пошук  
Права Людини в Україні. Інформаційний портал Харківської правозахисної групи
версія для друку
24.11.2019 | Анастасія Іванова

ПРАВО ВЕТО. Частина 1. Розвиток та природа інституту

Конституція України
   

Постановка питання

За майже два місяці діяльності Верховною Радою України ІХ скликання було прийнято 59 законів, з яких 39 набули чинності. Щодо 3-х законів, ухвалених парламентом, Президент України В. Зеленський скористався правом вето та повернув їх з пропозиціями Президента до закону, а також скористався правом вето щодо Виборчого кодексу, ухваленого Верховною Радою попереднього скликання 11 липня 2019 р.[1]

Для порівняння – Президент П. Порошенко за 5 років своєї каденції повернув 52 закони[1]. Водночас у США нинішній Президент Дональд Трамп від 2017 р. і до 2019 р. застосував право вето щодо 6-ти законів, прийнятих Конгресом, а Президент Барак Обама за 8 років ветував 12 законів (2009-2017), так само як і Джордж Буш (2001-2009).

Усі повернення законів до Верховної Ради України відбулися із порушенням строків надання пропозицій Президента до Закону. Окрім того, Президентом В. Зеленським було внесено додаткові пропозиції до п’яти законів, які були повернуті Президентом П. Порошенко із відповідними пропозиціями. Все це актуалізує питання ролі Президента України у законодавчому процесі, а також правового значення вето, обов’язковості процедури, вимог, правових наслідків у разі їх порушення. Такий інтерес не є суто теоретичним, адже, очевидно, це не останні закони, ухвалені Верховною Радою України, які будуть повернені Президентом України до парламенту.

Історичний розвиток інституту вето

Сьогодні, коли ми вживаємо термін «вето», здебільшого йдеться про вето глави держави (Президента). Однак, уже на кінець ХІХ століття розрізняли veto давньоримське, veto конституційне і veto старопольське[2].

Сучасному конституційному законодавству різних країн світу, окрім вето глави держави, відомі такі форми як: народне вето (різновид відхиляючого референдуму); парламентське вето (в двопалатних парламентах, якщо кожна палата має повноваження застосовувати своєрідне право вето щодо дій іншої). В країнах, де діє попередній (превентивний) конституційний контроль, суди уповноважені відхиляти законодавство з причин несправедливості, недоцільності, невідповідності принципам верховенства права або правам людини, а також визнавати акти законодавчого органу неконституційними. Деякі науковці розглядають такі повноваження як квазізаконодавчі[3], та називають їх «судовим вето».

Реальним інструментом впливу є вето і в міжнародних відносинах – Європейського парламенту (наприклад, широко обговорюване питання щодо можливого вето Європарламенту на домовленості про вихід Британії з ЄС) або консенсусне право вето в Раді Безпеки ООН.

У політичних науках існує окрема теорія вето-гравців (Veto-players), запропонована професором Джорджем Цебелісом (George Tsebelis) та викладена у низці праць вченого[4]. Згідно з цієї теорією вето-гравцями є колективні або індивідуальні актори, згода яких необхідна для зміни статус-кво – політики, що існує на даний момент, та законодавства, зміна якого вимагає консенсусу усіх вето-гравців. Ними можуть бути не лише органи державної влади, а й окремі політичні актори та ситуативні об’єднання – коаліції, партії тощо. Концепція знайшла підтвердження у сучасних демократіях – дослідники констатують розвиток консоціативної демократії (consociational democracy), для якої є притаманним розпорошений політичний спектр[5]. Взаємне вето тут є частиною механізму відходу від «правління більшості» в чистому вигляді та виступає додатковою гарантією життєво важливих інтересів меншості[6].

Повніше відповісти на питання, що ж сьогодні являє собою право вето, та зрозуміти його політико-правову природу допоможе історія формування та розвитку цього поза сумнівами унікального інституту.

Усім відоме латинське походження слова «veto» – забороняю, хоча, безумовно, певні обмеження законодавчої функції глави держави, пов’язані із причетністю інших консультативних органів до законодавчого процесу, існували й в інших давніх суспільствах. У Стародавньому Римі інститут вето постав у розвиток права допомоги (ius auxilii) і права зноситися з плебсом (ius egendi cum plebe). Veto фактично було формою інтерцесії (лат. Intercessio – втручання, супротив) в публічному праві.

Передусім, вето був інструментом захисту плебсу від патриціїв, яким народні трибуни користувалися:

- щодо дій магістратів (могли навіть заборонити подальше перебування на посаді), а також відносно приватних осіб, стосовно тих їх дій, які мали суспільний характер;

  • проти рогацій (законопроектів), що вносилися до народних зборів,
  • проти вже ухвалених постанов цих зібрань і проти рішень сенату.

Цікаво, що для забезпечення реалізації права вето, щоб змусити патриціанську владу склонитися перед трибунською інтерцессією, напочатку плебеї використовували насильницькі дії, зокрема самосуд. Акти помсти проти тих, хто не підкорявся трибунській владі, плебс здійснював зазвичай на пропозицію і запрошення трибунів. Кожний трибун своїм «veto» міг зупинити дію магістрату навіть у разі, коли всі інші трибуни були б проти нього; перевага завжди була з боку стримуючої, заперечуючої влади. Отже, у цих відносинах вето мало за мету захист прав і свобод плебсу (народу) через контроль відповідних повноважень магістрату[7].

Трибун мав лише стримуючі повноваження, негативні за своєю природою. Натомість магістрат та консули мали всю повноту повноважень – як позитивних, так і негативних. Римський магістрат мав право накласти вето на постанови і дії іншого магістрата, наділеного рівною з ним або меншою владою. Це було однією з гарантій проти зловживань, що могли відбуватися завдяки тому, що кожен римський магістрат був незалежним у своїй діяльності в умовах відсутності централізуючої єдності сучасного управління[8]. Тут вето мало мету взаємного контролю повноважень органів влади.

Право вето Консулів полягало у праві кожного з двох консулів накласти вето на рішення іншого та мало забезпечити узгодженість рішень цього колегіального органу. Таке вето спрямовувалось на забезпечення колегіальності рішень та недопущення авторитарності вищого органу влади.

Середньовічній європейській традиції відомо парламентське вето (вето суду). У Франції воно виникло на початку XIV ст. у процесі посилення парламентських повноважень унаслідок послаблення королівських і полягало у праві парламенту (на той момент вищого судового органу) перевіряти закони та відмовляти у їх реєстрації та оприлюдненні. Так формальність, зміст якої полягав у оприлюдненні, повідомленні суддів про закони, якими вони мали керуватися у своїх рішеннях, перетворилася у потужний інструмент впливу та боротьби за повноваження. Щоправда у короля залишалось право змусити парламент внести закон у реєстр, однак для цього вимагалось окремий акт монарха або його особисте звернення до парламенту на урочистому засіданні[9]. Після реформування парламенту у законодавчий орган право вето щодо законів отримав король. Сьогодні, після тривалої історії послаблення чи посилення цього інституту у взаєминах виконавчої та законодавчої влади, право вето належить Президенту Франції. Верхня палата парламенту (Сенат) також має право вето щодо законів про внесення змін до Конституції, однак в такому вигляді це радше механізм захисту Конституції, ніж частина механізму стримувань і противаг.

Іншу природу мав ліберум вето (Liberum veto) – цей середньовічний польський інститут виник у розвиток звичаю, що вимагав повної єдності (одностайності) в рішеннях сеймів та сеймиков. Ліберум вето призводило до блокування діяльності парламентської інституції. Вперше в історії польського парламентаризму сейм, який зібрався навесні 1652 р., був зірваний одним із шляхтичів (В. Сіцінський), котрий наклав своє вето на сеймові ухвали. Цікаво, що серед документів, які мав затвердити польський сейм, називають і Білоцерківський мирний договір 1651 р[10].

Якщо звернутися до передісторії інституту вето на українських землях, побачимо, що конценсус (одностайність) як принцип державного устрою був принципом, за яким приймалися рішення й у давньоруських віче, байдуже яким чином це досягалось. В подальшому ця традиція формувалася в річищі шляхетської демократії участі з її контрольними функціями[11].

Про обмеження гетьманської влади, включно із законодавчими повноваженнями Гетьмана, йдеться в гетьманських конституціях. Зокрема, відповідно до конституційного договору «Пакти та Конституції законів і вольностей Війська Запорозького» 1710 р., укладеного між обраним гетьманом Пилипом Орликом та козацькою старшиною і козаками Війська Запорозького, Гетьман та його наступники мусили радитися з усіма генеральними особами, полковниками та генеральними радниками «про цілісність Вітчизни, її добробут та про всі справи публічні і нічого без їхньої волі своєю владою не розпочинати, не встановлювати і рішень не приймати».

Перспективним для дослідження історії механізму стримувань і противаг видається інститут докорів, про який йдеться там само: «Якщо у діях Ясновельможного гетьмана буде помічено щось несумісне з правами та вольностями, шкідливе та некорисне для Вітчизни, тоді Генеральна Старшина, полковники і генеральні радники будуть уповноважені вільними голосами чи приватно або, якщо виникне така необхідність, й публічно на раді висловити Його Вельможності докір щодо порушення прав та вольностей без осудження та найменшої образи високої регіментарської честі. На ті докори Ясновельможний гетьман не має ображатися та мститися, а навпаки, намагатися виправити недоладності».

Тривалий час ці інститути та механізми не мали подальшого розвитку через колоніальне становище українських земель та неможливість розвитку власних практик і традицій парламентаризму.

Розбудова молодої української демократії початку ХХ ст. та пошук оптимальних моделей державного устрою привернули увагу правотворців до інститутів обмеження влади та, зокрема, інституту вето. Центральна Рада орієнтиром мала парламентську республіку, в якій посади президента не передбачалося, тому вето глави держави не було актуальним.

Водночас, право опублікування законів розглядалося як повноваження Генерального Суду і після його утворення мало перейти до нього. 17 квітня 1918 р. Рада Народних Міністрів ухвалила для внесення в ЦР проект про порядок опублікування законів, згідно з яким опублікування законів мало покладатися на Генеральний Суд. Саме з такого розподілу повноважень виникло судове вето у Франції XIV ст. А враховуючи, що згідно з проектом Конституції УНР від 10 грудня 1918 року Генеральний Суд мав отримати повноваження конституційного контролю за законами, цілком можливо, що таким чином закладалися можливості для попереднього конституційного контролю.

Під час правління Гетьмана П. Скоропадського вибудовувалась жорстка вертикаль влади, законодавчі функції парламенту були розділені між Радою Міністрів та самим Гетьманом, тому обмеження владних повноважень було не на часі. Хоча так само функція опублікування законів була закріплена за вищою судовою інстанцією – Державним Сенатом, отже, потенціал для впливу на законодавчий процес з боку інших галузей влади був і тут.

У конституційних актах та проектах періоду Директорії намагання запровадити право вето у систему стримувань і противаг зустрічається неодноразово. Так, в ухваленому Радою Народних Міністрів законі «про тимчасове Верховне Управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці» термін вето не вживався, однак сам інститут був регламентований так. Подані на затвердження Голови Директорії Української Народної Республіки постанови парламенту (Державної Народної Ради) або уряду (Ради Народніх Міністрів), протягом чотирнадцяти діб мали або бути затвердженими Головою Директорії, або – повернені до Державної Канцелярії незатвердженими. Незатверджені постанови парламенту мали подаватися головою уряду до парламенту на новий розгляд. При повторному ухваленні закону в тій самій редакції, він остаточно мав набирати силу закону та не потребував повторного ухвалення Головою Директорії. Подолання вето мало відбуватися простою більшістю голосів парламенту.

Схожим чином інститут вето був регламентований і в конституційному проекті урядової комісії, однак для подолання вето вимагалось 2/3 голосів парламентарів. У проекті Конституції Отто Ейхельмана 1921 р. розрізнялось право абсолютного вето глави держави щодо певних міжнародних угод (§246*), а також право відносного вето – «Постанови, ухвалені обома Палатами Парламенту, про зміни в законах, в бюджеті і фінансових видачах, надсилають Федерально-Державному Голові, котрий не пізніше як на десяту добу з дня одержання постанови має право вимагати, щоб надіслана постанова Парламенту була вдруге переглянута Парламентом»(§76*). Подолання цього вето вимагало абсолютною більшості голосів членів Палати при кворумі 3/5 всіх членів Палати. У разі подолання вето глава держави отримував можливість звернутися до референдуму.

Конституційний потенціал інституту вето в радянський період не привертав значної уваги дослідників, очевидно, через відсутність відповідної практики. Значною мірою це зумовлювалося централізацією законодавчої функції та її підпорядкованістю партійній нормотворчості, що в принципі виключало потребу втручання до законодавчого процесу задля обмеження повноважень законодавчого органу.

Історію розвитку правового регулювання інституту вето, основні проблеми застосування та шляхи їх вирішення, період становлення цього інституту в незалежній України докладно розглянув Д. С. Ковриженко[12].

Зауважимо, що цей процес розпочався із внесенням змін до Конституції УРСР та прийняттям Закону УРСР «Про Президента Української РСР». Відповідно до цього закону Президент Української РСР отримав повноваження підписувати закони, прийняті Верховною Радою Української РСР, не пізніш як у десятиденний строк з дня передачі його на підпис. У разі незгоди з законом Президент вправі не пізніш як у двотижневий строк повернути його із своїми запереченнями до Верховної Ради Української РСР для повторного обговорення і голосування. Парламент мав права подолати відносне вето Президента шляхом підтвердження раніше прийнятого нею рішення, простою більшістю голосів (ст. 5).

Природа вето : сучасний світовий досвід

Природа вето відрізняється у різних країнах світу. У Вестмінстерських системах і більшості конституційних монархій відмова у королівській санкції – це рідко вживані резервні повноваження (reserve power) монарха.

Санкціонування законів є частиною королівських прерогатив, разом із судовою прерогативою помилування, жалування звань та титулів. Фактично ж королівська санкція виникла як наслідок поступового зменшення обсягу повноважень монарха у законодавчому процесі на користь консультативного органу (королівської ради), а згодом спеціального законодавчого органу – парламенту. Монарха було усунуто від ролі головного законодавця, а його законодавчі повноваження обмежилися Королівською санкцією.

Сьогодні у Великій Британії в умовах принципу відповідального уряду резервні повноваження дають можливість монарху виступати «конституційним гарантом» або «суддею», завданням якого є забезпечення конституційних принципів верховенства закону і, власне, відповідального уряду. Деякі вчені вважають ці повноваження рудиментарними, адже вето може бути застосовано монархом лише за порадою прем’єр-міністра, відповідального перед парламентом. Тому застосування вето майже завжди означатиме відставку уряду. Монарх відмовляє у санкції в надзвичайних ситуаціях, забороняючи дію закону, що може нанести катастрофічної шкоди Великій Британії. Останнім вето в Британії вважається відмова Королеви Анни в 1708 р. надати Королівську згоду щодо «Акта про врегулювання ополчення тієї частини Великої Британії, яка іменується Шотландією», метою якого було озброєння шотландських воєнізованих формувань (The Scottish Militia Bill).

Зараз перспектива BREXIT поставила на порядок денний ці питання в середовищі англійських конституціоналістів, які розмірковують, чи мав право уряд в даному випадку радити Королеві відмовити у Королівській санкції.

На відміну від англійського, американське вето виникло одразу як контрольні повноваження (revisionary power). Напочатку вето було не абсолютним, а відносним – із правом Конгресу подолати вето. І основні дискусії точилися навколо того, чи має вето долатися 3/4 або 2/3 членів Конгресу. Дослідники зазначають, що під час Конституційного конвенту конгресмени відкинули три пропозиції щодо абсолютного вето Президента.

Вперше повноваження президентського вето були здійснені 5 квітня 1792 р., коли президент Джордж Вашингтон наклав вето на законопроект, що визначав іншу пропорцію розподілу місць в Палаті представників, з причини невідповідності його норм нормам Конституції. Конгрес уперше подолав вето Президента (ухвалив законопроект, незважаючи на заперечення Президента) 3 березня 1845 р.

У президентських республіках ці повноваження вважаються одним із найвпливовіших інструментів, які президент може використати для запобігання прийняття законодавства. Сьогодні навіть загроза вето в США може призвести до змін змісту законодавства задовго до того, як законопроект буде представлений президенту. Саме тому в американській доктрині чітко розмежовуються право вето як президентські контрольні повноваження та власне вето як результат політичної незгоди між парламентом і президентом та/або їх недостатньої інформованості[13].

Американське вето – це договірний механізм між двома гілками влади, це погляд президента на законодавчі ініціативи, це прохання до конгресменів ще раз обговорити пропозицію. Американське демократичне вето нічого спільного не має, наприклад, з директивами і указами, до яких часто вдавалися в Кремлі в радянські часи – резюмує Брюс Джексон. Після виборів 2006 року, коли Конгрес перейшов під контроль демократів, Президент Джордж Буш молодший шістнадцять разів погрожував вдатися до вето, але реально використовував його лише двічі. А наступного 2007 р. Конгрес вперше за сім років подолав вето Президента.

Отже, у практичному застосуванні вето в США Президенти виявляють обережність та поміркованість. Більшість з них користувалися правом вето лише тоді, коли усвідомлювали потребу відтермінування або були упевнені у підтримці населення. Вашингтон скористався правом вето щодо двох білей, його наступники до 1830 р. – щодо семи; а всього до вступу на посаду Президента Кливленда (в 1885 р.), тобто протягом 96 років, вето було застосовано 77 разів, включно із так званими «pocket vetoes»[14]. За всю історію США конгресмени подолали президентське вето лише у 2,5% випадків. Одним з них стало прийняття Сенатом «сухого закону» 28 жовтня 1919 р. всупереч вето президента Вудро Вільсона.

В європейській республіканській традиції цей інститут також є елементом системи стримувань і противаг. Її основу становить пошук балансу повноважень між різними сферами влади, що відповідатиме балансу сил у конкретному суспільству. Тому не існує та очевидно не може існувати ідеального механізму вето – в різних державах форма його реалізації може відрізнятися, залежно від повноважень інших учасників законодавчого процесу. Водночас деякі процедурні аспекти є достатньо відпрацьованими в західному конституціоналізмі та заслуговують на нашу увагу.

Якою ж є природа президентського вето в Україні?

Автор останнього дисертаційного дослідження, присвяченого проблематиці вето, А. С. Багряк цілком справедливо зауважує, що конституційно-правова природа права вето Президента України є складною та багатогранною, унаслідок чого дати однозначну відповідь на питання про те, що являє собою це право, доволі складно. Науковець пропонує таке визначення: Вето Президента України – це виключне конституційне право, яке належить главі держави, у п’ятнадцятиденний строк після отримання закону, прийнятого Верховною Радою України, відмовити в його підписанні та направити на повторний розгляд до парламенту з можливістю внесення пропозицій і зауважень щодо форми, змісту та/або порядку прийняття цього закону, що має наслідком скасування результатів голосування та повернення закону на повторний розгляд законодавчим органом[15].

Юридична енциклопедія визначає вето (лат. veto – забороняю) як передбачений конституціями ряду країн акт, який зупиняє або не допускає вступ в силу законів та інших нормативно-правових актів (рішень) тих або тих органів (посад, осіб). Розрізняються абсолютне (резолютивне) і відносне (умовно-обмежене) вето. Абсолютне вето виявляється, зокрема, у праві глави держави на остаточне відхилення прийнятого парламентом закону. При відносному вето відмова глави держави санкціонувати закон лише зупиняє вступ останнього в силу. Парламент у такому разі може подолати вето глави держави шляхом повторного голосування за закон[16]. За Конституцією України для цього потрібна кваліфікована більшість голосів, що створює додаткові переваги для Президента у законодавчому процесі.

Можна припустити, що абсолютне вето є свідченням сильної президентської влади (в президентських республіках), або пов’язане із реалізацією законодавчих повноважень (в монархіях). Натомість відносне (відкладальне) вето завжди пов’язане із контрольними повноваженнями глави держави.

Думку про те, що абсолютне вето є частиною законодавчого процесу, підтверджує і відсутність можливості його подолання, адже якщо основним мотивом є невідповідність його Конституції, мають бути вжиті жорсткіші заходи щодо недопущення дії ухваленого парламентом закону. Саме тому можливість подолання відносного вето в європейських державах часто супроводжуються попереднім конституційним контролем, тобто направленням закону до його остаточного введення в дію до органу конституційної юрисдикції. Опосередковано це підтверджується і висновками дослідження «Стримування і противаги в системі поділу влади в Україні», автор якого Н. А. Жук вважає, що рівновага законодавчої і виконавчої гілок влади може бути забезпечена, якщо система стримувань і противаг між ними у сфері законодавства побудована з урахуванням того, що вето на закони має носити не абсолютний, а відносний характер, тобто парламент вправі його подолати[17].

Вето вважають альтернативою промульгації, і з цим можна погодитися. У багатьох конституціях ця альтернатива навіть закріплена нормативно. Наприклад, «Президент Республіки повинен здійснити промульгацію його (закону) або здійснити своє право вето, обґрунтовано запропонувавши у своєму посланні розглянути цей акт знову» протягом двадцяти днів з моменту отримання (Ст. 136, п. 1 Конституції Португалії).

Глава держави зобов’язаний або підписати закон протягом встановленого строку, або відмовитись від підписання та повернути його до парламенту. Ще є можливість відмовитись від підписання і від повернення – в такому разі закон вважається схваленим Президентом України та має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Отже, можна вважати промульгацію і вето парними поняттями, і для повнішого розуміння, чим є вето, слід усвідомлювати, що становить його альтернативу – промульгацію.

Іноді промульгацію розуміють як оголошення, обнародування закону до загального відома. Однак у сучасній теорії права цей інститут трактується як комплексний, що включає санкціонування (approval), передання для оприлюднення та власне оприлюднення (у формі опублікування). В цьому сенсі право вето є альтернативою саме хронологічно першому етапу промульгації – санкціонуванню (у формі підписання) закону главою держави.

Якою є мета промульгації (санкціонування) закону главою держави? Переважно науковці сходяться у думці, що це визнання закону з боку глави держави, призначення якого – зробити можливим практичну реалізацію прийнятого парламентом закону[18]. Актом промульгації глава держави констатує, що закон прийнятий належним чином і підлягає виконанню. Закон, тим самим, підтверджується авторитетом і владою вищої посадової особи в державі і стає актом єдиної державної влади[19].

Для розуміння природи вето в Україні важливо розуміти конституційний статус і повноваження Президента України. Адже, реалізація Президентом права вето має бути обґрунтованою та відбуватися в межах його повноважень та визначених підстав, з яких глава держави може не визнати закон. Вітчизняна доктрина виходить з позицій, що Президент як глава держави посідає положення над законодавчою, виконавчою і судовою гілками влади. Водночас, науковці наголошують на дуалізмі виконавчої влади, що проявляється у відповідальності уряду перед главою держави (ч. 2 ст. 113 Конституції) та його підзвітності і підконтрольності перед парламентом. Професор М. В. Савчин зауважує, що Основний Закон залишає за Президентом прерогативу владного втручання у діяльність виконавчої влади, однак таке повноваження за своєю природою є дискреційним. З контексту Основного Закону випливає, що Президент володіє широкою самостійністю у сфері виконавчої влади, залишаючи за собою функції контролю за ефективністю урядових рішень. З іншого боку, глава держави володіє правом врегульовувати діяльність органів виконавчої влади. В іноземній доктрині з цього приводу говориться, що глава держави у напівпрезидентській республіці володіє регламентарною владою, оскільки це випливає із принципу поділу влади та конституційного визначення його статусу[20].

В Конституції України зазначено, що Президент підписує закон, беручи до виконання. Таким чином, важливою метою санкціонування закону має бути підтвердження можливості його виконання. Цю мету має враховувати Президент, коли приймає рішення санкціонувати або не санкціонувати ухвалений парламентом закон.

Саме потребою виконання обґрунтовував необхідність вето і один з основоположників новітнього французького конституціоналізму Бенджамін Констан – «необхідно, щоби влада, зобов’язана дотримуватися виконання законів, мала право попереджати переведення в життя законів, які вона вважає небезпечними, адже жодна влада не виконуватиме із завзяттям закон, який вона не схвалює; інакше вона невдовзі виявиться безсилою і не вселятиме поваги до себе»[21]. Саме так бачили інститут вето і американські конституціоналісти – Елбрідж Джеррі пояснив в останні дні Конституційного конвенту: «Основна мета ревізійної перевірки Президента – не захист загальних інтересів, а захист власного відомства».

Отже, якщо промульгація означає готовність виконавчої влади взяти закон до виконання, то вето має використовуватися главою держави у разі, якщо він вбачає реальні проблеми виконання закону – відсутність чи недієвість механізму його реалізації, недостатність правового регулювання, тобто питання правозастосовного процесу із відповідною аргументацією.

Досліджуючи промульгацію, Конституційний Суд України зазначає «Виходячи з положень частин першої, другої, третьої статті 94 Конституції України підписання та офіційне оприлюднення Президентом України закону за своєю правовою суттю є процедурою, спрямованою на надання йому чинності. Водночас ця процедура є взяттям закону до виконання Президентом України як гарантом додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина. Надання Президенту України права вето, повноважень щодо підписання і офіційного оприлюднення закону слід розглядати також як елемент механізму стримувань і противаг у здійсненні влади. (підпункт 3.1 пункту 3 мотивувальної частини)».

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Таким чином, право вето Президента України може бути використаним у межах наданих йому повноважень як гаранту державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина.

На сьогодні Президент може повернути закон до парламенту з будь-яких підстав. У пропозиціях до Закону Президента України часто містяться доволі загальні підстави повернення закону до парламенту, які напряму не пов’язані із його повноваженнями. Наприклад, пропозиції до закону (законопроект № 0970) «За таких обставин вважаю, що відносини, що виникають у зв’язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, а також питання, пов’язані зі сферою дії Закону України «Про державну службу», потребують комплексного підходу щодо їх врегулювання, а не точкових змін, як це передбачено Законом, що надійшов на підпис».

Водночас, можна цілком погодитися з аргументами, наведеними у висновку Головного науково-експертного управління (ГНЕУ): «ГНЕУ загалом вважає доцільним і виправданим саме комплексний підхід до удосконалення законодавства, а не прийняття поодиноких фрагментарних змін до окремих законів. Однак цими міркуваннями слід керуватись на стадії розробки і розгляду законопроектів у парламенті. Якщо ж новий закон уже прийнятий і передбачає певне (нехай і фрагментарне) поліпшення чинних норм закону, то було б нераціональним відмовлятись від такого поліпшення на основі самих лише загальних міркувань про те, яким чином слід здійснювати удосконалення законодавства. З огляду на це Головне управління не знаходить у Пропозиціях Президента України раціонального обґрунтування необхідності відхилення прийнятого Закону».

Можна погодитися з думкою науковців про те, що використання права вето Президентами найчастіше здійснюється із політичних міркувань. Вважаємо, що значною мірою таку ситуацію провокує невизначеність підстав повернення Президентом закону. Такі підстави законодавчо закріплені не у всіх державах, де глава держави користується правом вето. Але, як правило, їх відсутність компенсується високим рівнем правової культури та стійкими традиціями взаємодії президентської та парламентської влади.

Для держав із тривалою централізаторською практикою владної вертикалі відсутність підстав повернення закону призводить до максимальної концентрації повноти влади у руках Президента. Широкий розсуд Президента у цьому питанні призводить до суттєвого посилення вето Президента, а отже, президентських повноважень. Для запобігання такої практики межі розсуду мають бути чітко регламентовані, чому сприятиме законодавче визначення підстав повернення закону Президентом.

Отже, процедура накладення вето сьогодні є суттєвим політичним важелем у законодавчому процесі. Загалом, як засвідчує досвід зарубіжних країн, збільшення кількості законів, щодо яких було застосовано право вето, часто спостерігається в період істотного загострення відносин між гілками влади і не є позитивною характеристикою взаємовідносин між ними та законодавчого процесу[22]. Тому право вето Президента та його реалізація в України мають знаходитися під постійною пильною увагою фахівців та громадянського суспільства.

(Далі буде).

Довідка про автора:

Анастасія Юріївна Іванова, старший науковий співробітник Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник (вчене звання).


[1] Станом на 06.11.2019 р.

 

[1] Тут і далі статистика наведена з даними офіційного порталу Верховної Ради України https://rada.gov.ua

[2] Мякотин В. Veto. Энциклопедический словарь / под ред. проф. И. Е. Андреевского. Санкт-Петербург : Ф. А. Брокгауз, И. А. Ефрон, 1890-1907. Т. 6: Венцана – Винона. 1892. С. 136.

[3] Learning from the Great Council of Revision Debate. Jeffrey H. Anderson The Review of Politics The Review of Politics Vol. 68, No. 1 (Winter, 2006), pp. 79-100 (22 pages) Р. 99.

[4] Tsebelis, George (2002) Veto Players: How Political Institutions Work. Published by: Princeton University Press. 320 p.

[5] Савчин М. В. Вибори і варваризація демократичного дискурсу.

[6] Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование. М. 1997. С. 72-74.

[7] Трибунат, народные трибуны. Энциклопедический словарь [Текст] / под ред. проф. И. Е. Андреевского. Санкт-Петербург : Ф. А. Брокгауз, И. А. Ефрон, 1890-1907. Т. 33а (66): Томбигби – Трульский собор. 1901. С. 805-807.

[8] Интерцессия. Энциклопедический словарь [Текст] / под ред. проф. И. Е. Андреевского. Санкт-Петербург : Ф. А. Брокгауз, И. А. Ефрон, 1890-1907. Т. 13 (25): Имидоэфиры — Историческая школа. 1894. С. 277.

[9] Шере Э. Падение старого режима: В 2-х т. Спб.: акц. общ. Брокгауз-Ефрон, 1907–1908. Т.1. 389 с.; Т.2. 402 с.

[10] За даними Полонської-Василенко: Полонська-Василенко Н. Історія України: У 2 т. Т. 2. Від середини XVII століття до 1923 року. 3-тє вид. К.: Либідь, 1995. 608 с. ISBN 5-325-00597-9 (т.2). С. 20.

[11] Бондарук Т. І. Шляхетська демократія участі як досвід представництва, самоорганізації та контролю. Конституційно-правове забезпечення та європейські стандарти контролю. С. 198-206.

[12] Ковриженко Денис.Інститут вето: зарубіжний досвід, національне законодавство і практика, пропозиції. К. 2009. С. 14-16.

[13] Cameron, Charles M. (2009) The Presidential Veto The Oxford Handbook of the American Presidency Edited by George C. Edwards III and William G. Howell. P. 3.

DOI: 10.1093/oxfordhb/9780199238859.003.0016

[14] Сам Кливленд, щоправда, став чемпіоном по кількості накладених вето – 414 повернених білей протягом першого президентського терміну. Переважив його лише Рузвельт, який перебував у президентському креслі тривалий і непростий час – 635 вето.

[15] Багряк А. С. Конституційні засади права вето Президента України. Дис. … канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 – конституційне право; муніципальне право. Ужгород, 2016. С. 30.

[16] Горбатенко В. П. Вето. Юридична енциклопедія. Т. 1. С. 353-354.

[17] Жук Н. А. Стримування і противаги в системі поділу влади в Україні (загальнотеоретичні проблеми): автореф. дис… канд. юрид. наук: спец. 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень». Харків, 2006. 21 с.

[18] Шаповал В. М. Промульгація закону. Юридична енциклопедія. Т. 5. С. 165-166.

[19] Бєлов Д.М., Бисага Ю.М. Досвід конституційно-правового регулювання інституту президента в зарубіжних країнах. Монографія. Ужгород, 2007. С. 217.

[20] Савчин М. В. Президент України у конституційній системі: забезпечення континуїтету та належного функціонування публічної влади главою держави. Вісник Академії правових наук України, 3(53), 42-50.

[21] Дерюжинский В. Veto в современных конституционных государствах. Энциклопедический словарь [Текст] / под ред. проф. И. Е. Андреевского. Санкт-Петербург : Ф. А. Брокгауз, И. А. Ефрон, 1890-1907. Т. 6: Венцана – Винона. 1892. С. 138.

[22] Сало І. Право вето глави держави як елемент системи стримувань і противаг. Аналітична довідка.

Рекомендувати цей матеріал
При передруку посилання на khpg.org обов'язкове. Думки і міркування авторів не завжди збігаються з поглядами членів ХПГ
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль