пошук  
версія для друку
22.02.2011

Права людини в Україні 2009–2010. XXII. Захист прав іноземців, біженців та шукачів притулку

   

[1]

Перебування іноземних громадян у чужій для них країни завжди є питанням непростим та неоднозначним як для самих іноземців, так і для влади цієї країни. Влада, впроваджуючи ті чи інші норми права, декларує на офіційному рівні своє ставлення до іммігрантів, намагається передбачити та одночасно визначити шляхи вирішення певних проблем, що неминуче виникають у зв’язку з в’їздом і проживанням іноземців на її території. При цьому кожна держава вишукує свої власні моделі імміграційної політики, які не тільки би забезпечували упорядкування імміграційних процесів та подолання неприємних наслідків неконтрольованої імміграції, а і відповідали би загальноприйнятим міжнародним принципам захисту прав і свобод мігрантів, сприяли їх скорішій адаптації до національного, соціально-економічного та культурного середовища. Проте обов’язковою передумовою розроблення будь-якої концепції імміграційної політики є, передусім, аналіз та об’єктивна оцінка стану імміграційної ситуації у державі та прогнозування динаміки розвитку міграційних потоків на майбутнє.

 На початку розбудови незалежності України влада обрала за зразок європейське імміграційне законодавство та міжнародні правозахисні стандарти. Був взятий курс на розвинення у державі національного правового режиму перебування іноземців, за яким останні мають, за виключенням окремих обмежень, практично ті самі права, свободи і обов’язки, що і громадяни України. Вказаний принцип взаємостосунків був закріплений статтею 26 Конституції України і статтею 2 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».

 Проте, через лібералізацію порядку в’їзду іноземних громадян та недостатній рівень забезпечення охорони державного кордону, Україна зіштовхнулась з незвичним для неї на той час явищем – масовим і неконтрольованим прибуттям іноземців на її територію. Наявність інших першочергових державних пріоритетів, відсутність або недосконалість відповідних нормативних актів, обмежені фінансові можливості, розбалансованість економіки України зумовили певну розгубленість і безпорадність влади. До 1996 року протидія нелегальній міграції у державі фактично не здійснювалась, у тому числі й органами внутрішніх справ. Втім, засвідчене на офіційному рівні невдоволення західноєвропейського суспільства такою ситуацією («нелегали» використовували Україну, як транзитний канал свого переміщення до країн Західної Європи), примусило владу звернути увагу на проблему нелегальної міграції та спонукало до проведення певних дій щодо стабілізації імміграційних процесів. Урядом країни було прийнято ряд нормативно-правових актів, регламентуючих перебування в Україні іноземних громадян, та визначені державні органи, на які покладалась відповідальність за здійснення контролю за проживанням іноземців у країні. Одним з таких органів стала міліція, яка, з ріку в рік посилюючи свою активність, розпочала роботу по виявленню та покаранню іноземців–порушників.

 Слід зазначити, що у подальшій законотворчій діяльності, до якої активно залучалось МВС, Україна поступово, але невпинно відходила від проголошених принципів розвинення національного правового режиму перебування іноземців в державі, звужуючи та обмежуючи їх права. Основним напрямком державної імміграційної політики стала жорстка протидія нелегальній міграції. Не маючи відповідних коштів для усунення «прозорості» державного кордону, який на окремих ділянках з Росією та Молдовою був практично відсутній, в альтернативному порядку було обрано інший пріоритет – виявлення та затримання незаконних мігрантів вже на своїй території, та визначений головний інструмент проведення такої роботи – органи внутрішніх справ.

 Після затвердження Кабінетом Міністрів України Програм боротьби з нелегальною міграцією на 1996-1997 (Постанова КМ від 15.01.1996 р. №83) та 1999-2001 роки (Постанова КМ від 27.02.1999 р. №273), протидія незаконній міграції стала визначатись, як один з головних напрямків роботи правоохоронного відомства. У терміновому порядку апаратом МВС були розроблені відповідні відомчі нормативні акти, до територіальних органів направлені форми звітності щодо кількості затриманих «нелегалів» та вказівки про невідкладне посилення роботи по виявленню іноземців-порушників.

 Із затвердженням у січні 2001 року Указом Президента України «Програми боротьби з незаконною міграцією на 2001-2004 роки», у якій термін «нелегальна» міграція було показово замінено на «незаконна», робота МВС у цьому напрямку набула додаткового імпульсу. Саме у той час відомство розробило низку нормативних документів, які вже не тільки відверто не відповідали задекларованому державою європейському курсу розвитку імміграційної політики, а в окремих своїх положеннях визнавали припустимим порушення окремих прав і свобод іноземців. В органах внутрішніх справ була запроваджена практика щорічного проведення спеціальних цільових операцій і відпрацювань («Іноземець», «Мігрант», «Студент», «Турист», «Підприємець» тощо), націлених на виявлення іноземців-порушників, розпочате формування та ведення централізованого дактилоскопічного обліку «Мігрант», запроваджено багатоступеневий контроль за проживанням іноземців в Україні із залученням до такої роботи співробітників паспортної служби, дільничних інспекторів міліції, працівників сільрад та житлово-комунальних господарств. Правоохоронцями, без огляду на право на приватність, особисту недоторканність та недоторканність житла, проводились масові перевірки гуртожитків і приватних помешкань громадян, зупинки та огляд автотранспорту, перевірки діяльності фірм, де працювали або засновниками яких були іноземці. Набула поширення практика тотальної перевірки паспортних документів у осіб неєвропейської зовнішності у громадських місцях та вилучення у іноземців національних паспортів для перевірки дійсності дозволів на перебування в Україні.

 Для звітування перед урядом про ефективність своїх дій по виконанню державної програми протидії незаконній міграції керівництвом МВС України від низових органів і підрозділів вимагалось забезпечити здобуття відповідних показників у цій діяльності та їх неухильне щорічне зростання. Досягнення таких показників було поставлено на особливий контроль, а до начальників територіальних підрозділів, які не отримували очікуваних МВС результатів, вживались самі жорсткі заходи дисциплінарного впливу.

 Інтенсивна робота правоохоронних органів щодо протидії нелегальній міграції та інтерес мас-медіа до такої порівняно нової теми, породили в українському суспільстві таке явище, як «мігрантофобія». Обґрунтовуючи необхідність проведення самої жорсткої боротьби з незаконною міграцією, міліція, за підтримки засобів масової інформації, малювала портрет «нелегала» виключно чорною фарбою – терорист, злочинець, носій інфекційних хвороб, претендент на твоє робоче місце. Постійні повідомлення про затримання в Україні незаконних мігрантів, інформування про скоєння ними злочинів з акцентуванням уваги на національному походженні, наведення негативних прикладів міжетнічних загострень в інших країнах, перебільшення загрози можливості вчинення терористичних актів – така інформаційна війна дозволила українській міліції отримати схвалення і підтримку своєї діяльності у широких верств населення.

 Цілеспрямована, інтенсивна і підтримувана суспільством довготривала боротьба правоохоронних органів з нелегальною міграцією призвела до певних результатів – к 2003 року міліцією було витіснено з держави значну кількість іноземців, що в’їхали у 90-ті роки. Окремій частині іноземних громадян вдалося легалізувати своє перебування в Україні або перебратись на проживання до Західної Європи. Нові хвилі імміграції були вже не такими масштабними: став більш жорстким порядок отримання в’їздних віз, покращився рівень охорони державного кордону, а Україна поволі набувала репутацію держави з високим рівнем ксенофобії, що робило її менш привабливою для іноземців.

 Таким чином, імміграційна ситуація в Україні поступово змінилась: в силу свого географічного розташування та порівняно низького рівня економічного розвитку, вона становиться країною початку і транзиту міграційних потоків, а не кінцевим пунктом їх призначення. Іноземці з так званих країн «традиційної міграції», як правило, не мають за мету свого в’їзду в Україну проживання на її території – іммігрантів не задовольняє економічна нестабільність у державі, відсутність сприяння з боку влади щодо працевлаштування, низький рівень соціального захисту та поширеність проявів етнічної дискримінації в українському суспільстві. Можна зазначити, що наразі іноземна нелегальна міграція, через її транзитний характер, вже не становить значної загрози для національної безпеки самої України, але у певній мірі продовжує розглядатись Європейським Союзом, як дестабілізуючий фактор нарівні з не менш поширеним нелегальним в’їздом до країн ЄС українських громадян.

 Сама нелегальна міграція, як явище динамічне, також поступово змінилась – зменшившись у обсягах, вона втратила свою стихійність і набула форм міжнародного злочинного бізнесу, добре організованого і підкріпленого корупційними зв’язками в органах влади. Безперечно, що такі зміни у напрямках і формах нелегальної міграції вимагають кардинального перегляду методів боротьби з нею і, передусім, переосмислення стратегії. Протидія нелегальній міграції повинна здійснюватись не шляхом «зачисток» іноземців на території України, а через впровадження державою виваженої візової політики та забезпечення належного стану охорони державного кордону.

 Проте, постійні з 2004 року зміни у політичній ситуації і кадрові перестановки в уряді, залишили це питання поза увагою влади. Новий державний програмний документ, який передбачав би вже не жорстку боротьбу, а розумну протидію нелегальній міграції, розроблений не був. Зважаючи на це, МВС продовжило і у теперішній час продовжує активне здійснення заходів по боротьбі з нелегальною міграцією, використовуючи ті ж самі, опрацьовані ще у 90-ті роки, інструменти і засоби, без врахування істотних змін у імміграційній ситуації. Можна стверджувати, що фактично міліцейським відомством було неофіційно пролонговано дію Програми боротьби з незаконною міграцією на 2001-2004 роки з її застарілими напрямками і методами роботи.

 Але на сьогодні правоохоронці опинились у доволі складній ситуації: їх багаторічна робота по поверненню до місця постійного проживання нелегальних мігрантів дала очікуваний результат, і кількість іноземців-порушників з країн так званої «ризикової міграції» на території України суттєво зменшилась. Разом з тим, критерій оцінки успішності діяльності підрозділів міліції шляхом порівняння цьогорічних показників з аналогічним періодом минулого року – в органах внутрішніх справ річ догматична і невблаганна. Тому цілком природна тенденція зменшення кількості виявлених нелегальних мігрантів в регіонах розглядається керівництвом МВС не як успіх, а як провал у роботі міліції. Незважаючи на неодноразові запевнення очільників української міліції про викоренення «відсоткоманії» у своєму відомстві, традиції звітності та критерії визначення профпридатності начальників УМВС (ГУМВС) в областях залишаються незмінними – показники правоохоронної діяльності, у тому числі і щодо виявлення нелегальних мігрантів, не повинні істотно зменшуватись. Подібна суперечлива теза закріплена у багатьох вказівках та службових листах МВС України.

 Витяг з вказівки МВС України від 18.06.2010 №10841 «Про недоліки у службовій діяльності з протидії нелегальній міграції», яка була направлена начальникам ГУМВС (УМВС) областей :

 «Одним з пріоритетних напрямків роботи Міністерства внутрішніх справ у 2010 році рішенням колегії МВС від 23.04.2010 визначено питання посилення боротьби з нелегальною міграцією, однак аналіз оперативно-службової діяльності ОВС свідчить про послаблення роботи у цьому напрямку.

 Порівняно з минулим роком кількість виявлених нелегальних мігрантів скоротилась на 8%, також скоротилась кількість осіб, видворених з України, як у добровільному, так і у примусовому порядку. Значно послаблено роботу з виявлення нелегальних мігрантів у (перераховуються області).

Аналіз результатів роботи з примусового видворення нелегальних мігрантів за 5 місяців цього року засвідчив, що кількість примусових видворень, порівняно з минулим роком знизилась.. Найгірше ця робота організована у (найменування області), де жодного іноземця не видворено у примусовому порядку, тоді як за аналогічний період минулого року було видворено 10 осіб. У (перераховуються області) кількість видворених осіб скоротилась (повідомляються кількісні показники у порівнянні з 2009 роком).

 Ураховуючи вищевикладене, необхідно проаналізувати стан протидії нелегальній міграції у регіоні та вжити вичерпних заходів щодо активізації ситуації на вказаному приоритетному напрямку роботи.

 Попереджаю про персональну відповідальність за стан роботи підпорядкованих підрозділів з протидії нелегальній міграції. Керівників, що не вжили відповідних заходів, буде заслухано на нараді під час підбиття підсумків роботи».

 Такий відвертий тиск з боку керівництва МВС України на територіальні підрозділи внутрішніх справ призвів до того, що правоохоронці, через відсутність нелегальних мігрантів з країн далекого зарубіжжя, зосередили свою увагу на громадянах з країн СНД. Для отримання встановлених формами звітності кількісних показників та створення у керівництва позитивного уявлення про свою діяльність вони фактично змушені вдаватись до жорстких, а іноді неправомірних та провокуючих дій щодо цієх категорії іноземців. Найменше і навіть неумисне невиконання правил реєстрації, пересування або проживання в Україні, одразу розцінюється міліціонерами, як грубе порушення законодавства і призводить до постановки іноземця на облік, як нелегального мігранта та проведення його депортації з держави.

З інтерв’ю з громадянином Вірменії А.:

«Я прибув в Україну у липні 2010 року у гості до свого племінника. Він проживає у м.Києві тривалий час і має посвідку на проживання. Думав погостити місяць, потім поїхати з ним до Криму відпочити та повернутись у Вірменію. Мій племінник дуже товариський у відношеннях з людьми, у нього багато знайомих і друзів з вірменської діаспори у м.Києві. 24 липня ми поїхали до його товариша на ім’я Севан, теж вірмена, але він вже має український паспорт і живе у Києві з 1988 року, після закінчення служби в армії. У нього є невелика шашлична на трасі, куди ми і завітали. Після знайомства, всі разом почали готувати шашлик, щоби повечеряти. Севан, як хазяїн, накривав на стіл, а я стояв біля мангалу і наглядав за шашликом.

 У цей час до мене підійшли три міліціонери, вони були у цивільному, але показали якісь документи, і мій племінник сказав, що це їх службові посвідчення. У мене перевірили паспорт, там все було нормально. Але після цього міліціонери спитали, чи маю я дозвіл працювати в Україні. Я відповів, що не маю такого дозволу і навіть потреби у ньому, оскільки я приїхав сюди не працювати, а навпаки відпочити. Тоді міліціонери спитали, чому я, не маючи дозволу працюю, а саме торгую шашликами. Спочатку я вважав, що це вони шуткують, але міліціонери забрали мій паспорт і наказали сісти в їх автомобіль. Всі наші пояснення, що я не торгував, а у нас просто мала відбутись дружня вечеря до уваги не приймались. Міліціонери також забрали український паспорт у Севана і посвідку на проживання у мого племінника (сказали для перевірки).

 Після цього мене привезли до міліцейського відділку, де повідомили, що на мене складуть протокол, а потім депортують з України, як порушника, оскільки торгувати без дозволу іноземцям в Україні заборонено. Мені дали аркуш паперу і наказали писати, що я признаюсь і розкаююсь у тому, що торгував шашликами і більше порушувати закони не буду. При цьому міліціонер пояснив, що якщо я так напишу, то покарання буде менш суровим. Я зрозумів, що заперечувати не варто, буде ще гірше і почав писати, як мені наказали. Але через певний час у кабінет зайшов майор, повернув мені мій національний паспорт і сказав, що я можу бути вільний. Коли я вийшов з відділку, мене зустрів мій племінник і повідомив, що він звернувся до своїх знайомих у міліції, які нам допомогли і якщо би не вони, мене депортували би з України».

З інтерв’ю з колишнім дільничним інспектором міліції П., звільнений на пенсію у 2010 році:

 «Показник по «нелегалам» з нас практично «видавлювали». Оперативників у цьому плані особливо не чіпають, основний тягар покладається на дільничних та паспортне відділення. Особлива метушня починається, коли операцію «Мігрант» або «Ринок» оголошують – кожен день наради, звіти, а про що звітуватись? Те, що район сільський і іноземцям у нас нічого робити – до уваги не приймається. Якщо у селі на моїй території обслуговування якийсь громадянин з Росії до родичів приїде і забуде зареєструватись, такого спеціально не попереджаєш і не караєш – треба дочекатись, поки почнеться операція чи відпрацювання якесь, тоді показник для звіту буде. У паспортному відділі легше, до них іноземці самі приходять. Начальник подивиться – є у паспорті якесь порушення, реєстрація прострочена або штамп якийсь розпливчатий – все, можна оформляти як «нелегала».

Зрозуміло, що виконання в областях вимог МВС щодо виявлення нелегальних мігрантів у кількості, не меншій ніж у минулому році, призвело і до отримання відповідних статистичних даних – кількість затриманих в Україні «нелегалів» з року в рік суттєво не зменшувалась. У свою чергу, така статистика розцінюється керівництвом МВС, як індикатор загострення проблеми нелегальної міграції та зростання рівня загрози від неї державній безпеці, внаслідок чого нібито виникає необхідність у застосуванні ще більш суворих заходів реагування. Боротьба з нелегальною міграцією, а точніше, боротьба за отримання кількісних показників з цього питання, щорічно продовжується і активність її зростає. При цьому логічне питання – чому розпочата у 1996 році жорстка протидія нелегальній міграції за 15 років не дала можливості досягти бажаного результату і не призвела до зменшення кількості нелегальних мігрантів в Україні? – керівниками МВС до уваги не приймається.

 Зрозуміло, що при такому підході колись запущений владою маховик боротьби з нелегальною міграцією зупинити важко, для цього необхідно проведення змін не тільки у формах звітності і нормативно-правових актах, а і у свідомості особового складу. До того ж позиція суспільства, сформована нав’язаним засобами масової інформації стереотипом «мігрант-ворог», вимагає від правоохоронців звітування перед громадськістю про рішучу боротьбу з незаконною міграцією та досягнуті значимі результати у цій роботі, а при відсутності таких результатів, навіть з об’єктивних і незалежних від міліції причин, – створення у населення заспокійливого уявлення про ефективність своєї діяльності в цьому напрямку.

 Для виправдання необхідності проведення постійної боротьби з нелегальною міграцією, як правило, наводяться два доводи: перший – Україні загрожує «етнічна експансія», яка може змінити етнічний склад країни, розчинити українську національну ідентичність і знищити українську культуру в цілому; другий – іноземці є причиною зростання злочинності та поширення нетипових для України інфекційних хвороб.

 Так, у направлених для використання до підрозділів міліції методичних рекомендаціях «Порядок дій посадових осіб органів внутрішніх справ щодо виявлення та обліку нелегальних мігрантів на території України», підготовлених Дніпропетровським державним університетом внутрішніх справ та Державним департаментом громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України, вказується:

 «Аналіз міграційних процесів останнього десятиріччя свідчить, що проблема незаконної міграції загострюється… Органами внутрішніх справ затримано у 2008 році близько 13, 6 тисяч нелегальних мігрантів, що на 11% більше, ніж за аналогічний період минулого року. Переважно тільки з міркувань пошуку кращих умов життя в Україну намагаються потрапити мігранти з країн «третього світу» або з надто переселених регіонів нашої планети… В основній масі це малоосвічені, некваліфіковані люди, повії, колишні злочинці або бажаючі уникнути законного покарання в країні виходу, значна частина яких є носіями небезпечних інфекційних хвороб.

 Мігранти, які на сьогодні перебувають у нашій державі – це переважно вихідці з Афро-Азійського регіону та, відповідно, характеризуються іншою ментальністю, культурою, релігією та світосприйняттям. Общинні та етноутворення спеціально чи ненавмисно порушують традиційний устрій місцевих жителів, у значній мірі впливаючи на формування міжнаціональних відносин та етнополітичну ситуацію у цілому. Крім того, скоєння мігрантами зухвалих, цинічних правопорушень чи навіть злочинів, ефективно дискредитує їх в очах громадян України. Тільки протягом 2008 року…виявлено 116 злочинів, скоєних незаконними мігрантами.

 В зв’язку з цим, проблема боротьби з нелегальною міграцією в Україні стає з кожним днем нагальною…».

Не зупиняючись на відверто ксенофобному поданні матеріалу, можливо критично розглянути два висловлених у методиці судження: «мігранти – це переважно вихідці з Афро-Азійського регіону» та щодо «скоєння мігрантами зухвалих і цинічних злочинів».

 Відповідно до даних того ж Департаменту громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України за 6 місяців 2010 року органами внутрішніх справ було видворено з України 7 тисяч 847 нелегальних мігрантів. Цифра досить велика. Але хто ж видворявся? Із загального числа видворених іноземців 88% – громадяни країн СНД, у тому числі 40% – громадяни Росії (найбільша кількість), Білорусі та Молдови. З країн Південно-Східної і Центральної Азії та Африки видворено лише 6, 7% від загального числа депортованих міліцією «нелегалів». Аналогічні дані ми отримуємо, розглядаючи загальну ситуацію щодо порушень іноземними громадянами законодавства України. Із загальної кількості іноземців, притягнутих до адміністративної відповідальності за порушення правил перебування в Україні по статті 203 КУпАП, 80% є громадянами країн СНД, причому 53% – знову таки з Росії, Білорусі та Молдови.

 Через призму такої статистики країн походження іноземців-порушників, можливо зробити логічні висновки: галасливі твердження про загрозу українському етносу з боку нелегальних мігрантів є очевидною неправдою, оскільки вони, як з’ясовується, у своїй більшості не люди «з іншою ментальністю, культурою, релігією та світосприйняттям», а представники народів, з якими ми з давніх часів проживали пліч-о-пліч. Крім цього, наведена статистика вочевидь засвідчує, що пріоритетним напрямком роботи органів внутрішніх справ у протидії нелегальній міграції, є боротьба з в’їздом і перебуванням в Україні росіян, білорусів та молдован і аж ні як не представників країн «ризикової міграції».

 В Україні не спостерігаються і основні характерні ознаки загострення імміграційної ситуації: утворення іммігрантами етнічних кварталів і районів, принципові для обох сторін протистояння на релігійному ґрунті та проведення іноземцями масових акцій протесту з метою отримання соціальних переваг. Нелегальні мігранти практично не впливають на ринок праці у державі, не створюють конкуренції українцям на ринку житла, не позначаються на стані державного управління і не є дестабілізуючим чинником у політичній та економічній ситуації в Україні.

 У вищенаведених методичних рекомендаціях вказується, що протягом 2008 року в Україні було виявлено 116 злочинів, скоєних нелегальними мігрантами, але при цьому замовчується, що це становить лише 0, 03% від загальної кількості зареєстрованих (384 424 ) та 0, 04% від загальної кількості розслідуваних (295 918) у 2008 році злочинів. Щодо загрози поширення нелегальними мігрантами нетипових інфекційних хвороб – будь-які офіційні статистичні дані, що підтверджують такий факт, в Україні не публікувались.

 Таким чином, можна поставити питання: чи такі вже значні масштаби реальної, а не ілюзорної, штучно створеної міліцією «масової нелегальної міграції іноземців з країн третього світу» в Україну? Чи не є міфом та ступінь загрози від неї українському суспільству? Чи дійсно перебування в Україні кількох тисяч росіян з сумнівно визначеним для них статусом «нелегалів» так загрожує нашій національній безпеці, самобутності та культурі?

 І головне – наскільки адекватні і виправдані сьогоденням ті жорсткі дії, які проводяться міліцією у рамках боротьби з нелегальною міграцією та чи не можливо визначити такі дії, як переслідування іноземців? Статистика з цього питання досить красномовна – за 6 місяців 2010 року органами внутрішніх справ ставилось на облік 42 789 іноземних громадян, одночасно за вказаний період притягнуто до адміністративної відповідальності по статті 203 КУпАП 31 782 іноземця. Таким чином 74, 3% від загальної кількості прибулих в Україну іноземних громадян були покарані в адміністративному порядку з ініціативи органів внутрішніх справ. Така статистика створює враження, що іноземні громадяни та особи без громадянства прибувають в Україну не з метою туризму або відвідування родичів, а виключно для скоєння порушень українських законів.

 Безперечно, час змін настав, і Україна повинна повернутись до раніше обраного та задекларованого курсу на розбудову дійсно національного режиму перебування іноземців в державі, забезпечити реальне дотримання прав і свобод кожної людини незалежно від її громадянства чи країни походження. Але такі зміни не можливі без корегування окремих положень законодавства, оскільки діюча у теперішній час нормативно-правова база, якою керується МВС у питаннях забезпечення протидії нелегальній міграції, є застарілою та недосконалою. Особливі нарікання викликають Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», Постанова Кабінету Міністрів України «Про Правила в’їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію» та деякі статті Кодексу України про адміністративні правопорушення. Саме недосконалість окремих положень зазначених документів є не тільки причиною існування колізій між міжнародними та внутрішніми нормативними актами, а і тим фундаментом, на якому міліцією побудована система порушень прав і свобод іноземців.

 У першу чергу це стосується засад покарання іноземців за скоєння порушень правил перебування у державі. Відповідно до загальноприйнятих норм права, покарання за вчинення того чи іншого правопорушення повинно відповідати ступеню тяжкості та суспільній небезпеці скоєного. Існуюча у теперішній час українська база нормативних документів не забезпечує право іноземця отримати покарання, пропорційне скоєному ним проступку і, в першу чергу, з причини законодавчо визначеної можливості застосування до мігранта одразу кількох видів стягнень і заходів примусу за вчинення одного правопорушення.

 Так, іноземний турист, затриманий міліцією під час торгівлі у невстановленому місці, спочатку сплачує визначений судом штраф за порушення статті 160 КУпАП. Після цього, йому, згідно зі статтею 31 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та пунктів 38, 39 «Правил в’їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію» (затверджені постановою Кабінету Міністрів України №1074-95 р.), скорочується термін реєстрації в Україні за дії, несумісні з офіційно задекларованою метою в’їзду (здійснення торгівельної діяльності). У подальшому до іноземця застосовується стаття 32 вищевказаного Закону, у якій зазначається, що іноземний громадянин, який вчинив адміністративне правопорушення, після виконання призначеного йому адміністративного стягнення, може бути видворений з держави. Таким чином, процедура видворення використовується міліцією, як додатковий каральний захід, незважаючи на те, що за свій вчинок іммігрант вже відбув призначене державою покарання. Але це не все – одночасно з оформленням видворення, органи внутрішніх справ мають право прийняти ще і рішення про заборону подальшого в’їзду іноземця в Україну на термін від 6 місяців до 5 років. В результаті, за вчинення одного порівняно незначного адміністративного правопорушення, іноземний громадянин одночасно отримує кілька різних видів покарань: штраф, скорочення терміну перебування в Україні, видворення з держави та заборону в’їзду на її територію, а у його національний паспорт проставляються три штампи негативного змісту – скорочення реєстрації, видворення, заборона в’їзду в Україну. Але на цьому митарства іноземця не закінчуються, оскільки держава передбачає ще один каральний захід: стаття 25 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та пункт 17 «Правил в’їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію» наголошують, що іноземцеві не дозволяється в’їзд в Україну, якщо встановлено факт порушення ним законодавства під час попереднього перебування в державі. Такий стан справ явно суперечить принципу неприпустимості подвоєння відповідальності за вчинений проступок (поєднання двох і більш видів юридичної відповідальності за одне правопорушення).

 У серпні 2010 року до м.Умань Черкаської області прибуло для відзначання релігійного свята близько 24 тисяч паломників-хасидів. Відповідно до інформації, розміщеної на сайті УМВС України в Черкаській області, між паломником з Ізраїлю та місцевими жителями виник побутовий конфлікт. Скоєне іноземцем порушення полягало у тому, що він «… знаходячись на шостому поверсі будинку №46 по вулиці Пушкіна чинив хуліганські дії, які виражались в образливому ставленні до громадян будинку, зніманні їх на мобільний телефон. При спробі зупинити хуліганські дії на зауваження не реагував». Стосовно іноземця працівниками Уманського міськвідділу був складений адміністративний протокол за статтею 173 КУпАП і рішенням Уманського міжрайонного суду на правопорушника з Ізраїлю накладене стягнення у вигляді штрафу у сумі 51 грн. Але у подальшому, рішенням органу внутрішніх справ, вказаному паломнику був скорочений термін реєстрації в Україні, стосовно нього оформлені матеріали про його видворення з держави та заборонено в’їзд на її територію. При прийнятті такого жорсткого і неадекватного скоєному порушенню рішення, не брався до уваги навіть той факт, що відвідування м.Умані для хасидів є таким же обов’язковим релігійним атрибутом, як відвідування православним християнином церкви у пасхальний день.

 Багато невизначеностей та протиріч містять положення, що регламентують порядок скорочення іноземцям терміну перебування в Україні, проведення їх видворення з держави та визначення строку заборони подальшого в’їзду на її територію. На сьогодні правомірність застосування таких процедур з юридичної точки зору є досить сумнівною.

 По-перше, скорочення терміну перебування, видворення та заборона на в’їзд в Україну, які по своїй суті є видами покарань (стягнень), взагалі не прописані ні у Кримінальному кодексі України, ні у Кодексі України про адміністративні правопорушення. Стаття 24 КУпАП (види адміністративних стягнень) вказує, що іноземець може бути видворений з України «за вчинення адміністративного правопорушення, яке грубо порушує правопорядок», але разом з тим статті 24 та 25 кодексу не вносять видворення або скорочення терміну перебування в Україні до переліку видів як основних, так і додаткових адміністративних стягнень. Крім цього, Кодекс України про адміністративні правопорушення, у загальному порядку допускаючи можливість видворення іноземця саме за вчинення адміністративного правопорушення, у той же час не містить жодної статті, за невиконання якої призначається стягнення у вигляді видворення з України.

 Невірно буде вважати, що Кодекс України про адміністративні правопорушення взагалі не передбачає покарання іноземця за нелегальне перебування в державі. Стаття 203 КУпАП (порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію) встановлює відповідальність не громадян України за проживання без документів або по недійсним документам, працевлаштування без відповідного дозволу, недодержання встановленого порядку пересування і зміни місця проживання в Україні, а також за ухилення від виїзду з її території після закінчення відповідного терміну перебування. Окреслюючи такі характерні ознаки нелегального статусу іноземця, зазначена стаття визначає для нього конкретний вид покарання – штраф. Проведення видворення або скорочення терміну перебування статтею 203 КУпАП взагалі не передбачається.

 Таким чином, якщо все-таки визнати процедуру видворення іноземця з України адміністративним заходом покарання (оскільки така процедура згадується саме у Кодексі України про адміністративні правопорушення), то існуючу в органах внутрішніх справ практику проведення видворення іноземця після його притягнення до адміністративної відповідальності за статтею 203 КУпАП можливо розцінювати, як грубе ігнорування статті 61 Конституції України (ніхто не може двічі бути притягнутий до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення).

 Ще однією негативною особливістю законодавства України про правовий статус іноземців є той факт, що воно фактично передбачає можливість покарання іноземних громадян та осіб без громадянства за ще не вчинені ними порушення. Як не дивно, але особисте і, можливо, упереджене судження посадовця про того чи іншого іноземця, може бути підставою для обмежень прав і свобод останнього. Стаття 32 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та пункт 47 «Правил в’їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію» надають міліції право проводити примусове адміністративне видворення іноземців з України, якщо «.. є обґрунтовані підстави вважати, що вони будуть ухилятися від виїзду». Таке формулювання взагалі є правовим безглуздям, оскільки передбачає застосування до особи покарання та заходів примусу не за вчинення протиправної дії, а лише за можливі наміри таку дію вчинити, у той час коли стаття 62 Конституції України вказує, що обвинувачення не може ґрунтуватись на припущеннях.

 Слід звернути увагу і на те, що вказані нормативні документи не пояснюють, які саме підстави можна вважати «обґрунтованими» при з’ясуванні намірів іноземця на майбутнє, як не пояснюють й інші терміни та категорії. І саме така невизначеність у формулюваннях дає можливість правоохоронним органам діяти на свій розсуд. Так, відповідно до частини другої статті 32 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» органи внутрішніх справ можуть приймати рішення про видворення іноземного громадянина за межі України, якщо його дії «грубо порушують законодавство про статус іноземця та особи без громадянства або це необхідно для захисту законних інтересів громадян України». Водночас жодним законодавчим документом не визначений перелік таких грубих порушень, тобто грубість порушення є суб’єктивним оціночним критерієм посадової особи міліції при прийнятті рішення. Поняття «законний інтерес» взагалі є суто теоретичним і не має юридично-змістовної характеристики, що призводить до різного тлумачення цього поняття і, як правило, не на користь іммігранта.

 Стаття 32 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» передбачає можливість затримання і примусового видворення іноземця з України виключно на підставі постанови адміністративного суду. Існує практика, що органи внутрішніх справ у судовому засіданні одночасно з вимогою про проведення примусового видворення іноземного громадянина порушують клопотання про звернення відповідної постанови до негайного виконання і, як правило, переважна більшість цих клопотань судами задовольняється. Внаслідок цього іноземець фактично позбавляється права на оскарження судового рішення.

 Ще одним вагомим чинником, який сприяє поширенню випадків порушень прав іноземців та осіб без громадянства співробітниками міліції, є той факт, що розв’язання конфліктів інтересів між іноземцями та державою здійснюється не судовими органами, а органами внутрішніх справ. Так, якщо право прийняття рішення про накладення на іноземного громадянина штрафу за порушення правил перебування в Україні (стаття 203 КУпАП) має виключно суд, то рішення про його видворення, скорочення терміну перебування в державі та встановлення терміну заборони подальшого в’їзду в Україну (до 5 років) приймає керівник органу внутрішніх справ. І це незважаючи на те, що депортація, припинення реєстрації та заборона в’їжджати у державу є більш суворими покараннями, ніж штраф, та завдають іноземцю більш значної матеріальної та моральної шкоди.

 Надання міліції повноважень на власний розсуд приймати рішення про визначення для іноземців того чи іншого виду стягнень та заходів примусу за умов постійних вимог МВС України досягати високих показників у боротьбі з нелегальною міграцією, призводить до непропорційних покарань іноземців – за навіть незначне порушення застосовується найбільш жорстке покарання у вигляді видворення з України.

 З інтерв’ю з громадянином Росії К.:

 «Я сам народився в Україні і поїхав до Росії на початку 80-х на «північні» заробітки. Після розвалу СРСР, там і залишився, бо треба вже допрацювати до пенсі. Потім перевіз до Росії і свою родину. Але в Україні буваю практично кожного року влітку у відпустці, цієї весни теж приїхав і оселився у родичів дружини. Гадав повернутись до Росії у липні, але сталось так, що був вимушений затриматись ще на місяць. Коли я купував квитки для повернення, до мене біля каси підійшли працівники міліції і запропонували пред’явити паспорт.Пізніше я зрозумів, що вони мабуть були, як у засідці і звернули увагу на мене після того, як почули, що я замовляю проїзний квиток до Російської Федерації.Я дав їм свій російський паспорт для перевірки, і вони сказали, що я проживаю в Україні нелегально, оскільки тримісячний термін дії мого реєстраційного штампу вже вичерпаний. Я дійсно не звернув уваги, що штамп прикордонників у паспорті діє три місяці, оскільки збирався виїхати раніше цього строку. Я вибачився перед хлопцями і сказав, що прострочив реєстрацію всього на 5 днів, так як забув її продовжити і попросив відпустити. Але у мене забрали паспорт і запропонували пройти до райвідділу міліції. Там на мене склали протокол, наказали сплатити штраф і принести квитанцію. Коли я повернувся з квитанцією, до мене підійшов працівник міліції і повідомив, що у мій паспорт буде проставлена депортація. Я дуже розхвилювався і став просити, щоби цього не робили, бо я проживав без реєстрації всього 5 днів і вже заплатив штраф. Але цей міліціонер сказав, що це не важливо, і він нічого змінити не може, але врахує те, що я українець, і покарання буде мінімальним. Він заспокоював, щоби я не переймався, оскільки видворення буде для мене лише формальністю. Міліціонер розпитав, на яке число я взяв квитки до Росії і коли збираюсь знову приїхати в Україну. Потім сказав, що так як я земляк, то мене ніхто не буде кудись везти, а дадуть 30-денний термін, щоби я поїхав сам, і заборонять приїжджати в Україну протягом 6 місяців. Все це буде зазначено у штампах у моєму російському паспорті. Працівник міліції сказав, що я нічого не втрачаю, оскільки і так буду повертатись додому через пару тижнів, а приїду в Україну лише наступного літа, коли 6 місяців заборони і так вже сплинуть. Він навіть порадив мені поміняти у Росії свій паспорт з штампами про депортацію, залити чорнилом або сказати, що втратив. Тоді зовсім ніяких слідів про мою депортацію не залишиться. Я погуляв поблизу райвідділу десь дві години і мені повернули мій паспорт, у якому дійсно стояли два штампи про те, що я депортований.

 Потім я розповів про це своєму товаришу, він обурився і сказав, що це незаконно, за таке порушення повинен бути тільки штраф і запропонував скаржитись. Я не захотів, бо це займе багато часу, і ще незрозуміло, на чию користь все закінчиться, а мені потрібно їхати і, мабуть, краще дійсно зробити так, як порадив працівник міліції. Але те, що зі мною так поступили на Батьківщині – дуже неприємно і образливо.»

 Окремо необхідно зупинитись на існуючій в органах внутрішніх справ практиці проведення скорочення іноземцям термінів дозволу на перебування в Україні. Дана процедура покарання специфічна тим, що за своїм визначенням вона не може бути застосована до нелегальних мігрантів, оскільки останні взагалі не мають реєстрації, яку можливо було б скоротити. Таким чином, скорочення реєстрації є не інструментом боротьби держави з нелегальною міграцією, а засобом покарання іноземних громадян та осіб без громадянства, які на законних підставах перебувають на території України. Враховуючи той факт, що саме цій категорії громадян стаття 26 Конституції України гарантує підвищений рівень захисту їх прав і свобод, практика обмеження іноземців у праві проживати в Україні за рішенням органу міліції, а не органу суду, є незрозумілою та хибною.

 Відповідно до статті 31 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», раніше встановлений для іноземця термін перебування в Україні повинен скорочуватись за порушення законодавства, якщо воно не передбачає адміністративної або кримінальної відповідальності. Проте на практиці правоохоронці застосовують цей вид покарання саме за скоєння іноземним громадянином адміністративного правопорушення.

 З інтерв’ю з громадянином Азербайджану М.:

 «Я приїхав в Україну на запрошення мого знайомого і торгував кавунами та фруктами. Підготувався, як мені земляки порадили – отримав дозвіл на місце торгівлі та інші документи, але міліція завжди порушення знайде. Підійшли три чоловіки, один у формі, а два у цивільному. Перевірили реєстрацію у паспорті, документи на право продажу кавунів – наче все гаразд. Потім сказали, що у мене кавуни дуже близько до дороги складені і це недотримання закону. Паспорт не віддали, а наказали прийти до них ввечері. Коли я прийшов, то міліціонери паспорт мені повернули, показали печатку у ньому і пояснили, що там вказано, що до кінця тижня я повинен повернутись до Азербайджану, а якщо цього не зроблю, то мене затримують, депортують і взагалі заборонять приїжджати в Україну. Я дуже розстроївся, бо знаю, що з такою печаткою у паспорті проблеми починаються, як тільки перетинаєш кордон України. Потім на мене ще склали протокол, але там штраф невеликий, у порівнянні з тим, що паспорт зіпсували печаткою – то дрібниці».

 Стаття 32 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та пункт 42 «Правил в’їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію» наділяє органи внутрішніх справ повноваженнями встановлювати іноземцям термін заборони в’їжджати в Україну – від 6 місяців до 5 років. При цьому жодного критерію, за яким би визначалась тривалість такої заборони, в нормативно-правових документах не встановлюється, і визначення терміну обмеження права іноземця відвідувати Україну проводиться посадовою особою міліції на свій власний розсуд, в залежності від особистого ставлення до іноземного громадянина, країни його проживання тощо.

 Слід зазначити, що прийняття рішення про заборону іноземцю в’їжджати в Україну не є обов’язковою складовою процедури оформлення на нього матеріалів про видворення з держави. Стаття 32 вищевказаного закону встановлювє: «За рішенням органу внутрішніх справ, видворення іноземця та особи без громадянства за межі України може супроводжуватися забороною подальшого в’їзду в Україну строком до п’яти років» і цим самим чітко розмежовує видворення з України та заборону на в’їзду на її територію на дві окремі процедури. Проте керівництво Державного департаменту громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України наполягає на протилежному і вимагає кожне видворення іноземного громадянина поєднувати з винесенням йому заборони щодо подальшого в’їзду в Україну. Так, із загальної кількості видворених у першому півріччі 2010 року нелегальних мігрантів – 7 тисяч 847 осіб, 7 тисячам 735 іноземцям або 98, 6 % було заборонено у подальшому в’їжджати в Україну.

 Підводячи підсумки, можна зазначити, що коли міліція уповноважується державою поєднувати одночасно дві різних функції – карального органу, який відповідає за виявлення і затримання іноземців-порушників, та органу застосування норм права, який остаточно визначає вину затриманих та приймає рішення про їх покарання, зловживань з боку правоохоронців не уникнути.

 Наміри України інтегруватись у світове співтовариство повинні передбачати більшу відкритість ринку праці держави для іноземної робочої сили, проте в Україні у сфері трудових відносин національний режим поширюється не на всіх іноземців. Стаття 26 Конституції України закріплює за іноземцями, які на законних підставах перебувають в державі, рівні з громадянами України права, в тому числі і у сфері праці та зайнятості. Проте на практиці така рівність стосується лише іноземців, які отримали дозвіл на імміграцію і документовані посвідками на постійне проживання в Україні та біженців (при цьому шукачі притулку в цю категорію іноземців не включені). Політика захисту національного працівника, яка здійснюється у нашій державі, невиправдано жорстка та значно ускладнює, а іноді зовсім унеможливлює, процедуру працевлаштування для іноземців, які тимчасово перебувають в Україні, що в свою чергу примушує іноземних громадян працювати незаконно.

 Прийнята 08.04.2009 року Кабінетом Міністрів України постанова №322 «Про затвердження Порядку видачі, продовження строку дії та анулювання дозволів на використання праці іноземців та осіб без громадянства» відверто направлена не на розвиток конституційного принципу рівності прав громадян України та іноземців, а на посилення заходів контролю за трудовим мігрантом та роботодавцем.

 Відповідно до зазначеної Постанови, до розв’язання сугубо цивільного питання, а саме прийняття рішення про можливість надання іноземцю дозволу на працевлаштування, з незрозумілих причин залучені представники силових та правоохоронних відомств – міліції, Служби безпеки, прикордонної та податкової служби. Значно розширений перелік документів, необхідних для оформлення іноземцю дозволу на працевлаштування, збільшився розмір плати за його отримання, підвищена відповідальність роботодавця за неналежний контроль за трудовою діяльністю прийнятого їм на роботу іноземця. Ускладнена процедура прийняття іноземного громадянина на роботу, створює додаткову бюрократичну тяганину і незручна, як для самого іноземця, так і для юридичної особи, яка займається його працевлаштуванням.

 Вже традиційно для українського законодавства Постанова передбачає застосування до мігранта одразу максимально жорсткого покарання за скоєння будь-якого порушення умов трудового контракту. Встановлення фактів використання праці іноземця на інших умовах, ніж ті, що зазначені у його трудовому контракті, навіть якщо ці порушення допущені з вини роботодавця, тягне за собою анулювання дозволу на працевлаштування та видворення іноземця за межі України. Підставою для анулювання дозволу і депортації іноземного працівника визначається і дострокове розірвання трудового договору, але при цьому Постанова не враховує того факту, що припинення трудових відносин може мати місце з ініціативи роботодавця або через невиконання ним умов трудового договору.

 Слід вказати і на відсутність чіткого правового регулювання порядку пересування іноземців по території України та зміни ними місця свого перебування у державі. Стаття 3 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» вказує, що іноземці, які тимчасово перебувають в Україні, при зміні місця проживання зобов’язані повідомити про це органи внутрішніх справ, у яких зареєстровані їх паспортні документи, однак сама процедура такого повідомлення у будь-яких нормативних актах не виписана. Який конкретно термін (день, тиждень, місяць) не перебування іноземця за адресою реєстрації вважається зміною місця проживання, усно чи письмово іноземний громадянин повинен повідомляти про свій від’їзд органи внутрішніх справ – неврегульованість таких елементарних питань часто використовується міліцією для притягнення іноземців до адміністративної відповідальності.

Аналіз нормативної бази МВС України дає підстави стверджувати, що до сьогоднішнього часу міліція не має змістовних, ретельно виписаних відомчих документів щодо роботи з іноземцями і, в першу чергу, з питань протидії нелегальній міграції. Положення окремих наказів і вказівок МВС відкрито порушують свободи і права іноземців, суперечать Конституції України і, як це не парадоксально, закону України «Про міліцію».

У певній мірі знаковим в цьому сенсі став наказ МВС України від 31.07.2003 року №829 «Про затвердження Основних напрямів службовій діяльності структурних підрозділів апарату МВС України і відповідних органів і підрозділів ГУМВС, УМВС, УМВСТ, внутрішніх військ МВС України по протидії незаконній міграції» – остання на сьогодні спроба міліції регламентувати порядок протидії нелегальній міграції.

Ігноруючи положення Закону України «Про міліцію», стаття 11 якого чітко обмежує коло осіб, відносно яких міліція може застосовувати процедуру дактилоскопії (затримані за підозрою у скоєнні злочину або за бродяжництво, взяті під варту, такі, що звинувачуються у скоєнні злочину або піддані адміністративному арешту), пункт 15 вказаного наказу вимагає відекспертної служби ОВС забезпечити дактилоскопію іноземців, які ставляться міліцією на облік як нелегальні мігранти, а підрозділам інформаційних технологій доручає формування та ведення відповідної бази обліку «Мігрант».

 Аналогічне порушення Закону України «Про міліцію», а саме отримання відбитків пальців нелегальних мігрантів, містять положення загального наказу МВС і Державного комітету у справах охорони державного кордону України від 20.07.2002 №723/435 «Про затвердження Інструкції про порядок функціонування в органах внутрішніх справ і органах охорони державного кордону України обліку осіб, затриманих за порушення законодавства України про державний кордон і про правовий статус іноземців».

 Зазначимо, що наказ МВС України №829 від 31.07.2003 року через застарілість його положень у певній мірі сприяє скоєнню порушень прав іноземних громадян працівниками міліції при проведенні заходів із протидії нелегальній міграції. Як вже відзначалось, нелегальна міграція в Україні давно втратила свій стихійний характер і перетворилась у прибутковий бізнес, організовану контрабанду людей, якою займаються злочинні угрупування – чітко структуровані, з суворою ієрархією, технічно оснащені, з корупційними зв’язками в органах влади. На сучасному етапі робота міліції повинна бути націлена саме на припинення діяльності таких угрупувань, виявлення організаторів функціонування каналів нелегальної міграції і перевізників нелегальних мігрантів. Це можливо лише за умови проведення, причому на високому професійному рівні, відповідних оперативно-розшукових заходів, у тому числі ефективної роботи негласного апарату та залучення технічних можливостей міліції.

 Проте, МВС України, постійно проголошуючи тезу про загрозу українському суспільству від нелегальної міграції, наказом №829-2003 р. поклала основні обов’язки по організації і координації роботи галузевих служб щодо протидії нелегальній міграції не на ГУБОЗ МВС України і його територіальні управління в областях, а на підрозділи громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб. Необхідно розуміти, що малочисельні та головне – не наділені правом здійснювати оперативно-розшукову діяльність, відділи паспортної служби не можуть бути організаторами роботи оперативних підрозділів по боротьбі з організованою чи економічною злочинністю та карного розшуку. Саме з причини такого викривленого ставлення до організації протидії нелегальній міграції ми маємо значну кількість порушень прав іноземців, оскільки цілком зрозуміле невміння працівників служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб забезпечувати реалізацію оперативних заходів призводить до того, що мішенню для міліції становляться не організовані злочинні угрупування, які займаються нелегальною міграцією, а іммігранти-одинаки з країн СНД на ринках України.

Слід вказати і на те, що порядок проведення процедур видворення та скорочення терміну перебування у державі чітко не виписаний в жодному нормативному документі МВС, а отже, не визначений і на сьогодні відсутній механізм захисту прав і свобод іммігрантів при розгляді питання про їх видворення або скорочення строку реєстрації. Статтею 32 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» передбачена можливість судового оскарження іноземцями рішень органів внутрішніх справ про видворення, але ця норма, як і багато інших, залишається виключно декларативною. Яким чином при оформленні матеріалів про видворення іноземцеві роз’яснюються його права, як він ознайомлюється з правовими наслідками цього видворення та повідомляється про шляхи його оскарження, як інформується про можливість скористатися правовою допомогою фахівця або висунути вимоги про присутність перекладача – ці важливі питання не відображаються у жодному нормативному акті МВС.

 Взагалі нормативні акти міліції, проголошуючи можливість захисту іноземцями своїх прав і свобод, самого механізму здійснення цього захисту не роз’яснюють.Так, пункт 18 наказуМВС України від 01.12.2003 № 1456 «Про затвердження Інструкції про порядок продовження терміну перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства»передбачає можливість оскарження іноземцем рішення органу внутрішніх справ про відмову йому у проведенні реєстрації, але яким чином іноземець інформується про таку можливість, з наказу неясно.

Окремим питанням необхідно розглянути стан дотримання в Україні прав біженців та шукачів притулку, які традиційно визнаються однією з найуразливіших груп мігрантів. Відповідно до офіційної статистики, розміщеної на веб-сайті Державного комітету у справах національностей та релігій (www.scnm.gov.ua), станом на 01.01.2010 року в Україні зареєстровано 2 тисячі 334 біженці із 44 країн світу. Аналіз динаміки надання Україною статусу біженця свідчить, що починаючи з 2002 року кількість іноземців, які офіційно отримують захист в Україні, залишається незначною – протягом 2002-2009 років лише 536 іноземних громадян були визнані  біженцями. Не став виключенням і 2010 рік, у якому статус біженця набули лише 44 особи (дані станом на 01.09.2010),   що у 2, 8 рази менше, ніж  у 2009 році, коли біженцями було визнано 125 іноземців.    

  Такий стан справ зумовлений кількома причинами, у тому числі неопрацьованістю  відповідного законодавства України, ускладненістю механізмів реалізації визначених ним прав біженців і шукачів притулку, правовою безграмотністю чиновників та їх байдужістю до проблем іноземців, а також періодичними змінами у політичній ситуації в державі. Можна стверджувати, що, незважаючи на те, що Україна приєдналась до Конвенції ООН про статус біженців від 1951 року та Протоколу до неї від 1967 року, має власний Закон «Про біженців», забезпечення дотримання прав іноземних громадян цієї категорії продовжує залишатись на досить низькому рівні, що відмічається чисельними міжнародними та вітчизняними експертами.

Слід зазначити, що Конвенція про статус біженців та Протокол до неї були ратифіковані Україною лише у 2002 році, вже після видання власних законодавчих актів, які регламентують порядок перебування в державі іноземців, у тому числі біженців та шукачів притулку. Проте дуже важливим є той факт, що Україна приєдналась до вищевказаної Конвенції без будь-яких застережень, а тому, у відповідності із Законом України «Про міжнародні договори», при виникненні правових колізій між окремими нормами внутрішньодержавного та міжнародного правового акту, повинні застосовуватись саме положення міжнародного договору, що не завжди забезпечується у реальному житті. Так, чи не головною проблемою для біженців є питання працевлаштування, і причинами ускладнень є не тільки безробіття у державі, незнання іноземцями української мови або відсутність документів про фахову кваліфікацію, а і наявність певних протиріч у законодавстві. Закон України «Про зайнятість населення» (стаття 6 пункт 2) поширює законодавство про зайнятість виключно на іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно проживають в Україні. У той же час біженці, відповідно до закону України «Про біженців», розглядаються як іноземні громадяни чи особи без громадянства, які знаходяться в Україні на законних підставах. Така, на перший погляд, незначна розбіжність у формулюванні, призводить до того, що біженці не завжди можуть отримати у центрах занятості допомогу у пошуках роботи, визначенні статусу безробітного та виплати соціальної допомоги. 

Необхідно зазначити, що навіть за таких умов правова захищеність іноземців, які в офіційному порядку набули в Україні статус біженців та документовані відповідними посвідченнями, набагато вище, ніж шукачів притулку – однієї з самих безправних категорій іноземців. Показовим у цьому сенсі є той факт, що, відповідно до Закону України «Про іноземців та осіб без громадянства», біженцям надаються рівні з громадянами України права на трудову діяльність, освіту чи охорону здоров’я, а шукачі притулку такої преференції позбавлені. Таким чином, шукачі притулку до отримання статусу біженця (а така процедура нерідко затягується на багато місяців) фактично позбавляються економічних та соціальних прав і вимушені шукати будь-які шляхи забезпечення свого існування, в тому числі і в обхід існуючого законодавства.

Сигналом про наявність такої проблеми в Україні є розміщене у засобах масової інформації рішення Святошинського районного суду м.Києва за результатами розгляду матеріалів Святошинського районного управління міліції про притягнення до відповідальності шукача притулку з Узбекистану Х., який був затриманий міліцією за здійснення торгівельної діяльності. Своєю постановою від 22.02.2010 суд визнав, що так як стосовно іноземця «прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця», то у його діях відсутні подія та склад правопорушення. Проте вказаний факт необхідно розцінювати лише як приклад неупередженого та гуманного судового рішення, оскільки чинне законодавство України чітко не визначає можливі шляхи працевлаштування шукачів притулку .

Стаття 20 Закону України «Про біженців» своїм першим пунктом визначає, що «особа, якій надано статус біженця, має рівні з громадянами України права на свободу пересування, вільний вибір місця проживання, вільне залишення території України, за винятком обмежень, які встановлені законом», проте на практиці, знову таки з причини неопрацьованості українського законодавства, реалізація цих прав можлива лише через складну бюрократичну процедуру. В Україні порядок зміни фізичною особою свого місця проживання регулює Закон «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», дія якого поширюється як на громадян України, так і на іноземців, що перебувають в державі на законних підставах. Враховуючи те, що біженці відносяться саме до цієї категорії іноземців, порядок зміни ними адреси свого проживання повинен здійснюватись максимально просто. Однак,   стаття 6 вказаного закону передбачає, що  будь-яка особа, змінивши місце проживання, зобов’язана протягом 10 днів зареєструватись за новою адресою, подавши для цього в органи внутрішніх справ відповідну письмову заяву, свій паспортний документ та талони зняття з реєстраційного обліку. Зазначене положення зовсім не враховує той факт, що біженці взагалі не мають паспортного документа – посвідки на проживання в Україні і просто не можуть виконати зазначену умову проведення реєстрації. Вказане призводить до того, що переїзд біженця на проживання до населеного пункту іншої області, можливий лише після попереднього письмового погодження цього питання між територіальними органами Державного комітету у справах національностей та релігій і Служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України як за місцем майбутнього, так і попереднього проживання. Така процедура досить тривала у часі, крім цього біженець, на відміну від громадян України, вимушений неодноразово відвідувати чиновників зазначених органів, писати відповідні заяви тощо. Разом з тим, вказана проблема може бути легко вирішена, якщо іноземцю, на підставі отриманого посвідчення біженця, територіальним підрозділом служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України буде видаватись тимчасова посвідка на проживання, що, за умов внесення відповідних змін до законодавчої бази, значно спростить не тільки процедуру реєстрації місця проживання біженців, а і їх працевлаштування, отримання медичної допомоги тощо.

У свою чергу, шукачі притулку, передавши клопотання про отримання статусу біженця у певний територіальний орган Державного комітету у справах національностей та релігій і зареєструвавши відповідну довідку у підрозділі внутрішніх справ, взагалі практично не мають можливості змінити місце свого проживання, оскільки повинні очікувати прийняття рішення  і отримання остаточної відповіді на своє клопотання саме через цей територіальний орган. Такий стан справ можна розцінювати, як порушення  статті 33 Конституції України, яка гарантує свободу пересування та вільний вибір проживання кожному, хто на законних підставах перебуває на її території.

Аналіз статистичних даних Державного комітету у справах національностей та релігій свідчить, що починаючи з 2002 року кількість позитивно вирішених клопотань іноземців про отримання статусу біженців у їх відсотковому відношенні до загальної кількості звернень залишається незначною.

Не змінилась на краще ситуація і у 2010 році – станом на 01.09.2010 статус біженця отримало лише 5, 7% від загальної кількості тих, що звернулись з відповідними заявами. Така статистика наглядно свідчить як про жорсткість встановлених Україною критеріїв отримання іноземцями статусу біженця, так і про необхідність підвищення правової грамотності шукачів притулку, що також повинно бути реалізовано за участю держави. Слід зазначити і те, що  у 2009-2010 роках ситуація безперечно ускладнювалась і  тими «урядовими війнами», які з політичних міркувань велись в Україні навколо створення Державної міграційної служби. Її діяльність то розпочиналась, то зупинялась і, зрештою, постановою Кабінету Міністрів від 07.07.2010 №559, зазначена служба була ліквідована. Вказане призвело до того, що протягом 2009-2010 років значна кількість шукачів притулку не мала можливості отримувати посвідчення біженця або звертатись до суду з оскарженням рішень про відмову у його видачі.

Незначна питома вага легалізованих біженців до загальної чисельності іноземців-претендентів породжує нову проблему: «Як бути з іноземцями, які прибули в Україну у пошуках захисту, але відповідно до законодавства, з тих чи інших причин  не мають права на отримання статусу біженця?» Позиція влади, у першу чергу органів внутрішніх справ, жорстка і неухильна – такі іноземці повинні повернутись до країни проживання або, у крайньому випадку, просто виїхати з України. Проте подібне судження є не просто негуманним, а і незаконним, оскільки Україна, приєднавшись до Конвенції ООН проти катувань та інших видів жорстких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження чи покарання, у відповідністю із статтею 3 цієї Конвенції взяла на себе зобов’язання не повертати до країни проживання будь-яку особу, якщо останній у цій країні загрожує застосування катувань.

Таким чином, в Україні виникає гостра потреба у законодавчому забезпеченні додаткового захисту прав саме тих іноземців, які, з одного боку, не мають права отримати у нашій державі статус біженця, а с другого – не можуть бути вислані до країни свого походження у відповідності з положеннями Конвенції проти катувань. Вирішення такого важливого питання можливе як шляхом видання окремого нормативно-правового акту (на кшталт Постанови Кабінету Міністрів України від 26.06.1996 №674 «Про заходи щодо надання допомоги особам, які змушені були залишити місця постійного проживання в Автономній Республіці Абхазія Грузії та прибули в Україну»), так і внесенням доповнень до закону України «Про біженців».

Особливе занепокоєння викликає той факт, що протягом 2010 року правоохоронні органи, незважаючи на всі застороги правозахисної спільноти про протиправність таких дій, продовжили  відверте переслідування шукачів притулку.  На жаль, вже тривалий час в Україні спостерігається насторожене і відверто негативне ставлення міліції до іммігрантів та нерозуміння елементарної істини, що для певної частини іноземців залишення своєї домівки – це не забаганка, а спроба врятувати життя і свободу. Правоохоронці, через недостатній рівень правової обізнаності, продовжують бачити у шукачах притулку виключно осіб, які прибули в Україну з незрозумілою метою та ототожнюють поняття «нелегальний мігрант» та «шукач притулку». Враховуючи майже необмежені повноваження українських правоохоронців при вирішенні долі того чи іншого іноземця, така спотворена свідомість співробітників міліції безперечно призводить до порушень прав і свобод шукачів притулку.

За повідомленням «Української ради з питань біженців» та ГО «Центр Соціальна Дія» (проект «Без кордонів») у 2010 році продовжували мати місце випадки затримання органами внутрішніх справ громадян Узбекистану, які приїхали в Україну у пошуках притулку через переслідування у країні походження. Так, в червні-липні 2010 рокуу Київській області співробітники міліції затримали шукачів притулку з Республіки Узбекистан Уміда Хамроєва, Косіма Дадаханова, Уткіра Акрамова та Шоділбека Соібжонова. Причиною затримань було оголошення вказаних осіб у розшук узбецькою владою, а метою – їх екстрадиція до Узбекистану. Показово, що всі згадані шукачі притулку розшукувались за статтями КК Узбекистану, які зазвичай застосовуються до політичної опозиції («Замах на конституційний лад Республіки Узбекистан», «Виготовлення чи поширення матеріалів, які містять загрозу громадській безпеці та суспільному ладу»). Зазначені шукачі притулку ніколи не приховували факту їх переслідування узбецькою владою і саме через це прибули в Україну у пошуках захисту. 26 липня 2010 року Європейський Суд заборонив владі України видавати вказаних чотирьох заарештованих до Узбекистану, і тільки цей факт дає підстави сподіватись, що Україна нарешті розгляне належним чином заяви узбецьких шукачів притулку і до закінчення такого розгляду не зможе повернути їх до Республіки Узбекистан.

 Масове застосування катувань до людей в Узбекистані – факт загальновідомий, як і те, що Європейський Суд з прав людини вже неодноразово визнавав екстрадицію шукачів притулку до Узбекистану порушенням статті 3 («Заборона катувань») Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Цей факт, безперечно, відомий і міліції, оскільки у 2009 році правозахисними організаціями було проведено ряд акцій протесту проти повернення до Республіки Узбекистан шукачів притулку з цієї країни та роз’яснювальну роботу у правоохоронних органах про неприпустимість таких дій. Проте до теперішнього часу пріоритетом діяльності української міліції залишається робота по виконанню запитів влади Узбекистану про оголошення у розшук своїх опонентів, а не послідовне дотримання норм міжнародного права.

 Керівництвом МВС України та Департаменту служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, не приділяється належна увага роз’ясненню персоналу міліції порядку роботи з біженцями та шукачами притулку, відповідні нормативні акти та вказівки в МВС майже не видаються і до територіальних підрозділів на направляються. У свою чергу, саме низька правова обізнаність працівників органів внутрішніх справ у багатьох випадках є причиною необґрунтованих затримань вимушених іммігрантів, у тому числі і тих, які мають при собі передбачені законодавством, але невідомі, а тому і незрозумілі для правоохоронців, дозвільні документи на перебування в Україні.

 За повідомленням Харківського обласного благодійного фонду «Соціальна служба допомоги», який  є виконавчим партнером УВКБ ООН у Сумській та  Харківській областях, 16 червня 2010 року дільничним інспектором  Московського РВ ХМУ ГУМВС України в Харківській області був затриманий  неповнолітній громадянин Кот-д’Івуар Соумахоро Моулоукк Соулеймане.  На момент затримання іноземець мав при собі позовну заяву до адміністративного суду з штампом про її прийняття. Довідку про звернення до суду в Управлінні міграційної служби  в Харківській області Соумахоро Моулоукк Соулеймане мав намір отримати 17 червня 2010 року (тобто у день прийому) та у цей же день зареєструвати її в ГІРФО Харківської області.

Протягом дня неповнолітній іноземець утримувався у райвідділі міліції, незважаючи на те, що представники НУО – ХОБФ «ССП», дізнавшись про зазначене затримання,   неодноразово зв’язувались по телефону з Московським райвідділом  та роз’яснювали черговому причину відсутності у іноземця паспортних документів.

Під час перебування Соумахоро Моулоукк Сулеймана у міліції його примусили підписати протокол про адміністративне правопорушення,  зміст якого іноземцю невідомий, оскільки він практично не володіє українською або російською мовою, та повідомили про необхідність сплати ним штрафу. Це є порушенням положень статті 24-1 КУпАП, яка не передбачає застосування до неповнолітніх такого виду стягнення. Крім цього, при складанні адміністративного протоколу перекладач для вільного спілкування іноземця з правоохоронцями не запрошувався, копії підписаних під примусом міліціянтів документів Соумахоро на руки не отримав.

Про поширеність випадків необґрунтованого затримання шукачів притулку наочно свідчить той факт, що лише у місті Харків і тільки протягом січня-серпня 2010 року ХОБФ «Соціальна служба допомоги» було зафіксовано 18 випадків затримання іноземців цієї категорії, які доставлялись до підрозділів міліції, незважаючи на наявність довідки, яка дозволяє шукачу притулку перебування у державі до прийняття остаточного рішення щодо можливості отримання статусу біженця.

 

Висновки та рекомендації

Уряд України, незважаючи на офіційно задекларований національний правовий режим перебування іноземців в державі, на практиці обрав курс проведення постійних обмежувальних та примусових заходів стосовно мігрантів, практично ігноруючи інші, більш гуманні, але не менш ефективні важелі впливу на міграційну ситуацію – імміграційна амністія, виважена і вигідна для держави політика працевлаштування іноземців, заходи із сприяння їх адаптації в українську громаду тощо.

 Яскравим прикладом виконання такої спотвореної політики є Міністерство внутрішніх справ України, реальна позиція та публічна риторика керівників якого стосовно ставлення до іноземних громадян кардинально різняться. У 2010 році міліцейським відомством практично не зроблено жодного кроку вперед у покращенні рівня забезпечення дотримання прав і свобод іммігрантів, незважаючи на те, що саме міліція повинна бути ініціатором проведення змін певних норм чинного законодавства на більш зручні та гуманні. У моделі взаємовідносин «міліція-іммігрант», правоохоронна структура залишається виключно органом покарання, який, повністю відмовившись від надання іноземним громадянам функцій консультаційно-допоміжного характеру, охоче здійснює функції примусу, виправдовуючи свої жорсткі дії багато у чому надуманими та нав’язаними суспільству твердженнями про загрозу державі від нелегальної міграції, боротьбу з якою МВС веде формально і неефективно.

Міліцейське відомство повинно кардинально змінити принципи побудови своєї внутрішньої «міграційної політики» та стати ініціатором проведення таких змін на загальнодержавному рівні, для чого в першу чергу необхідно:

 – скасувати, як застарілий та неефективний, наказ МВС України від 31.07.2003 року №829 «Про затвердження Основних напрямків службової діяльності структурних підрозділів апарату МВС України та відповідних органів і підрозділів ГУМВС, УМВС, УМВСТ, внутрішніх військ МВС України по протидії незаконній міграції». Розробити новий відомчий нормативно-правовий документ, який переорієнтує діяльність міліції із проведення заходів по відстеженню етапів перебування іноземців в державі на боротьбу з організованим незаконним переправленням іноземців через територію України до країн Західної Європи. При цьому головну роль у розробці та реалізації заходів із протидії нелегальній міграції в системі МВС повинна відігравати не служба громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, а Головне управління боротьби з організованою злочинністю;

 – націлити діяльність підрозділів Державного департаменту громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб не тільки на виконання функцій контролю за перебуванням мігрантів на території України, а в першу чергу на надання іноземцям функцій допоміжного та консультаційного характеру;

 – розробити та затвердити нові відомчі інструкції з детальним визначенням порядку та підстав для проведення видворення іноземних громадян з України, де окремим розділом передбачити положення щодо забезпечення дотримання прав і свобод іноземців;

 – ініціювати розроблення та прийняття державного нормативно-правового акту щодо гарантування дотримання прав шукачів притулку, які не можуть офіційно отримати в Україні статус біженця, та визначення порядку їх тимчасової легалізації на території держави;  

 – підготувати та направити до територіальних підрозділів міліції для використання у практичній діяльності Методичні рекомендації щодо порядку перевірки законності перебування в Україні шукачів притулку з обов’язковим додатком у вигляді зразків документів, на підставі яких іноземцям дозволяється проживати в Україні;  

 – доручити науковцям МВС України провести юридичну оцінку відповідності положень законів України, КУпАП, інших нормативно-правових актів, які регулюють перебування іноземців в державі, міжнародним нормам права та розробити проекти відповідних змін до законодавства, в першу чергу до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».

==========

[1] Підготовлено Володимиром Батчаєвим, Асоціація українських моніторів  з дотримання прав людини в діяльності правоохоронних органів

 

 

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори