пошук  
версія для друку
03.06.2011

Звернення Луганського обласного відділення кву до Стахановського міського голови

   

Комітет виборців України Луганське обласне відділення

вул. Леніна, 14, оф. 26, м. Сєверодонецьк, Луганської області, 93404,

тел/факс (+380)645242196,  сайт: http://cvu-lg.narod.ru

 

№ 46 Стаханівському міському голові

від 11.07.2011 р. Борисову Ю.В.

ЗВЕРНЕННЯ

стосовно рішення виконкому Стаханівської міської ради від 30 червня 2011 р. № 356

Вважаємо, що зазначене рішення виконкому Стаханівської міської ради є протиправним і обмежує право громадськості, у тому числі нашої організації на доступ до публічної інформації.

Відповідно до статті 34 Конституції України право збирати та поширювати інформацію може бути обмежено законом.

Згідно частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (далі – Закону) обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону.

Тож рішенням органу місцевого самоврядування, його виконавчого органу, виконавчого органу державної влади не можуть бути встановлені обмеження щодо доступу до інформації, які не передбачені чинними законами.

До інформації з обмеженим доступом, розпорядником якої суб’єкт владних повноважень (далі – СВП), відповідно до частини першої статті 6 Закону відносяться:

– конфіденційна інформація – надана СВП фізичною чи юридичною особою, яка встановила обмеження щодо її поширення. Відповідно до статті 11 Закону України «Про інформацію» до конфіденційної інформації, яка не підлягає поширенню, належать також дані про національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров’я, а також адреса, дата і місце народження особи;

– таємна інформація – інформація, що містить державну, лікарську, банківську, комерційну, професійну таємницю, таємницю голосування та усиновлення, іншу передбачену законом таємницю, за незаконне поширення такої інформації передбачена кримінальна відповідальність;

– службова інформація.

На нашу думку, до переліку службової інформації не можна відносити інформацію, яка відповідно до Закону є конфіденційною чи таємною, оскільки за порушення обмежень поширення цих видів інформації наступають різні правові наслідки.

Відповідно до частини першої статті 9 Закону до службової інформації відносяться відомості:

1) що міститься в документах суб’єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов’язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;

2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.

Зазначена норма містить вичерпний перелік підстав для віднесення інформації до службової. Проте за правозастосувальною практикою останніх місяців СПД включають до складу службової інформації також відомості, поширення яких обмежено спеціальними законами, і які не відносяться до конфіденціальної та таємної інформації. Наприклад, інформацію про неповнолітніх правопорушників тощо.

Частиною третьою статті 6 Закону передбачено, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування, інші суб’єкти владних повноважень складають перелік відомостей, що становлять службову інформацію. Це є одним із складних питань при впровадженні Закону, оскільки нормативні чи методичні документи загального призначення щодо змісту таких переліків не розроблені, і підходи різних відомств до їх складання суттєво різняться. Більш того, є чинною Постанова Кабміну від 27 листопада 1998 р. N 1893 щодо конфіденційної інформації, яка суперечить вимогам Закону.

Тож не дивно, що станом на 10 липня вимогу закону про складання переліків відомостей, що становлять службову інформацію, в Луганській області виконали тільки Луганська обласна рада, Новопсковська райдержадміністрація та виконком Стаханівської міської ради[1]. При цьому тільки стаханівський перелік має змістовний, а не формальний характер.

Тож сам факт прийняття виконкомом Стаханівської міської ради рішення від 30 червня 2011 р. № 356 «Про затвердження Переліку відомостей, що становлять службову інформацію» (далі – Перелік), варто вітати. Зазначене рішення оприлюднено на офіційному сайті Стаханівської міської ради http://stakhanov.net.ua/_dr/5/573_356.doc.

Але що стосується змісту Переліку, то він викликав численні заперечення інститутів громадянського суспільства Луганської області.

За нашою оцінкою, ці заперечення цілком справедливі. Бо зазначеним рішенням вводяться обмеження в доступі до таких видів публічної інформації, які чинними законами до інформації з обмеженим доступом не віднесені, і стають такими виключно в наслідок прийняття рішення виконкому. На таких підставах змінюється статус інформації в 26 пунктах з 85, що включає Перелік. Наразі це стосується пунктів 2 (до службової віднесена конфіденційна інформація), 3 (до службової віднесена інформація, що завдає шкоди правосуддю, в дійсності така має вилучатися), 4 (до службової віднесена інформація, яка завдає шкоди честі, гідності та репутації осіб, в дійсності така має вилучатися), 7 (до службової віднесена аналітична інформація), 10 (протоколи сесій), 13 (документи про нагородження), п. 14 (відомості з баз даних), п. 18 (декларації про доходи посадових осіб), п. 22 (інформація про особисті дані – це конфіденційна, а не службова інформація), п. 26 (посадові інструкції працівників виконкому), п. 27 (відомості зі списків кадрового резерву на посади виконавчих органів міської ради), п. 28 (обмеження, начебто передбачені статтями 11, 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», яких в дійсності в цих статтях немає), п. 29 (відомості з генерального плану міста), п. 30 (інформація з планово-картографічних матеріалів), п. 31 (інформація з каталогів координат та висот пунктів геодезичної мережі), п. 32 (відомості з плану міста, виконані на топографічних матеріалах (картографічний матеріал) у масштабі: 1:10000, створених у державній системі координат УСК-2000, або СК-42, 1:5000, 1:2000, 1:500), п. 33 (відомості з робочих проектів на будівництво і реконструкцію об’єктів), п. 34 (відомості з планів, узгоджених зі службами міста, що експлуатують підземні комунікації (міськгаз, водоканал, електромережа, зв’язок і т.д.), п. 35 (відомості з журналів виконаних будівельних робіт), п. 36 (відомості з виконавчої технічної документації (акти на приховані роботи, виконавчі схеми, протоколи випробувань, акти приймання окремих вузлів і робіт), п. 37 (відомості з актів виконаних робіт форми КБ-2в, КБ-3, договірні ціни, календарні плани виконання робіт, графіки фінансування робіт), п. 38 (відомості з титулів на проектні та будівельні роботи), п. 39 (відомості з податкових розрахунків про суми доходів і використання коштів неприбутковими установами), п. 40 (відомості з кошторисної документація на будівництво, реконструкцію та ремонт об’єктів), п. 41 (відомості з рішень виконкому про затвердження проектно-кошторисної документації), п. 42 (відомості з договорів підряду на проектні, вишукувальні, будівельні роботи, реконструкцію – та капітальний ремонт об’єктів), п. 43 (відомості з договорів на придбання обладнання для об’єктів будівництва), п. 44 (відомості з тендерної документації).

Більш того, 13 пунктами зазначеного рішення обмежено доступ до такої інформації, доступ до якої згідно законів України не може бути обмежений.

Наприклад, пунктом 1 Переліку до інформації з обмеженим доступом віднесено відомості з документів, якими регламентується порядок роботи виконавчих органів міської ради. Але це суперечить статті 15 Закону, якою передбачено обов’язкове оприлюднення інформації про діяльність суб’єктів владних повноважень, прізвище, ім’я та по батькові, службові номери засобів зв’язку, адреси електронної пошти керівника органу та його заступників, також керівників структурних та регіональних підрозділів, основні функції структурних та регіональних підрозділів, розклад роботи, перелік і службові номери засобів зв’язку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, та їх керівників, тощо.

Пунктом 5 Переліку обмежено доступ до документів, що містять інформацію про фізичних та юридичних осіб, з якими Стахановська міська рада чи її виконавчі органи перебувають у правовідносинах. Пунктом 15 – відомості щодо штатно-кошторисної дисципліни та інвентаризації. Пункту 19 – відомості щодо ревізій та перевірок фінансової діяльності. Пунктом 20 – зведені відомості щодо комп’ютерних програм у виконавчих органах міської ради. Пунктом 39 Переліку – відомості з податкових розрахунків про суми доходів і використання коштів неприбутковими установами. Пунктом 44 – відомості з тендерної документації. Пунктом 81 – відомості (за окремими показниками) про потребу в асигнуваннях та фактичні фінансові витрати на мобілізаційну підготовку виконкому міської ради. Усі ці перелічені обмеження суперечать частині п’ятій статті 6 Закону, згідно якої не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, у тому числі прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно.

Пунктом 6 Переліку обмежено доступ до судових процесуальних документів (рішення, вироки, ухвали, постанови тощо), надісланих до відома чи виконання. Це суперечить частині першій статті 11 Закону України «Про судоустрій та статус суддів», згідно якої кожен, хто не є стороною у справі, має право на вільний доступ до судового рішення.

Пунктом 12 обмежено доступ до відомостей особистого характеру про депутатів Стахановської міської ради та керівного складу органів самоорганізації населення; посадових осіб виконавчих органів міської ради. Це суперечить частині шостій статті 6 Закону, закону про вибори депутатів місцевих рад тощо.

Пунктом 29 Переліку обмежено доступ до відомостей з генерального плану міста (графічна частина та пояснювальна записка), а пунктом 30 – до інформації з планово-картографічних матеріалів. Це суперечить частині одинадцятій статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Пункт 58 Переліку, яким до службової інформації відносяться відомості про хімічно небезпечні об’єкти господарської діяльності І-Ш ступенів хімічної небезпеки (дислокація, види і кількість небезпечних хімічних речовин (НХР), кількість працюючих, план території, місця розташування сховищ НХР та інші спеціальні дані) – суперечить частині четвертій статті 15 Закону, згідно якої невідкладному оприлюдненню підлягає будь-яка інформація про факти, що загрожують життю, здоров’ю та/або майну осіб, і про заходи, які застосовуються у зв’язку з цим.

Нарешті, обмеження доступу до інформації, введені пунктами 10 та 11 Переліку, хоча формально й не порушують норми законодавства, проте обмеження в доступі до цієї інформації (протоколи сесій, засідань постійних комісій міської ради та виконкому, документація до рішень з землеустрою щодо права власності (оренди) на земельні ділянки є невиправданими у світлі частини другої статті 6 Закону.

Тож вважаємо, що зазначене рішення виконкому Стаханівської міської ради від 30 червня 2011 р. № 356 «Про затвердження Переліку відомостей, що становлять службову інформацію»є протиправним і обмежує право громадськості, у тому числі нашої організації щодо доступу до публічної інформації, у зв’язку з чим пропонуємо його скасувати – в порядку досудового вирішення спору.

Наша організація готова надати конкретну допомогу у складанні нової редакції Переліку, у тому числі через участь у робочій групі чи шляхом надання пропозицій та експертних висновків.

 

Олексій Свєтіков, голова правління ЛОВ ВГО КВУ

 

Коментар до звернення Дмитра Котляра

Це положення (ч.3 ст.9) Закону про доступ до публічної інформації є дійсно проблематичним. У ньому йдеться про «перелік відомостей», а не категорій відомостей. При цьому «відомостей, що становлять службову інформацію», тобто таких, які вже було віднесено до службової інформації, а не тих, що може бути віднесено в майбутньому. Це суперечить ч.2 ст.6 та самій статті 9 Закону, в яких кілька разів наголошується, що обмеження доступу здійснюється тільки після застосування трискладового тесту, тобто не можна наперед визначати, які відомості є службовою інформацією, це повинно визначатися в кожному конкретному випадку з урахуванням обставин ситуації та із застосуванням вимог ч.2 ст.6 (тобто трискладового тесту). Отже, для того, щоб не було суперечності з цим принциповим положенням Закону, у ч. 3 ст. 9 мало б йтися або про перелік конкретних документів, яким вже надано гриф ДСК, або про перелік категорій відомостей, які може бути віднесено до службової інформації для деталізації положень ч.1 ст.9. Саме за одним з цих варіантів і слід тлумачити цю норму, інші варіанти будуть суперечити ч.2 ст.6.

Для того, щоб реалізувати цю норму на практиці, я бачу два варіанти.

1. Слід уважно подивитися на відмінності між пунктами 1 і 2 частини першої статті 9 Закону про доступ. У пункті 1 йдеться про певні документи, які можуть містити службову інформацію («документи, які становлять внутрівідомчу кореспонденцію…»). Тому за цим пунктом визначати «перелік відомостей» немає сенсу, бо немає значення, які відомості, наголос робиться на тому, в якому документі вони фіксуються і яким може надаватися гриф ДСК (з урахуванням ч.2 ст.6 звичайно). Тобто переліку категорій відомостей за цим пунктом не може бути, бо тоді треба окреслювати зміст всіх питань, з якими має справу розпорядник і які можуть потрапити у його внутрівідомчу кореспонденцію. За цим пунктом ч. 1 ст.9 Закону може бути складено тільки перелік документів з грифом ДСК.

Тоді як у пункті 2 частини першої статті 9 йдеться про сфери, в яких збирається інформація, тобто визначення робиться через зміст інформації, і тут наявність переліку категорій відомостей може мати сенс і можна навіть обґрунтувати необхідність визначення таких категорій і складання відповідного переліку.

Спробуємо осягнути, що могло матися на увазі в ч. 3 ст. 9. Відомо, що існували (і ще мало де скасовані) «переліки відомостей, що становлять конфіденційну інформацію, яка є власністю держави», які складалися на рівні кожного органу. У цих переліках окреслювалися категорії інформації, що є конфіденційною в розумінні старого Закону про інформацію, за сферами, у тому числі у сфері оборони. Хоча самі ці акти називалися «переліками відомостей”, але по суті йшлося про переліки категорій відомостей. Була також практика закриття доступу до самих таких переліків грифом ДСК. І норма ч.3 ст.9, імовірно, як раз і була спрямована на те, щоб заборонити обмеження доступу до таких переліків. Звідси і саме формулювання «переліки відомостей», яке перейшло в Закон про доступ до публічної інформації.

Тепер: чи буде порушенням Закону про доступ складання переліку категорій інформації для деталізації пункту 2 частини першої статті 9 (якщо не брати до уваги формулювання ч.3 ст.9 буквально)? На мою думку, ні, якщо бути йтися про переліки категорій відомостей, які може бути віднесено до службової інформації, а не про опис відомостей, які наперед віднесено до такої інформації.

Ці три сфери («зібрана у процесі оперативно-розшукової діяльності», «зібрана у процесі контррозвідувальної діяльності» і «у сфері оборони») є достатньо широкими і нечіткими. Тому складання переліку того, які саме відомості входять до цих сфер, необхідне для їх чіткого визначення. І тут вступає в дію заборона ч. 3 ст. 9 – ці переліки є відкритими і підлягають громадському контролю за тим, чи є вони обґрунтованими. Тобто наявність такого переліку навпаки може запобігати підведенню під пункт 2 необмеженого кола інформації. Тим більше, що це стосується таких закритих сфер, як правоохоронна діяльність, розвідка, оборона, де є серйозний ризик того, що під цю категорію (пункт 2 ч. 1) будуть підводити все, що заманеться.

Отже за цією логікою тлумачення:

– «переліки відомостей, що становлять службову інформацію» повинні затверджуватися суб’єктами владних повноважень, які збирають інформацію в процесі оперативно-розшукової діяльності чи контррозвідувальної діяльності, або які володіють інформацією у сфері оборони;

– такі переліки містять категорії відомостей (у зазначених сферах), що можуть бути віднесені в конкретних ситуаціях до службової інформації, за умови виконання вимог ч.2 ст.6 Закону;

– такі переліки є відкритою інформацією;

– переліки відомостей не складаються для інформації, що міститься в документах, визначених в п. 1 ч. 1 ст. 9.

2. Вищеописана схема не вирішує проблему з формулюванням частини третьої ст. 9, в якій йдеться одночасно про перелік «відомостей», що «становлять» службову інформацію, що є внутрішньо суперечливим, оскільки в п.1 ч.1 ст.9 йдеться про категорії документів, не «відомостей».

Тому другий варіант вирішення цієї проблеми такий: вважати, що йдеться про перелік конкретних документів (назви, реквізити), яким вже було надано гриф ДСК, і що це є додаткова гарантія відкритості такого переліку. Але тут виникає проблема з поясненням, навіщо потрібна ця норма (ч. 3 ст.9), якщо цей перелік вже охоплюється системою обліку, яка також є відкритою за ст. 18 Закону.

Підсумок. Практика застосування закону вже пішла шляхом перезатвердження «переліків відомостей» і включення до них необмеженого кола питань. Цій практиці буде сприяти і тенденція до автоматичного зрівняння «конфіденційної інформації, що є власністю держави» у старому Законі про інформацію із «службовою інформацією» у Законі про доступ і переведення всіх процедур, які існували раніше для ДСК на службову інформацію за новим законом.

Тому хоча другий варіант (перелік документів з грифом ДСК) є простішим для пояснення, перший варіант (перелік категорій відомостей, які може бути віднесено до службової інформації з дотримання вимог ч. 2 ст. 6) дозволяє спрямувати практику в правильному напрямі. Слід, правда, визнати, що обидва варіанти не є бездоганними, оскільки в обох випадках приходиться «творчо» тлумачити формулювання, вжиті в ч. 3 ст. 9 Закону.

У будь-якому разі, звичайно, безпідставним є включення до переліку відомостей, які становлять службову інформацію, інших видів інформації з обмеженим доступом (конфіденційна, таємна). Якщо для службової інформації ще є якась юридична підстава у вигляді ч.3 ст.9, то для інших видів – ні.

Ще кілька коментарів.

1. Частина третя статті 21 Закону про інформацію встановлює, що порядок віднесення інформації до таємної або службової, а також порядок доступу до неї регулюються законом. Це положення також повторюється в іншому формулюванні в статтях 6, 8 та 9 Закону. Тобто постанова Кабміну №1893 суперечить новим законам, як і суперечитиме законам перезатвердження цієї постанови для службової інформації.

2. Згідно з частиною першою статті 9 віднесення до службової інформації відомостей, зазначених в пунктах 1-2 цієї частини, не є автоматичним, воно здійснюється на розсуд розпорядника. Закон не вимагає застосовувати гриф ДСК до всієї внутрівідомчої кореспонденції, лише якщо в цьому є потреба і дотримано вимог трискладового тесту.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори