пошук  
версія для друку
29.04.2010 | Євген Захаров

Деякі правові проблеми діяльності СБУ (свобода інформації та право на приватність в контексті доступу до архівних матеріалів щодо політичних репресій в СРСР; відповідність оперативно-розшукових заходів, що порушують права людини, практиці Європейського суду за статтею 8)

   

У виділений для виступу час неможливо сказати все, що бажано було б, і тому я тільки назву деякі проблеми із правами людини, що пов’язані з діяльністю СБУ, мінімально заглиблюючись в їх сутність.

По-перше, СБУ сьогодні є одночасно спецслужбою та правоохоронним органом. На мою думку, цього дуалізму треба позбавлятися. Проте основні настанови в діяльності СБУ сьогодні – контррозвідувальна діяльність, боротьба з тероризмом та корупцією – його тільки поглиблюють. Маємо дублювання функцій правоохоронних органів, яке не на користь державі. Вважаю, СБУ має поступово перетворюватися на спецслужбу, а свої функції правоохоронного органу – дізнання, слідства тощо – поступово передавати іншим правоохоронним органам.

По-друге, механізми контролю за діяльністю СБУ в світлі рекомендацій ПАРЄ №1402 (1999), №1713 (2005) є недостатніми. Серед багатьох аспектів цієї проблеми зазначу тільки один. За законом СБУ має подавати щорічний звіт про свою діяльність до профільного парламентського комітету – з питань оборони та національної безпеки. Але ці звіти ніколи не були публічними, громадськості невідома реакція парламентарів на них. На мою думку, ці звіти повинні публікуватися, принаймні, їх відкрита частина, яка не складає державної таємниці, матеріали обговорення діяльності СБУ в Верховній Раді також мають бути доступними. Це ж саме стосується звіту СБУ, який спрямовується Президенту України.

По-третє, правове регулювання оперативно-розшукових заходів (ОРЗ), які порушують право на приватність, не відповідає рішенням Європейського суду з прав людини за статтею 8 Європейської конвенції. Україна вже програла одну справу в Європейському суді за порушення статті 8 (Волохи проти України), і програє ще багато, оскільки гарантії проти зловживань під час зняття інформації з каналів зв’язку дуже слабкі. Закон «Про оперативно-розшукову діяльність» змінювався багато разів, але жодного разу зміни не торкалися цих гарантій. Нагадаю, що ці ОРЗ можна застосовувати, коли йдеться про тяжкі та особливо тяжкі злочини. І просте порівняння кількості засуджених за тяжкі та особливо тяжкі злочини з кількістю дозволів на зняття інформації може характеризувати ефективність роботи оперативних підрозділів: вона є вкрай низькою. Чи не тому засекретили ці статистичні дані?

У 2002 році було надано 40 000 дозволів, у 2003 році в найменшій області України – Чернівецькій – 823 дозволи, за перші 9 місяців 2005 року за повідомленням тодішнього Генерального прокурора Святослава Піскуна – 11000 дозволів, і лише тільки у 40 справах ці дані, за його словами, були використані. За даними Верховного суду України, у 2005 році було надано 15000 дозволів, і протягом трьох років ця цифра виросла до більше ніж 25000 дозволів у 2008 році. У2009 році було надано приблизно 20000 дозволів. Це на порядок більше, ніж в європейських країнах, де зазвичай кількість дозволів не перевищує 1000 на рік. СБУ, за даними Верховного суду, подала до судів у 2008 році 8 тисяч 323 подання про зняття інформації з каналів зв’язку, що становить третину від загального обсягу санкцій. При цьому, у середньому щорічно СБУ закінчує розслідування не більше 900 кримінальних справ, з яких не більше 700 потрапляють до суду. Виходить, що понад 7,5 тисяч санкцій отримані не з метою розслідування кримінальних справ. Виникає запитання, з якою метою, як не розслідування кримінальних справ, робилися такі заходи? Чи не забагато для превенції злочинів?

Зауважу у цьому контексті, що моніторинг телекомунікацій здійснюється СБУ не на підставі закону, і, за відсутності базового закону про захист персональних даних, становить серйозну загрозу праву на приватність. Згадаємо також, що жодна справа про незаконне прослуховування розмов політиків високого рангу так і не була розслідувана. Стверджується, що моніторинг Інтернет-трафіку здійснюється відповідно до закону про ОРД. Проте є очевидним, що це неможливо, оскільки цей моніторинг є загальним і не заснованим на індивідуальному підході, а отже, не може здійснюватися відповідно до порушених оперативно-розшукових справ та санкції суду, що вимагається законодавством. Тоді стає зрозумілим, що чітких правових підстав для цього оперативно-розшукового заходу просто немає. Він здійснюється на підставі таємних інструкцій, що явно не узгоджується з демократичними стандартами.

Те ж саме стосується отримання дозволу в суді для проведення цих ОРЗ. Воно здійснюється відповідно до Постанови Кабміну № 1169 від 26 вересня 2007 року, а відповідна процедура має бути, згідно з Конституцією та Європейською конвенцією, затверджена законом. Саме тому 16 січня 2009 року Окружний адміністративний суд міста Києва видав окрему ухвалу, в котрій зобов’язав Кабмін розробити й подати законопроект щодо порядку отримання дозволу суду на здійснення заходів, що тимчасово обмежують права людини, та використання здобутої інформації. Проте ця ухвала так і не була виконана.

Порівнюючи українське законодавство і рішення Європейського суду за статтею 8 Конвенції у частині контролю комунікацій, можна зробити такі висновки:

– цей захід має бути виключним і застосовуватися лише в крайніх випадках, коли іншим шляхом здобути інформацію неможливо, а закон повинен чітко визначати перелік злочинів, за якими можливі такі ОРЗ. Указівка, що йдеться про скоєння або підготовку тяжких чи особливо тяжких злочинів, описує надто широке коло злочинів. Перевірка, чи можливо отримати інформацію іншим шляхом, чи практично відсутня в українській практиці.

– Повинен існувати незалежний контроль за таким заходом: запровадження його тільки за санкцією суду, контроль використання отриманих матеріалів незалежним органом із захисту персональної інформації. В Україні такий орган відсутній, як відсутній і базовий закон про захист персональних даних, а порядок використання отриманої інформації не має чіткого регулювання.

– Строк зняття інформації з каналів зв’язку повинен бути чітко визначений законом, чого немає у відкритому українському законодавстві, це питання регулюється таємними внутрішніми інструкціями, що є неприпустимим.

– Особу повинні повідомляти про такі заходи після їх закінчення з метою мати можливість оскаржити правомірність цих дій, коли це не суперечить розслідуванню. В Україні це можливо лише при ознайомленні з матеріалами кримінальної справи після завершення попереднього слідства і то з певними винятками. На практиці, понад 80% осіб навіть не здогадуються про втручання правоохоронних органів в їхнє приватне життя.

Ефективним механізмом проти зловживань може стати щорічний публічний звіт про використання таких ОРЗ, подібний звітам, які оприлюднюються в США, Канаді та багатьох європейських країнах. Цей звіт міг би включати такі дані:

– кількість заведених оперативно-розшукових справ; кількість оперативно-розшукових справ, на підставі яких були порушені кримінальні справи;

– кількість порушених кримінальних справ; кількість справ, доведених до суду та кількість з цих справ, за якими винесено обвинувальні вироки;

– загальна кількість подань про отримання санкції суду та кількість подань від кожного правоохоронного органу, який провадить ОРД, кількість отриманих дозволів на зняття інформації з каналів зв’язку та негласний обшук, а також відсоток їхнього використання, як доказ у кримінальному процесі;

– кількість обшуків та виїмок документів і майна, проведеного працівниками СБУ;

– кількість затримань осіб, здійснених працівниками СБУ;

– кількість встановлених спостережень за особами;

– кількість екстрадицій, здійснених працівниками СБУ;

– узагальнену інформацію про інші оперативно-розшукові заходи, що здійснювалися СБУ.

Ці дані зможуть показати реальну картину діяльності СБУ, дозволять побачити ефективність заходів, що спрямовані на розслідування злочинів, проте обмежують права людини. Дозволять, зрештою, оцінити, наскільки існує баланс між обмеженням прав і боротьбою зі злочинністю. На сьогодні, очевидно, що такого балансу немає – обмеження прав, як і раніше, домінує й часто здійснюється без реальної суспільної необхідності.

На сьогодні ж навіть узагальнені дані про оперативно-розшукову діяльність входять до переліку даних, що становлять державну таємницю. Ці дані стали державною таємницею в серпні 2005 р. з ініціативи СБУ, котра начебто останні роки публічно висловлює прагнення до впровадження демократичних стандартів у своїй роботі. Тому першим початком має стати виключення зі Зводу відомостей, що становлять державну таємницю, пункту 4.4.8: «Відомості про статистичні показники оперативно-розшукової, контррозвідувальної чи розвідувальної діяльності, що дають змогу здійснити кількісну оцінку оперативних сил і засобів, які застосовувалися для здійснення цієї діяльності, але не розкривають об’єкти спрямувань цих заходів».

По-четверте, ключовою є проблема відкритості інформації, свободи інформаційного обміну. Френсіс Фукуяма в своїй книжці «Trust» (“Довіра”) переконливо довів, що ті суспільства успішні в сучасному світі, які відкриті чужому. Найуспішнішою країною в цьому сенсі є Сполучені Штати, де найбільша свобода інформаційного обміну і, відповідно, найбільше наукових та культурних досягнень. А у нас є виразною тенденція обмеження доступу до інформації і свободи інформаційного обміну під приводом захисту інформаційної безпеки. Водночас поняття інформаційної безпеки законом чітко не визначено, є малозмістовним, і що саме захищається, взагалі кажучи, незрозуміло. Мусимо визнати, що свобода інформації у нас надто обмежена і весь час безпідставно порушується. У нас не розвинена культура відкритості, що зрозуміло, враховуючи сумний посаг радянських часів, коли засекречувалося геть усе. І зараз необґрунтовано, на мою думку, засекречується надто багато відомостей.

Є також очевидним, що ані в Положенні, ухваленому Постановою № 1893 від 27 листопада 1998 р. щодо правил роботи з документами з грифом ДСК, ані в практиці його застосування не використовується відомий міжнародний стандарт в сфері свободи інформації «засекречується інформація, а не документ»: обмеженню підлягає інформація, а не документ в цілому. Зокрема відповідно до п. VII.2 Рекомендації Rec (2002) 2Комітету міністрів Ради Європи від 21.02.2002 «Про доступ до офіційних документів», «якщо до певної частини вміщеної в офіційному документі інформації застосовується обмеження, то орган державної влади повинен, попри все, надати всю іншу інформацію, що міститься в документі».

Та ж сама ситуація з правовим регулюванням щодо державних таємниць. Для реалізації цього стандарту необхідно внести зміни до Закону «Про державну таємницю». Перша частина статті 15 цього Закону «Засекречування та розсекречування матеріальних носіїв інформації» проголошує: «засекречування матеріальних носіїв інформації здійснюється шляхом надання відповідному документу, виробу або іншому матеріальному носію інформації грифа секретності». Необхідно передбачити засекречування лише текстів, що містять державну таємницю, а не документів у цілому. Для цього треба змінити назву статті 15 і викласти першу частину таким чином:

Стаття 15. Доступ до матеріальних носіїв інформації (документу), які містять відомості, що становлять державну таємницю.

Засекречуванню підлягають відомості, які становлять державну таємницю, шляхом надання відповідній частині документу, виробу або іншому матеріальному носію інформації грифа секретності. Орган державної влади, влади автономії, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації повинні, тим не менш, надати іншу інформацію, що міститься в документі, яка є відкритою.

Зазначимо, що чинний Закон «Про державну таємницю» не містить максимального терміна засекречування. Друга частина статті 13 Закону дає можливість подовжувати термін засекречення, коли він збігає, а третя частина надає можливість Президенту України з власної ініціативи або на підставі пропозицій державних експертів з питань державних таємниць подовжити строк дії рішення про засекречення. На практиці це призводить до втаємничення відомостей 40-, 50-річної і більшої давнини. Необхідно встановити законом максимальний термін засекречування – не більше, скажімо, 30 років. Тоді третю частину статті 13 можна було би викласти в такій редакції:

Термін засекречування інформації не може перевищувати 30 років.

Абсурдно зберігати в таємниці усі відомості про політичні репресії 60-80-річної давнини. Усюди в світі термін максимального засекречування становить 30-40 років. Навіщо ж нам залишати таємними такі давні архівні дані?

По-п’яте, існують й інші контраверсійні питання, пов’язані із розсекречуванням архівних матеріалів, що стосуються політичних репресій в СРСР. Зауважимо, що ці матеріали створені до 1991 року в іншій державі, СРСР, і до державних таємниць Української держави, взагалі кажучи, не належать. Грифи «секретно», «совершенно секретно» та інші грифи обмеження доступу, які стоять на цих документах, жодним українським законом (а здійснення права на інформацію за статтею 34 Конституції може бути обмежено саме законом) не визначені. Вони були введені в СРСР інструкцією № 0126, яка сама була таємною, і доступ до якої був закритий. Нормативні акти радянського періоду діють в Україні лише в частині, в якій вони не суперечать Конституції. Згадана Інструкція вочевидь Конституції суперечить і не може бути у нас застосована. Тому відмови в наданні інформації і в доступі до архівних справ з радянськими грифами обмеження доступу абсолютно незаконні. Зрозуміло, що необхідно переглянути усі засекречені радянським режимом документи, розкрити ті дані, які тримати в таємниці в незалежній Україні нема сенсу, а тим відомостям, які мають залишатися секретними, надати грифи «цілком таємно» або «особливої важливості» відповідно до українського закону «Про державну таємницю».

Протягом 2009 року в архіві СБУ було розсекречено близько 16 тисяч архівних документів, що складає лише декілька відсотків від загальної кількості документів, які підлягають розсекреченню. Процес розсекречення має бути продовжений, тим більше, що курс на євроінтеграцію проголошений Президентом Віктором Януковичем основним пріоритетом. Тому що в питаннях пам’яті, доступу до інформації про політичні репресії тощо європейська свідомість має давно визначену позицію, сформульовану в численних резолюціях Європарламенту, Парламентської Асамблеї Ради Європи, Комітету Міністрів ПАРЕ, ОБСЄ. Не буду втомлювати довгими цитатами, наведу тільки три.

1. «Широкій громадськості майже не відомі злочини тоталітарних комуністичних режимів. У деяких країнах комуністичні партії легально існують та все ще активно діють, попри те, що інколи вони навіть не відмежувалися від злочинів, учинених у минулому тоталітарними комуністичними режимами» (зазначу, що це прямо стосується України, де КПУ встановлює пам’ятники Сталіну та білборди з його портретами, і це майже не викликає спротиву).

2. «Задля підвищення європейської поінформованості щодо злочинів, скоєних тоталітарними та недемократичними режимами, варто підтримувати збір документів та свідоцтв про неспокійне минуле Європи, оскільки без пам’яті не може бути примирення».

3. «У деяких країнах-членах доступ до документів, що мають персональне значення або необхідні для проведення наукових досліджень, як і колись, є невиправдано обмеженим», а тому необхідні «реальні зусилля у відкритті архівів, у тому числі колишніх внутрішніх служб безпеки, тайної поліції та розвідки».

Є декілька специфічних проблем у цьому питанні. Керівництвом архіву СБУ неодноразово заявлялося протягом 2009 року, що доступ до архівно-кримінальних справ тих репресованих в 20-50 роки, які не були реабілітовані, є відкритим. Необхідно визнати це внутрішнім нормативним актом Служби, оскільки в деяких регіональних архівах СБУ в такому доступі досі відмовляють.

Далі, архівісти відмовляють в доступі або не дозволяють копіювати документи процесуального характеру з архівно-кримінальних та інших архівних справ, посилаючись на наявність в них імен та інших персональних даних учасників переслідувань.

Такі дані або є таємними, або належать до конфіденційної інформації про особу. Відповідно до статті 16 Закону «Про Національний архівний фонд та архівні установи», «доступ до документів Національного архівного фонду, які містять конфіденційну інформацію про особу ..., обмежується на 75 років від моменту створення цих документів, якщо інше не передбачено законом». На підставі цієї норми архіви відмовляють у доступі до документа в цілому, порушуючи вже згадуваний принцип свободи інформації: «засекречується інформація, а не документ». Цю практику необхідно змінювати. Архівісти повинні надати доступ до відкритої частини документу, зробивши його копію і видаливши закриті дані. Набагато краще створити електронну копію і видалити з неї інформацію, доступ до якої не дозволений.

Але тут виникає питання: а наскільки взагалі обґрунтована відмова у доступі до конфіденційної інформації про особу, яка брала участь у репресіях? Адже кожна жертва має право знати імена осіб, що брали участь в її переслідуваннях, а народ в цілому має право на правду і, зокрема, на максимум інформації про діяльність репресивного режиму. Народ має право на ідентифікацію осіб, винних у порушенні прав людини. Звернемо увагу на те, що й український закон про державну таємницю забороняє засекречувати інформацію про порушення прав людини і про зловживання органів влади та їх посадових осіб. Зауважимо, що має діяти і більш загальний принцип habeas data – кожна особа має право знати архівні дані, зібрані про неї. Це право стосується також і співробітників спеціальних служб. У разі смерті особи це право поширюється на її родичів. Родичі також повинні мати право на інформацію про долю особи, яка зникла у результаті діяльності спецслужб.

Зауважимо, що в більшості посткомуністичних країн зазначена колізія між свободою інформації та правом на приватність вирішується в основному на користь свободи інформації. Наприклад, в Німеччині доступ до справ оперативного обліку відкритий, і 1.7 млн. німців подали заяви про ознайомлення із своїми досьє. Така масовість означала подолання мовчання, і жодних ексцесів у зв’язку з цим не було.

На мою думку, необхідно переглянути існуючі сьогодні підходи до цього питання, оскільки в Україні ця колізія вирішується в основному на користь збереження таємниць щодо діяльності репресивних органів, що не відповідає європейському підходу. Необхідно знайти баланс між цими ключовими правами, придатний для нашої країни, провівши відповідні дослідження.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори