пошук  
версія для друку
14.04.2013
джерело: www.coe.int

МНЕНИЕ О ПОЛОЖЕНИЯХ, КАСАЮЩИХСЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ЗАКЛЮЧЕННЫХ, В ЗАКОНЕ ГРУЗИИ ОБ АМНИСТИИ

   

 

ХПГ публикует перевод Мнения Венецианской комиссии о положениях грузинского закона об амнистии от 21 декабря 2012 года, касающихся освобождения политических заключенных. 

CDL-AD(20013)009

Or. Engl

 

Страсбург, 11 марта 2013

Мнение № 710 / 2012

 

 

 

ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО

(ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ)

 

 

 

МНЕНИЕ

 

О ПОЛОЖЕНИЯХ, КАСАЮЩИХСЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ЗАКЛЮЧЕННЫХ, В ЗАКОНЕ ГРУЗИИ ОБ АМНИСТИИ

 

Принято Венецианской Комиссией на 94-м пленарном заседании (Венеция, 8-9 марта 2013 г.)

 

 

На основании комментариев

 

г-на Николае ЕСАНУ (член, Молдова), г-на Джеймса ГАМИЛЬТОНА (запасной член, Ирландия), г-на Анхеля САНЧЕСА НАВАРРО (запасной член, Испания)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Этот документ не будет распространяться на заседании. Пожалуйста, возьмите с собой эту копию. www. venice. coe. int


 

I. Введение

1.   В письме от 19 декабря 2012 года, председатель Мониторингового комитета Парламентской Ассамблеи Совета Европы запросил мнение о проекте Закона Грузии об амнистии (CDL-REF (2013) 003).

2.   Запрос был сформулирован следующим образом: «На своем заседании в Париже 12 декабря 2012 года Мониторинговый комитет Парламентской Ассамблеи решил запросить мнение Венецианской Комиссии о конкретных положениях закона об амнистии, рассматриваемого в настоящее время парламентом Грузии, согласно которым под эту амнистию подпадает ряд лиц, признанных политическими заключенными недавно принятой резолюцией грузинского парламента. Мы будем признательны, если Венецианская Комиссия сможет принять свое мнение по этому закону при первой возможности».

3.   Для представления замечаний по этому проекту закона Венецианская Комиссия пригласила следующих докладчиков: г-на Николае Ешану, г-на Джеймса Гамильтона и г-на Анхеля Санчеса Наварро.

 

4.    Проект закона был принят парламентом Грузии в третьем и окончательном чтении 21 декабря 2012 года. 27 декабря Президент наложил вето на законопроект. Однако 28 декабря парламент преодолел вето. Президент отказался подписать законопроект для вхождения в законную силу, и председатель парламента подписал его 12 января 2013 года.

5.    13 января 2013 года лица, чьи имена были включены в список политических заключенных, были освобождены.

6.    6-7 февраля 2013 года г-н Ешану и г-н Гамильтон, в сопровождении г-жи де Брутелль из Секретариата, посетили Тбилиси и встретились с вице-президентом Конституционного Суда, председателем Верховного Суда, министром юстиции и заместителем министра юстиции, председателем и членами ассоциации судей, представителями общественной адвокатуры, членами парламента и нескольких НПО.

7.    В мнении учтена информация, представленная правительством и НПО, а также результаты визита в Тбилиси. Венецианская Комиссия выражает благодарность грузинским властям и другим заинтересованным сторонам за плодотворное сотрудничество в ходе этого визита.

8.    Настоящее мнение было обсуждено на Подкомиссии по основным правам 7 марта 2013 года и было впоследствии принято Комиссией на ее 94-м пленарном заседании (Венеция, 8 - 9 марта 2013 года).

 

 

II. Сфера рассмотрения

 

9.  Закон об амнистии разделен на три части:

 

Первая часть включает статьи 1-21 и относится к обычным преступлениям. Эти статьи содержат различные положения, касающиеся различных категорий правонарушителей, предусматривают различные градации снижения наказания или полное освобождение от наказания на основании различных критериев.

10.    Вторая часть включает статью 22 Закона и предусматривает, что лица, которым присвоен статус политических заключенных или политически преследуемых лиц согласно резолюции парламента Грузии, освобождаются от уголовной ответственности и наказания.

11.    19 декабря 2012 года парламент Грузии принял резолюцию, в которой он:

-       ссылается на исследование, проведенное «рабочей группой по обсуждению вопросов, связанных с лицами, находящимися в заключении по политическим мотивам», которая была создана Комитетом по правам человека и гражданской интеграции, а также на Резолюцию 1900 (2012) Парламентской Ассамблеи Совета Европы «Определение политических заключенных»[1];

-       устанавливает перечень из 190 «лиц, находящихся в заключении по политическим мотивам» и четырех «лиц, преследуемых по политическим мотивам»;

-       обязуется разработать, как можно более оперативно, правовые механизмы освобождения от уголовной ответственности и наказания и/или обеспечения права на справедливое судебное разбирательство.

12.    Наконец, третья часть Закона (статьи 23-27) касается применения Закона.

13.    Учитывая условия запроса ПАСЕ, в настоящем мнении будет рассматриваться только статья 22 Закона об амнистии, поскольку статьи 1-21 и 23 относятся только к обычным преступлениям, и, следовательно, выходят за рамки этого запроса.

 

14.    Более того, в этом мнении не обсуждается, являются ли лица, включенные парламентом Грузии в список, политическими заключенными, будь то на основе выводов парламента Грузии или на основе определения, данного Парламентской Ассамблеей в ее Резолюции 1900 (2012).

15.    Следует отметить, с самого начала, что, даже если будет признано, что Закон противоречит международным стандартам, повторное лишение свободы лиц, которые уже были освобождены в соответствии со статьей 22 Закона, противоречило бы принципу правовой определенности и принципу отсутствия обратной силы уголовного закона. В этом смысле, вопрос, поставленный перед Венецианской Комиссией, может представляться несколько спорным, так как закон уже принят и приведен в исполнение.

16.    Наконец, как и в любом другом мнении Венецианской Комиссии, в настоящем мнении могут быть ошибки или недоразумения из-за трудностей перевода. Одна из таких трудностей заслуживает того, чтобы быть изложенной здесь. Статья 22 Закона об амнистии ссылается на резолюцию парламента Грузии. Так как эти статьи (определенные или неопределенные) на грузинском языке не существуют, был поднят вопрос, может ли парламент Грузии разработать новые списки политических заключенных, или обновить список, составленный в декабре 2012 года, добавив в него новых лиц – которые в таком случае смогут воспользоваться статьей 22 Закона. Однако, как следует из ответов, полученных делегацией Комиссии, этот закон, скорее всего, останется одноразовым. Кроме того, в преамбуле Закона говорится, что «парламент Грузии объявляет амнистию как единую, временную и специальную меру».

 

III. Виды освобождения от наказания в сравнительном праве и в законодательстве Грузии

 

В государствах-членах Совета Европы[2]

17.    В государствах-членах Совета Европы существуют два основных вида освобождения от наказания – амнистия и помилование.

18.    Амнистией, как правило, называют меру, которая является безличной и распространяется на всех лиц или некоторый класс лиц, в то время как помилование касается конкретного лица или группы лиц.

19.    В то время как помилование обычно прерывает отбытие наказания, амнистия может быть объявлена до начала уголовного разбирательства или на любой стадии после этого.

20.    В то время как амнистия, как правило, входит в сферу полномочий законодательного органа, помилование рассматривается как одна из прерогатив главы государства.

21.    Однако в некоторых Договаривающихся Сторонах упомянутые выше различия между этими двумя понятиями не всегда присутствуют или не настолько четко выражены, в результате чего, в теории права институты освобождения от ответственности называются «гибридными».

22.    Стоит отметить, что помилование, предоставленное исполнительной властью, как правило, является атипичным дискреционным актом, и дискреционный характер этих мер не позволяет, в принципе, их аннулировать.

23.    Аналогично, что касается амнистии, ее отмена задним числом, как правило, не допускается, так как решение об амнистии принимается законодательными органами, и ее отмена противоречила бы принципу правовой определенности и принципу отсутствия обратной силы уголовного закона.

24.    Наконец, следует отметить, что меры такого рода считаются законными в европейском праве и прямо предусмотрены некоторыми международными документами. Например, пункт 16 Рекомендации CM/Rec (2010)12 Комитета министров государствам-членам в отношении судей: независимость, эффективность и ответственность (принята Комитетом Министров 17 ноября 2010 года на 1098-й встрече заместителей министров) прямо гласит: «За исключением решений об амнистии, помиловании или аналогичных мерах, органы исполнительной и законодательной власти не должны принимать решения, аннулирующие судебные решения».

 

В международном праве

25.    Вне Совета Европы, примеры законов об амнистии можно найти только в контексте окончания конфликтов, диктатур, восстаний, сразу после перехода к демократии, но не позднее.

26.    Ограничения, налагаемые международным правом на национальное законодательство, можно резюмировать в трех следующих пунктах:

 

-       Обязательство преследования международных преступлений (например, преступлений против человечности, пыток) / борьба с безнаказанностью;

-       Обязательство доступа жертв к средствам правовой защиты и компенсации;

-       Право знать правду - например, Принцип 2 Свода принципов ООН гласит, что «каждый народ имеет неотъемлемое право знать правду о событиях прошлого, связанных с совершением чудовищных преступлений, и об обстоятельствах и причинах, которые, посредством массовых или систематических нарушений, привели к совершению этих преступлений». Принцип 4 этого же Свода принципов, в свою очередь, гласит, что, независимо от любого судебного разбирательства, жертвы и их семьи имеют неотъемлемое право знать правду об обстоятельствах, в которых имели место нарушения, а в случае смерти или исчезновения жертвы, о ее судьбе».

 

Амнистия и помилование в законодательстве Грузии

27.    Конституция Грузии предусматривает право Президента «осуществлять помилование осужденных» (статья 73.1.o).

28.    Конституция не предусматривает четкой власти парламента принимать законы об амнистии. Амнистия упоминается лишь в статье 74.2 Конституции, которая касается референдума и гласит: «Не допускается проведение референдума для принятия или отмены законов, по вопросам амнистии или помилования, ратификации и денонсации международных договоров и соглашений, а также по вопросам, ущемляющим основные конституционные права и свободы человека».

29.    Как и во многих государствах-членах Совета Европы, в Грузии решение об амнистии принимается Парламентом и направлено на группу лиц, оставаясь безличным. Статья 77 Уголовно-процессуального кодекса предусматривает, что амнистия объявляется Парламентом в отношении не указанных конкретно лиц; в рамках амнистии преступник может быть освобожден от уголовной ответственности, осужденный может быть освобожден от наказания, наказание может быть смягчено или заменено более мягким видом наказания; амнистия может аннулировать предыдущие судимости.

30.    Напротив, помилование предоставляется конкретным лицам. Статья 78 Уголовно-процессуального кодекса гласит: «Помилование объявляется Президентом Грузии в отношении указанных лиц. Помилование может освободить осужденного от дальнейшего отбывания наказания, смягчить наказание или заменить его более мягким видом наказания. Помилование может аннулировать предыдущие судимости».

31.    Указ Президента устанавливает правила для помилования; создается специальная комиссия, которая рассматривает просьбы о помиловании. Комиссия представляет свои рекомендации Президенту, который может по своему усмотрению принять или отклонить рекомендацию.

 

 

IV. Закон об амнистии и соблюдение определенных фундаментальных принципов и принципа верховенства права

32.    Закон, принятый 22 декабря 2012 года, называется Законом об амнистии. Однако неясно, действительно ли статья 22 Закона об амнистии, ссылающаяся на резолюцию, в которой перечислены лица, которые считаются политическими заключенными и к которым применима амнистия, обладает признаками закона об амнистии.

33.    В Законе Грузии, меры освобождения от наказания, направленные на конкретных лиц, имеют скорее форму президентского помилования (см. выше). В теории, грузинские власти стояли перед выбором, применять ли к «политическим заключенным» амнистию или помилование. По их мнению, помилование не являлось политически возможным вариантом: заинтересованные лица («политзаключенные») должны были бы обратиться к президенту, которого они считают ответственным за их тюремное заключение, и такое обращение означало бы косвенное признание ими своей вины. Кроме того, власти не считают, что президент должен осуществлять помилование «политических заключенных». Поэтому они решили прибегнуть к амнистии. Это был политический выбор, сделанный исключительно грузинскими властями, который не может оговариваться или комментироваться Венецианской комиссией.

34.         Однако этот выбор повлек за собой правовые последствия. Законы об амнистии, принятые парламентом, должны соблюдать принципы верховенства права[3] - законность, запрет произвола, а также отсутствие дискриминации и равенство перед законом.

 

Статья 22 и принцип законности и прозрачности в процессе принятия закона

35.    На первый взгляд, статья 22 Закона Грузии об амнистии касается «не указанных конкретно лиц», поскольку она упоминает «лиц, которым был присвоен статус политических заключенных, или лиц, преследуемых по политическим мотивам», не называя их.

36.    Тем не менее, и Закон об амнистии от 22 декабря 2012 года, и резолюция, принятая 19 декабря 2012 года,  в которой перечисляются имена лиц, были приняты одним и тем же органом – парламентом Грузии, служат одной и той же цели, и должны рассматриваться вместе.

37.    Таким образом, из того факта, что список лиц приведен в другом документе, не следует делать вывод, что этот закон об амнистии был направлен на «не указанных конкретно лиц», как это должно было бы быть.

38.    Кроме того, что касается процесса утверждения списка лиц, в резолюции парламента Грузии явно указано, что этот список был составлен специальной «рабочей группой по обсуждению вопросов, связанных с лицами, находящимися в заключении или преследуемым по политическим мотивам», созданной Комитетом парламента Грузии по правам человека и гражданской интеграции. Эта рабочая группа включала ряд представителей правозащитных неправительственных организаций (НПО). Имена были предложены НПО, и решение о включении имен в список принималось после изучения «соответствующих материалов» рабочей группой, в которой были также представлены эти НПО.

39.    Критерии отбора дел не были раскрыты общественности. Как следствие, процедуре недоставало необходимого элемента прозрачности.

 

Статья 22 и принцип разделения властей

40.    В соответствии с европейскими демократическими традициями, в Грузии Конституция является «высшим законом государства» (статья 6 Конституции Грузии, далее – «КГ»), и «государственная власть осуществляется на основе принципа разделения властей» (ст. 5.4).

41.    Парламент является «высшим представительным органом страны, который осуществляет законодательную власть, определяет основные направления внутренней и внешней политики, осуществляет контроль над деятельностью правительства в рамках, определенных Конституцией, и осуществляет другие полномочия» (статья 48).

42.    Судебная власть «независима и осуществляется только судами», которые «выносят решения от имени Грузии» (82.3 и .4 КГ). Кроме того, «отмена, изменение или приостановление решения суда могут быть осуществлены только судом в установленном законом порядке» (статья 84, пункты 1 и 5).

43.    Сделав выбор в пользу списка имен политических заключенных после изучения «соответствующих материалов», вместо абстрактного определения лиц, находящихся в заключении или преследуемым по политическим мотивам, парламент занял место судебных органов, которые должны были, в принципе, быть уполномочены парламентом принимать решение, отвечает ли человек критериям, установленным парламентом.

44.    В соответствии со статьей 25[4] Закона, субъекты закона об амнистии имеют «право на справедливое судебное разбирательство при рассмотрении их уголовных дел». Но это лишь возможность, которая возникает после принятия решения о предоставлении статуса политического заключенного и зависит от желания уже освобожденных лиц.

45.    Это не эквивалентно процедуре, посредством которой судебные органы уполномочиваются парламентом принимать решения, отвечают ли лица критериям, установленным парламентом.

46.    В демократическом обществе, где преобладание мирных изменений является признаком здоровой политической жизни, общественность и власти должны иметь основания верить, что каждая ветвь власти будет продолжать действовать в своей собственной сфере.

 

Закон об амнистии и принципы запрета произвола, отсутствия дискриминации и равенства перед законом

47.    Статья 22 Закона об амнистии, как уже отмечалось, предусматривает освобождение от уголовной ответственности и наказания лиц, которым был присвоен статус политических заключенных или лиц, преследуемых по политическим мотивам, в силу резолюции парламента Грузии.

48.    В Законе не предпринималось никаких попыток установить объективные критерии, согласно которым человек признается политическим заключенным. Закон не определяет, какие преступления и в течение какого периода подпадают под действие закона. Это не говоря уже о таком критерии, как «серьезные сомнения в справедливости судебного разбирательства, приведшего к осуждению лица». Хотя в преамбуле к Закону приводится ссылка на резолюцию Совета Европы по политзаключенным, эти критерии не были включены в сам закон.

49.    Как уже упоминалось, процесс отбора дел был непрозрачным, и поэтому представляется произвольным.

50.    Отсутствие в законе четких критериев привело также к тому, что оспорить решение парламента чрезвычайно трудно и, быть может, даже невозможно.

51.    Закон не предусматривает обращения в суд в случае, если лицо, имени которого нет в списке, считает, что оно имеет право быть освобожденным на том основании, что является политическим преступником. В любом случае, при отсутствии четких критериев включения в список и исключения из него, решить эту проблему вряд ли удастся.

52.    Подразумевается, что статья 22 Закона об амнистии касается амнистии лиц, находящихся в заключении по политическим мотивам, но получается, что она относится к всеобщей амнистии. При буквальном прочтении оказывается, что закон охватывает не только политические преступления, но и обычные преступления, которые не имеют отношения к политике и даже – хотя, скорее, теоретически – международные уголовные преступления, такие как пытки или военные преступления.

 

53.    Даже если допустить, что процесс был проведен добросовестно, в случае, если оказывается, что человек, действительно заключенный в тюрьму по политическим мотивам, ранее совершил тяжкое преступление, не связанное с политикой, ему будет предоставлен иммунитет от судебного преследования за неполитическое преступление.

54.    Кроме того, в случае, в случае включения парламентом в свой список лиц, которые ни в коей мере не являются политическими преступниками или жертвами политических преследований, а совершили общеуголовные преступления, не связанные с политикой, не существует метода, с помощью которого можно было бы оспорить это решение.

55.    Венецианская комиссия принимает во внимание выдвинутые причины для принятия этих документов (т.е. необходимость  предпринять немедленные шаги для прекращения скандала вокруг лиц, содержащихся в тюрьмах по политическим мотивам, как это было объяснено делегации в ходе ее визита; см. также преамбулу к Закону, ссылки на общие «принципы гуманности» и конкретную ситуацию в стране, «связанную с требованиями общественности восстановить справедливость, необходимостью сокращения числа заключенных и условно осужденных лиц, и интересами общественной безопасности») и учитывает исключительный масштаб этой меры («единая, временная и специальная»).

56.    Тем не менее, Комиссия считает, что эта мера была принята независимо от закона и вышеупомянутых основополагающих принципов. При этом Комиссия не подвергает сомнению искренность членов НПО, которые проводили кампанию по этому вопросу.

 

 

V. Заключение

57.    Венецианская комиссия отметила похвальное стремление грузинских властей урегулировать ситуацию с «политическими заключенными» и их решение сделать это посредством амнистии, утвержденной парламентом. Это мнение ни в коем случае не ставит под сомнение такой политический выбор, но является попыткой провести правовой анализ ситуации с целью укрепления верховенства права.

58.    Амнистия, утвержденная парламентом, должна выполнять определенные основополагающие принципы верховенства права, а именно: законность (в том числе прозрачность), запрет произвола, отсутствие дискриминации и равенство перед законом. Венецианская комиссия считает, что статья 22 Закона об амнистии не выполняет эти принципы. Тем не менее, неоспоримо, что повторное лишение свободы лиц, которые уже были освобождены в соответствии со статьей 22 Закона, противоречило бы принципу правовой определенности и принципу отсутствия обратной силы уголовного закона.

59.    Во время своего визита в Грузию, делегация Венецианской Комиссии была проинформирована, что в настоящее время в заключении в Грузии по-прежнему находится значительное число людей, которые утверждают, что они были заключены в тюрьму по политическим мотивам. Для того чтобы разобраться в их делах, необходим некий механизм, в котором должны участвовать суды. Критерии, применяемые в этом механизме, должны быть обнародованы, включая любые критерии, использованные в прошлом.

60.    Венецианская Комиссия рекомендует грузинским властям следовать принципам, изложенным в настоящем мнении, при возможной процедуре в будущем.

61.    Венецианская Комиссия готова оказать грузинским властям любую дальнейшую помощь, которая им может понадобиться.

Перевод с английского Харьковской правозащитной группы



[1]Резолюция 1900(2012) Парламентской Ассамблеи Совета Европы об определении политических заключенных. - См., в частности критерии, определенные в Резолюции: «Ассамблея повторно выражает свою поддержку этих критериев, сформулированных следующим образом: «Ассамблея заявляет, что лицо, лишенное личной свободы, следует считать «политическим заключенным» в следующих случаях:

a.  если лишение свободы было произведено в нарушение одной из основных гарантий, закрепленных в Европейской Конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ) и протоколов к ней, в частности, свободы мысли, совести и религии, свободы выражения взглядов и свободы информации, свободы собраний и ассоциаций;

b.  если лишение свободы было произведено по чисто политическим причинам, без связи с каким-либо преступлением;

c.  если, по политическим мотивам, продолжительность содержания под стражей или его условия явно непропорциональны правонарушению, в совершении которого лицо подозревается или признано виновным;

d. если, по политическим мотивам, лицо содержится под стражей в дискриминационных условиях по сравнению с другими лицами, или,

e.  если лишение свободы является результатом судебного разбирательства, которое было явно несправедливым, и это связано с политическими мотивами властей» (SG/Inf(2001)34, § 10)».

Резолюция 1900(2012) Парламентской Ассамблеи Совета Европы об определении политических заключенных http://assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewHTMLasp?FileID=19150&Language=EN

и доклад ПАСЕ по этому вопросу: http://assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewHTML.asp?FileId=18995&Language=EN

 

[2] Дополнительную информацию по этим вопросам можно найти, например, в деле LEXA v. SLOVAKIA (Application no. 54334/00), Judgment, Strasbourg, 23 September 2008

[3] См. доклад по вопросам верховенства права (CDL-AD (2011)003 rev), в котором Венецианская Комиссия  пришла к выводу, что «можно прийти к консенсусу относительно необходимых элементов верховенства права, а также “Rechtsstaat”, которые имеют не только формальное, но также и материальное значение. К ним относятся:

(1) Законность, в том числе прозрачность, подотчетность и демократический порядок принятия законов

(2) Правовая определенность

(3) Запрещение произвола

(4) Доступ к правосудию в независимых и беспристрастных судах, в том числе судебный контроль за административными актами

(5)  Соблюдение прав человека

(6)  Отсутствие дискриминации и равенство перед законом».

[4] Статья 25 Закона об амнистии гласит: «Все лица, подпадающие под сферу применения Закона об амнистии, имеют право на справедливое судебное разбирательство при рассмотрении их уголовных дел».

 

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори