть все правовые основания. Во-первых, норма статьи 5 нынешней Конституции, предоставившая нашему народу исключительное право устанавливать конституционный строй. Во-вторых, правило Закона «О всеукраинском и местных референдумах», позволяющее утверждать Конституцию на всеукраинском референдуме. В третьих, решение Конституционного Суда от 5 октября 2005 года, в котором суд дал официальное толкование вышеупомянутому конституционному положению, указав при этом, что именно через референдум народ устанавливает конституционный строй, который закрепляется Конституцией.

Казалось бы, что вооружившись таким юридическим оружием, можно смело идти на референдарные редуты. Однако крепость обозначенной правовой позиции является слишком иллюзорной. Прежде всего отметим, что Закон о референдумах был принят ещё в 1991 году на основе Конституции 1978 года. Во-вторых, в нем говорится именно об «утверждении» Конституции, что с точки зрения нормативной техники означает, что референдум должен быть последней стадией конституционной реформы. Что же касается предшествующих утверждению Конституции стадий, об этом нам не известно ничего. Ведь если в Конституции 1978 года и Конституционном договоре 1995 года предусматривалось наличие у парламента права принимать Конституцию, то в действующей Конституции абсолютно ничего не говорится о процедуре принятия новой Конституции. По логике действий наших правителей складывается четкое убеждение, что они знают, как будет выглядеть эта самая важная государственно-правовая процедура, но не хотят нам говорить. Так, к примеру в проекте Программы правительства, предусматривается, что правительство и коалиция обязуются внести проект Конституции и обеспечить его принятие. Только вот куда вносить и кто этот таинственный субъект, который будет утверждать?

Во-вторых, насколько «утверждение конституционного строя» является «принятием Конституции».  С одной стороны Конституционный Суд обмолвился, что этот пресловутый конституционный строй закрепляется в Конституции, однако при этом сформулировал свою правовую позицию настолько витиевато, что Президенту пришлось повторно (правда, указанное толкование было дано по обращению в суд трех граждан)  к толкователям Основного Закона с просьбой дать более точную трактовку этих конституционных положений и, в первую очередь, в отношении процедуры принятия Конституции.

Всё это сводится к вопросу о легитимности принятой Конституции. Достаточно вспомнить, что те образцы западного конституционализма, которыми мы восхищаемся и ставим в пример, принимались способом, который с большой натяжкой можно назвать «легитимным». Ведь, к примеру, как утверждают историки права, никто не уполномочивал членов Филадельфийского конвента разрабатывать проект новой Конституции. У них была другая задача – выработать изменения в действующую Конституцию Конфедерации (так называемые Статьи Конфедерации). И всё-таки они пошли на этот шаг, делая это в абсолютной тайне. А сам пресловутый образцовый акт был утвержден парламентами (или специально избранными конституционными собраниями) штатов, при том, что у самого конфедеративного государства был на тот момент легитимно избранный Конгрес (т.е. парламент).

Другой пример, который для нас более актуален, – это принятие  Конституции Франции 1958 года. Актуальность заключается в том, что именно французскую смешанную модель правления заимствовали наши законодатели при написании действующей Конституции. Тогда  де Голль пошел на достаточно неординарный шаг, протянув через парламент решение о новой процедуре внесения изменений в Конституцию 1946 года, и вынеся под видом поправки к Конституции новый проект Конституции на референдум. Напомним, что также, как поправка к действующей Конституции принималась и Конституция Японии 1946 года. Возвращаясь к французскому опыту, не преминем отметить, что то, что сделал харизматический  де Голль, среди юридической общественности получило название «конституционного переворота».

Я уже не говорю об Основном Законе ФРГ 1949 года, который тоже ставится в пример западными консультантами и отечественными специалистами. Во-первых, само название говорит за себя. Немцы так и не решились принять Конституцию с учетом обстоятельств, которые сложились в их государстве после II мировой войны, и поэтому новую жизнь начали именно с Основного Закону, подразумевая, что, встав на ноги, примут новую Конституцию. Скорее всего крылатое выражение «нет ничего более постоянного, чем временное» имеет интернациональный характер. Во-вторых, если сказать что немцы, как и японцы, писали свои основные правовые документы не сами, то это ничего ни сказать. В обоих случаях в роли «конституционного дирижера» выступали американцы, то есть представители оккупационных войск. Притом «дирижирование» этим процессом больше напоминало полное им управление. Так, к примеру,  рекомендации по конституционной реформе специально созданной комиссии японских ученых-конституционалистов под руководством Джойи Матсумото были полностью отвергнуты генералом МакАртуром, главнокомандующим сил союзников, который, по сути, и обеспечивал процесс принятия новой Конституции.

То есть видим, что не совсем «конституционными» были эти пресловутые западные Конституции. Вместе с тем, это не помешало всем этим странам сделать огромный рывок вперед, и никто не сможет поспорить с тем, что уже по сравнению с Украиной эти государство намного демократичнее, а их жители чувствуют себя полноценными гражданами, которые знают, что в любой момент могут рассчитывать на помощь своего государства.

Вместе с тем здесь возникает другой вопрос. А почему так случилось, что, осознавая трудность полноценного обоснования легитимности принятия их основоположных актов, они спокойно относятся к этому факту и не делают никакой трагедии из этого, как в момент принятия Конституций, так и после длительного периода жизни по этому закону? Ответ, как по мне достаточно прост. Давайте посмотрим в какие времена и при каких правителях принимались эти Конституции. То ли это было выживание страны как единого государства, то ли послевоенный период, то ли ситуация, когда парламент не в состоянии справиться с болезненными управленческими вопросами, а в стране наличествовал политик, уровень доверия к которому просто зашкаливал. Главное при этом, что те политики, которые были основными действующими лицами, прекрасно понимали, какая огромная ответственность ложится на их плечи, и какую колоссальную работу нужно проделать, прежде их детище станет восприниматься населением как самый важный документ в жизни государства и общества.

Имеем ли мы право на такой «нелегитимный» прорыв? Тезис достаточно  неоднозначный, как для страны, которая пытается убедить весь мир, что уже давно стала на рельсы демократических реформ и не будет с них сходить. Однако обсуждать его всё же стоит, хотя бы потому, что, как мне показалось, наши политические деятели рано или поздно заговорят об этом, оправдывая свои конституционные шаги.  С экранов телевизоров нас уже не один месяц активно убеждают, что если не все, то во всяком случае самые главные, препятствующие развитию государства, беды заключены в Конституции, особенно на фоне событий прошлого года. Однако как показали исследования, проведенные Центром социальных исследований «София», только 21% респондентов назвали конституционную реформу среди социальных реформ, которые нужны стране, тогда как абсолютное большинство опрошенных (50,2%) назвали первоочередной реформу системы здравоохранения. Даже если соединить всю харизму всех наших видных политических деятелей воедино, навряд ли этого хватит для того, чтобы изменить такое отношение населения к вопросу о конституционной реформе, поскольку народ прекрасно видит, как зачастую показательно пренебрежительно относятся наши избранники к букве Основного Закона. Чего уже говорить о ситуации, когда инициаторы процесса принятия новой Конституции захотят избрать способ, легитимность которого будет вызывать большое сомнение. И здесь возникает ещё один вопрос.

Вопрос второй. С чем в ныне действующей Конституции концептуально не согласны наши политические лидеры? На сегодняшний момент ответ на этот вопрос был дан лишь в очень общих чертах в Программе деятельности Кабинета Министров «Для людей, а не для политиков», переданной правительством на утверждение в парламент. Кабмин предлагает сосредоточить внимание на  вопросах распределения полномочий между Президентом, правительством и Верховной Радой; усовершенствовать механизм формирования самого правительства, обозначить права Премьера и других членов Кабмина (такая постановка вопроса более характерна для парламентской формы правления); развивать основы парламентаризма через усовершенствование правового статуса оппозиции (вопрос, который традиционно вообще не является предметом регулирования в конституциях) и ликвидации института депутатской неприкосновенности. И лишь в одной позиции вспоминается о такой благой цели конституционной реформы, как «усовершенствование процедурных норм и процессуальных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина». То есть, по сути, весь сыр-бор сводится к новому распределению властных полномочий.

И опять вопрос – для чего политики с такой периодичностью обращаются за советом к ученым-юристам? Сколько раз уже говорилось, что оценить эффективность любой Конституции в части деятельности властного механизма можно  только лишь после принятия соответствующих Законов, развивающих конституционные положения. Что уже говорить, если вспомнить, что парламент жил без нового Регламента 9 лет после принятия Конституции, а Кабинет Министров без профильного закона  – практически 11 лет. До сих пор нет Закона «О Президенте», «О центральных органах исполнительной власти», «О временных следственных комиссиях Верховной Рады». И всё это после 12 лет с момента принятия Конституции! Между прочим, возникает вопрос о том, на базе чего новый Кабмин собирается разрабатывать указанные законопроекты, как это задекларировано в программе – на базе ныне действующей Конституции (зачем?) или на базе проекта новой (как?).

Вопрос третий. Как будет разрабатываться проект новой Конституции? На сегодняшний момент по этому вопросу есть более или менее четкое понимание этого вопроса со стороны главы государства. Речь идет о задекларированном ним идеи создании Национального конституционного совета. Согласно соответствующему президентскому указу  персональный состав этого органа, основной задачей которого буде разработка проекта новой Конституции, будет формироваться главой государства по предложению политических партий, Национальной академии наук, правозащитных организаций и областных советов.

Возникает вопрос – почему среди авторов предложений по персональному составу не значатся ни ведущие юридические вузы, ни такой флагман юридической науки, как Академия правовых наук Украины? Ведь в самом Указе говорится, что к деятельности совета должны быть привлечены ведущие специалисты в области конституционного права. Но это полбеды. В силу рода профессиональной деятельности я имею честь и возможность общаться со специалистами в этой области публичного права. Так вот они невзначай упоминают, что они пишут проекты новой Конституции для определенных политических, а иногда и провластных кругов. Но для кого и с кем они это делают, предпочитают не говорить, ссылаясь каждый раз на настоятельную просьбу заказчика. По сути, процесс разработки новой Конституции сейчас сравним с процессом разработки нового секретного оружия в каком-нибудь военном КБ, когда каждый знает только свой участок работы, но для чего он это делает и с кем – большая загадка, а сам процесс, как и КБ находится за семью печатями. Стоит ли в связи с этим вспоминать процесс разработки Конституции 1996 года, когда к этому процессу были привлечены лучшие специалисты ведущих юридических школ, а сам процесс носил исключительно открытый характер и сопровождался детальным и длительным обсуждением каждого конституционного положения на различных уровнях?

Вопрос четвертый. Во сколько может обойтись конституционная реформа? Речь идет не столько о стоимости организационных мероприятий по подготовке новой Конституции, сколько о стоимости распределения властных рычагов. Я не просто так  упоминаю об этом моменте, ибо именно финансовый вопрос стал одним из камней преткновения при попытке итальянских политиков изменить Конституцию в 2006 году. Напомним, что 26-26 июня позапрошлого года в Италии был проведен референдум по вопросу о внесении изменений в действующую Конституцию. Результаты референдума полностью разочаровали инициаторов конституционной реформы, и сама реформа в результате провалилась. Так вот тогда перед референдумом аналитики обнародовали цифры, которые для «реформаторов» были весьма нелицеприятны. В частности, реформой предусматривалась передача регионам больших полномочий. Такая «передача» обошлась бы бюджету в 250 млрд евро. При этом в самом бюджете предусматривалось на эти цели всего 180 млрд, то есть получалась дыра в 70 млрд.  Я говорю об этом, в том числе и в связи с одним из приоритетных направлений конституционного реформирования, о котором неоднократно упоминали наши политические лидеры, – реформе местного самоуправления, предусматривающей децентрализацию управленческих рычагов.

Вопрос пятый. Существует ли на сегодняшний день механизм, который обеспечил бы эффективное внедрение в жизнь новой Конституции? В первую очередь речь идет об институциональных гарантиях, то есть о наличии у нас на сегодняшний момент дееспособного органа, который был бы способен обеспечивать состояние конституционной законности. Я, конечно же, имею ввиду Конституционный Суд. Стоит ли говорить, как упал его авторитет в глазах простого обывателя после прошлогодних скандалов и поразительной бездеятельности. Но, как по мне, проблема здесь заключается прежде всего в той модели формирования суда, которая изначально была заложена в действующей Конституции. Напомним, что на сегодняшний момент состав суда формируется тремя субъектами – парламентом, Президентом и съездом судей, каждый из которых назначает (избирает) по 6 судей. При этом первые два имеют право уволить назначенных (избранных) ими судей. Поэтому даже в специализированной литературе иногда можно встретить мнение, что каждая «шестерка» представляет определенную ветвь власти. В результате орган, который по своей природе не должен иметь никакого отношения к политических страстям, оказался максимально заполитизирован.

Зарубежный опыт предлагает достаточно большой выбор моделей формирования  этого органа конституционной юрисдикции. Наиболее эффективной на практике оказалась модель, когда кандидатов на должность судьи вносит Президент, а парламент избирает среди них конституционный состав суда. Почему эта модель хороша? В первую очередь потому, что в такой ситуации судьям не приходиться каждый оборачиваться назад и смотреть на позиции властного субъекта, по воле которого они оказались на таком высоком посту.

Теперь, что касается персонального состава действующего суда. Удивляет, в первую очередь, что среди судей нет ни одного доктора юридических наук и только два дипломированных специалиста по конституционному праву.  Между прочим, это сказалось и на качестве решений, принимаемых этим органом. Достаточно вспомнить ситуацию с правовой позицией суда по вопросу о необходимости создания местных подразделений политических партий, когда суду пришлось через несколько месяцев вынести по сути повторное решение, «наведя резкость» в отношении этого вопроса. Удивляют при этом и позиции властных институций, когда подбор кандидатов происходит за закрытыми дверьми, а само обсуждение, к примеру, в том же парламенте 11 кандидатов заняло менее часа. Стоит ли упоминать о том, как  это происходит  в других странах? Один пример. Когда на утверждение чешскому Сенату Президент предложил кандидатуру профессора конституционного права с большим стажем и авторитетом в научных кругах, его кандидатура провалилась с треском, потому что депутаты вспомнили ему, как в 60-ых годах (!) под авторством этого профессора вышел учебник по конституционному праву, в котором использовались элементы социалистической теории. А само обсуждение его кандидатуры и еще 3 кандидатов длилось на протяжении пяти часов.

Я неспроста уделил так много внимания деятельности этого органа. Именно от его «боеспособности», зависит, насколько замысел инициаторов конституционной реформы – исправить существующие прорехи в государственном управлении – сможет быстро дать ожидаемые плоды. Ведь, к примеру в тех же самых США есть две Конституции. Одна, принятая в 1787 году, и одна «живая», которую творит Верховный Суд (исполняющий в том числе функции конституционного суда).

Напоследок хочется сказать. Очень хочется, чтобы ответы на эти и другие вопросы мы услышали до того дня, когда, проснувшись, узнаем, что живем уже по новой Конституции.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори