Узагальнення нормативних актів щодо державної допомоги жертвам війни

Вступ

Сьогодні будь який текст щодо України починаються словами: «… повномасштабне вторгнення…». Але слід пам’ятати, що війна почалася в 2014 році. І не зважаючи на те, що вона «просувалася» у латентний спосіб, мову про війну потрібно вести саме зі згадкою про її початок, тобто про 2014 рік.

Саме з того часу в Україні з’явилися суспільні відносини, які були пов’язані з подіями війни, з людьми які від неї постраждали, з руйнуваннями, визначенням статусу тих, хто втік від війни і був змушений змінити місце перебування, а також визначенням статусу територій, які були окуповані чи на яких відбуваються воєнні дії.

Власно саме відтоді й почали з’являтися в Україні нормативні акти, за допомогою яких намагалися врегулювати новий шар суспільних відносин і впорядкувати ті процеси, які, на жаль, стали повсякденністю життя в Україні.

В 2022 році ситуація ускладнилася тим, що зросла кількість окупованих територій та територій, на яких відбуваються воєнні дії, а число людей, які змушені були мігрувати сягнуло 5 мільйонів осіб всередині України[1] та 2,4 мільйони людей виїхали за кордон[2]. Дослідження ООН визначають кількість Українських біженців в розмірі 6,2 млн. людей[3].

Крім того, масштаб бойових дій, які відбуваються на території України, застосування зброї масового ураження, здійснення військами РФ невибіркових обстрілів території українських міст та селищ призвели і продовжують призводити до численних жертв, значних руйнувань урбаністичної інфраструктури, пошкодження об’єктів критичної та соціальної інфраструктури. Всі ці події тягнуть за собою необхідність не лише документування вказаних подій, а й необхідність створення та опрацювання механізмів виявлення, фіксації таких наслідків, здійснення їх оцінки та забезпечення компенсації заподіяної жертвам шкоди.

Окремим і дуже складним питанням залишається питання компенсації невідновлювальних втрат та втрат, які пов’язані з загибеллю цивільних людей, пораненнями, зникненням без вісті, полоном, катуванням, сексуальним насильством з боку військових РФ, тих, хто діяв в інтересах держави-агресора, представників її влади, окупаційної влади та тих, хто добровільно співпрацював з представниками держави-агресора. Наразі ці жертви знаходяться у найбільш невизначеному становищі, бо відповідного механізму немає, а можливість його створення має дуже віддалену часову перспективу.

Ситуація є складною ще й тому, що Росія та Україна є окремими незалежними державами, які мають власний суверенітет. Конфлікт, що відбувається зараз між Україною та РФ носить міжнародний характер, про що зазначається у Резолюції Генеральної Асамблеї Організації Об'єднаних Націй "Агресія проти України" A/RES/ES-11/1 від 2 березня 2022 року. Нею визнається, що Росія вчинила агресію проти України, порушивши базові норми ООН, і якою від Російської Федерації вимагається припинити збройну агресію проти України, включаючи також деокупацію Криму та Донбасу, негайно, повністю та безумовно вивести всі свої збройні сили з території України в межах її міжнародного визнаних кордонів, враховуючи проміжне рішення Міжнародного суду Організації Об'єднаних Націй від 16 березня 2022 року, відповідно до якого на найвищому юридичному рівні констатовано факт вторгнення Росії на територію України[4] [5].

Ця обставина виводить питання про компенсацію шкоди, заподіяної агресивними діями з боку РФ на міжнародний рівень і робить цей процес таким, що потребує врегулювання за допомогою механізмів, подібних механізмам універсальної юрисдикції в міжнародному кримінальному праві.

Генеральна Асамблея ООН 14.11.2022 року ухвалила резолюцію, в якій міститься заклик до Росії відшкодувати збитки, завдані повномасштабною агресією. Держави ООН, які підтримали документ, визнають, що "Російську Федерацію має бути притягнуто до відповідальності за будь-які порушення міжнародного права в Україні або проти України, включно з її агресією на порушення Статуту Організації Об'єднаних Націй, а також будь-якими порушеннями міжнародного гуманітарного права та міжнародного права, прав людини, і що вона повинна нести правові наслідки всіх своїх міжнародно-протиправних діянь, включно з відшкодуванням шкоди, зокрема будь-якої шкоди, заподіяної такими діяннями".

Також вони визнають необхідність створення у співпраці з Україною "міжнародного механізму для відшкодування збитків, втрат або шкоди, що є наслідком міжнародно-протиправних діянь Російської Федерації в Україні або проти України". Резолюція рекомендує створення членами ООН у співпраці з Україною "міжнародного реєстру збитків для реєстрації доказів, заподіяних усім зацікавленим фізичним і юридичним особам, а також державі Україна внаслідок міжнародних протиправних діянь Росії в Україні"[6].

Все наведене свідчить про те, що питання про відшкодування шкоди, завданої РФ Україні, не завжди можливо вирішити лише на національному рівні. Всередині України можливо запровадити лише такі механізми, які будуть спрямовані на підтримку постраждалих від війни з боку держави.

Розв’язана Росією агресивна війна порушує не лише мирне співіснування між людьми, а й створює атмосферу тотального порушення прав людини. Причому найбільша небезпека полягає в тому, що ці порушення прав людини стають чимось звичайним і таким, що у зв’язку з безкарністю виявляється прийнятною формою поведінки.

Наразі в Україні сформувалися великі проблемні «зони», витоками яких є порушення прав людини з боку окупаційних військ та інших представників держави-окупанта та необхідність підтримки тих, хто постраждав від війни внаслідок руйнування, змушеної зміни місця проживання та інших обставин. Сферами, в яких наявні найбільш значні порушення прав людини є: право на житло та належні умови життя; право на соціальне забезпечення та захист; право на працю та винагороду за неї; право на медичну допомогу; право на справедливий суд; право на захист від катувань, жорстокого та нелюдського поводження; забезпечення компенсації за шкоду, заподіяну діями держави-окупанта (у зв’язку з руйнуваннями, пораненнями, катуваннями тощо).

Перелік прав, які сьогодні порушуються Російськими військовими в Україні і діями держави-окупанта не є вичерпним, оскільки війна торкнулася всіх сфер життя. Вище названі лише найбільш очевидні суспільні відносини, які зазнають значних порушень. Всі ці сфери потребують напрацювання механізмів відновлення порушених прав, відшкодування шкоди, захисту жертв війни, в тому числі надання їм допомоги і убезпечення від, так званої, повторної віктимізації.

Як було зазначено вище, війна в Україні триває з 2014 року, і саме з того часу в законодавстві України виникли нормативні акти, спрямовані на регулювання відносин, пов’язаних з підтримкою постраждалих та жертв війни.

В той же час у міжнародно-правовій сфері існують стандарти, які розраховані на ситуації збройних конфліктів та створення безпекового середовища. На жаль, досвід ведення війн, здійснення нападів на цивільне населення, руйнування житла, депортації людей, масових вбивств та катувань існує, що й зумовлює запровадження відповідних стандартів та заходів реагування на кризові ситуації.

Для України цей досвід став несподіваним та новим, отже, національне законодавство у сфері забезпечення прав осіб, постраждалих від дій держави-окупанта, формувалося в реактивному режимі, формуючись у відповідь на виклики поточної ситуації.

Міжнародні стандарти в сфері захисту цивільного населення

Найбільш загальним документом Європейського Союзу в сфері цивільного захисту є Механізм цивільного захисту Союзу ("Механізм Союзу"). Цей Механізм має на меті зміцнення співпраці між Союзом і державами-членами та сприяти координації у сфері цивільного захисту з метою підвищення ефективності систем запобігання, підготовки та реагування на природні і техногенні катастрофи[7].

5 вересня 2022 року Україна підписала спільну заяву про зусилля України щодо приєднання до Механізму цивільного захисту Європейського Союзу[8]

І хоча Механізм є документом, який відноситься перш за все до надзвичайних ситуацій, які пов’язані з дією природніх факторів або техногенних катастроф, тим не менш його загальні настанови створюють нормативне і технічне середовище для запобігання наслідкам таких подій і координуванні спільних зусиль на їх подолання.

Механізм цивільного захисту ЄС передбачає створення Координаційного центру реагування на надзвичайні ситуації. Центр вирішує та узгоджує надання допомоги країнам, що постраждали від надзвичайних ситуацій, зокрема щодо виділення матеріальних ресурсів та спеціалізованого обладнання, проведення експертизи, формування й відрядження груп цивільного захисту.

Серед інших документів, якими врегульовані окремі питання взаємодії країн ЄС у сфері цивільного захисту та надання відповідної допомоги, слід зазначити Регламент Ради Європи (ЄС) 2016/369 від 15 березня 2016 р. щодо надання екстреної допомоги в рамках Союзу, Регламент Європейського Парламенту та Ради № 375/2014 від 04 березня 2014 р. про створення Європейського добровільного корпусу гуманітарної допомоги («Ініціатива волонтерів ЄС з допомоги»), Регламент (ЄК) № 1257/96 від 20 червня 1996 р. щодо гуманітарної допомоги та ін.

Щодо стандартів, які присвячені захисту та підтримці жертвам воєнних конфліктів, то серед них – Резолюція Ради Безпеки ООН № 1265 від 17 вересня 1999 «Про захист цивільного населення в умовах збройних конфліктів» та Резолюція Ради Безпеки ООН № 1674 від 28 квітня 2006 р. «Про захист цивільного населення під час збройних конфліктів».

Усі ці документи формулюють загальні підходи до підтримання жертв збройних конфліктів, їх підтримку, надання гуманітарної допомоги та захисту у відповідності до Статуту ООН та міжнародних актів, спрямованих на захист цивільного населення від наслідків збройних конфліктів. В документах висловлюється готовність реагувати на ситуації збройних конфліктів, коли цивільне населення стає об'єктом нападів або коли наданню гуманітарної допомоги цивільному населенню навмисно перешкоджають, у тому числі шляхом розгляду відповідних заходів, які є в розпорядженні Ради безпеки ООН відповідно до Статуту Організації Об'єднаних Націй.

Національне законодавство, яке регулює питання захисту цивільного населення від надзвичайних ситуацій, зокрема збройних конфліктів.

Слід зазначити, що в Україні, навіть незалежно від війни, існує чинне законодавство, яке передбачає можливість надання допомоги людям, які постраждали від подій надзвичайного характеру.

Йдеться перш за все про окремі документи, які регулюють питання цивільного захисту населення та безпеки життєдіяльності.

Основним серед них є Кодекс цивільного захисту населення. Глава 17 цього акту – «Відшкодування матеріальних збитків та надання допомоги постраждалим внаслідок надзвичайної ситуації» – містить основні положення щодо форм та засобів допомоги та підтримки, яка надається жертвам надзвичайних ситуацій. Зокрема, Кодекс передбачає можливість надання соціального захисту постраждалим, відшкодування матеріальних збитків, забезпечення їх житлом, надання медичної та психологічної допомоги, гуманітарної допомоги та інших видів допомоги (евакуація, проїзд до певного місця, надання грошової допомоги тощо).

Кодекс розповсюджує свою дію на будь-які випадки, пов’язані з надзвичайними ситуаціями, а також на надзвичайний стан.

Надзвичайний стан відрізняється від воєнного стану, але обидва ці стани пов’язані зі значними порушеннями у функціонуванні державної влади та суспільних інститутів, загрозами національній безпеці України. Тому положення Кодексу можуть бути повною мірою розповсюджені на поточну війну між Україною та РФ.

Хоча Кодекс дає настанови щодо допомоги та підтримки постраждалих та жертв воєнних дій, він залишається загальною нормою щодо конфлікту між Україною та РФ і не містить детальних норм, які б безпосередньо регламентували допомогу жертвам воєнної агресії РФ.

Наступним актом вищої юридичної сили, який регулює питання підтримки і захисту прав жертв війни та дій військових РФ є Закон України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України».

Цей Закон є спеціальним актом, який виник у відповідь на окупацію Росією частини території України.

Він, серед іншого, регулює порядок реалізації прав осіб, які проживають на тимчасово окупованій території, на зайнятість, пенсійне забезпечення, загальнообов’язкове державне соціальне страхування, соціальні послуги, освіту.

Закон за декларативним принципом встановлює для громадян, які перебувають на тимчасово окупованій території України, а також покидають її, забезпечення та дотримання прав і свобод на рівні з іншими громадянами, не роблячи жодних обмежень та виключень.

Протягом 2022 та 2023 років в Закон були внесені зміни, які стосувалися уточнення статусу тимчасово окупованих територій, визначення їх меж, визнання такими, що не мають юридичних наслідків всіх заходів країни-окупанта, які спрямовані на примусове надання громадянства особам, які перебувають на тимчасово окупованих територіях, а також питання щодо охорони культурної спадщини, забезпечення і порядку реєстрації актів громадянського стану осіб, які перебувають на тимчасово окупованих територіях.

Зокрема, в статті 5 була викладена частина 12 в новій редакції, яка визначає, що громадяни України, які проживають на тимчасово окупованій території, мають право на безоплатну вторинну правничу допомогу з питань, пов’язаних із захистом порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб (у тому числі про відшкодування шкоди, завданої внаслідок обмеження у здійсненні права власності на нерухоме майно або його знищення, пошкодження) у зв’язку із збройною агресією Російської Федерації та тимчасовою окупацією території України, у порядку, встановленому Законом України "Про безоплатну правничу допомогу".

Це доволі суттєве нове положення Закону. Воно створює підґрунтя для додаткового захисту постраждалих від збройного конфлікту, зокрема осіб, які опинилися на тимчасово окупованій території або покинули її. Зважаючи на те, що такі особи повною мірою можуть бути віднесені до вразливих категорій населення, оскільки ризик порушення їхніх прав та законних інтересів на окупованій території є значним, така додаткова гарантія здатна підтримати цих людей у певних ситуаціях. Закон передбачає надання на безоплатній основі наступного кола правової допомоги: захист; здійснення представництва інтересів осіб, що мають право на безоплатну вторинну правничу допомогу, в судах, інших державних органах, органах місцевого самоврядування, перед іншими особами; складення документів процесуального характеру.

Крім того, у відповідь на намагання Російської федерації «розмивати» громадянську належність людей, які опинилися на окупованій території, нові редакції Закону (зокрема, ст. 6) уточнюють питання оформлення (обмін) документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, або документів, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус. Так, вклеювання у визначених законодавством випадках фотокартки при досягненні відповідного віку в паспорт громадянина України особам, які мають зареєстроване або задеклароване місце проживання на тимчасово окупованій території, а також на територіях, на яких ведуться (велися) бойові дії, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, за місцем звернення особи.

Розширений перелік джерел, з яких уповноваженим органам дозволено отримувати інформацію щодо їх особи та підтвердження громадянства. Для внесення відомостей про зареєстроване або задеклароване місце проживання вищезазначених осіб, може використовуватися інформація з Державного реєстру виборців, відомчої інформаційної системи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, Державного реєстру актів цивільного стану громадян, Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб.

Таке правило значною мірою здатне вплинути на процес ідентифікації таких осіб, спростити та прискорити його.

Закон України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» (далі – ВПО). Цей Закон запроваджений у 2015 році і регулює питання визначення статусу внутрішньо переміщених осіб, їх реєстрації та обліку, а також інших прав внутрішньо переміщених осіб.

Серед таких інших прав важливим є право внутрішньо переміщених осіб на отримання документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, або документів, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус. Цей інститут орієнтований на те, щоб надати ВПО можливість ідентифікувати себе та отримати доступ до всіх сервісів, послуг та прав, які надаються громадянам України, а також тим, які передбачені безпосередньо для ВПО. Серед таких, зокрема, передбачено право на забезпечення допоміжними засобами реабілітації, надання реабілітаційних послуг тощо.

Також це важливо з огляду на можливість зберігати національну ідентифікацію та правовий зв’язок з Україною, визначаючи громадянство особи. Загалом норми щодо отримання ВПО документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України або документів, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус, повною мірою синхронізовані з положеннями Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України».

Закон передбачає для ВПО спеціальний захід – звільнення ВПО, які залишили або покинули своє місце проживання на тимчасово окупованій РФ території України від негативних наслідків невиконання грошових зобов’язань за кредитними договорами та договорами позики. Зокрема, передбачається обмеження суми процентів, нарахованих протягом строку, на який надавався кредит (позика), мінімальною ставкою, визначеною договором. За невиконання чи неналежне виконання ВПО зобов’язань за кредитним договором та/або договором позики не нараховується неустойка (штраф, пеня), не настає відповідальність у вигляді сплати суми боргу з урахуванням встановленого індексу інфляції за весь час прострочення та процентів річних від простроченої суми, не застосовуються інші санкції майнового характеру. Визначено, що звільнення внутрішньо переміщеної особи від негативних наслідків порушення нею грошових зобов’язань за кредитним договором та/або договором позики відповідно до положень цієї статті не може бути підставою для відмови у наданні нового кредиту та/або позики.

Одним з засобів підтримки осіб, які постраждали від воєнної агресії РФ є передбачена Законом можливість сприяння наданню ВПО кредитів на придбання земельних ділянок, придбання та будівництво житла.

Однак наразі не встановлений механізм надання та фінансування таких кредитів, а також можливостей рефінансування витрат з будівництва або повернення відсотків за сплаченими кредитами тим ВПО, які внаслідок окупації чи військових дій, негативних наслідків збройного конфлікту, проявів насильства, масових порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру набули каліцтва чи інвалідності, або лишилися без годувальника, або без належної опіки та піклування за віком (діти-сироти, одинокі батьки та пенсіонери).

Як було зазначено вище, війна між РФ та Україною вплинула на окремі сфери суспільних відносин особливо сильно і призвела до значних негативних наслідків.

Вважаємо, що найбільша кількість порушень і найбільш негативні наслідки настали для реалізації таких прав: право на житло та достатній життєвий рівень; право на соціальне забезпечення та захист; право на працю та винагороду за неї; забезпечення компенсації за шкоду, заподіяну діями держави-окупанта (у зв’язку з руйнуваннями, пораненнями, катуваннями тощо). Ці сфери суспільних відносин стали найбільш масовими.

Право на житло та достатній життєвий рівень в умовах війни

Забезпечення та реалізація цих прав належить до базових потреб людини, від дотримання яких залежить добробут та почуття безпеки людини. Війна в Україні зруйнувала підґрунтя для забезпечення і реалізації цих прав. Адже за деякими даними наразі в Україні близько 5 млн. переселенців всередині України і приблизно стільки ж біженців за її межами. Як зазначила віце-прем'єр-міністр з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України Ірина Верещук на засіданні Конгресу регіональних і місцевих влад при президентові України: "Станом на сьогодні у нас вже зареєстровано майже 5 мільйонів внутрішньо переміщених осіб, а фактична кількість – 7 мільйонів. Водночас тимчасовий притулок за межами України знайшли понад 5 мільйонів українців", – наголосила вона[9].

За даними Управління Верховного комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН), від початку війни за кордон виїхали понад 6,2 млн українців (цією ж цифрою оперує українське Мінекономіки). Із них понад 5,8 млн опинилися у Європі. Кількість внутрішніх переміщених осіб (ВПО) в самій Україні оцінюють у 5 млн людей[10].

Наведені цифри дають змогу уявити масштаби порушення права на житло та достатній життєвий рівень, масштаби того, яка кількість людей втратила житло.

Міжнародні стандарти в цій сфері є дуже лаконічними та імперативними. Європейська соціальна хартія визначає, що з метою забезпечення ефективного здійснення права на житло Сторони зобов’язуються вживати заходів, спрямованих на: сприяння доступові до житла належного рівня; запобігання бездомності та її скорочення з метою її поступової ліквідації; встановлення на житло цін, доступних для малозабезпечених осіб.

У той же час, збройний конфлікт є надзвичайною обставиною, і він не може дорівнювати звичайним умовам. Тож стандарти, пов’язані з захистом жертв збройних конфліктів, вимагають, щоб сторони конфлікту забезпечували захист осіб, які перебувають на підконтрольних ним територіях.

Конвенція «Про статус біженців» визначає, що оскільки житлове питання регулюється законами або  розпорядженнями або знаходиться  під  контролем  публічної  влади, Договірні Держави надаватимуть біженцям, які законно проживають на їхній території,  найсприятливіше правове становище,  у будь-якому разі   положення   не  менш  сприятливе,  ніж  те,  яким  звичайно користуються іноземці за таких самих обставин[11].

Біженці входять до кола осіб, до яких застосовується стаття 31, і до них слід ставитися якомога сприятливіше, та в будь-якому разі, не менш сприятливо, ніж ставлення, яке зазвичай надається іноземцям за тих самих обставин[12].

З початку повномасштабного вторгнення РФ в Україну питання забезпечення житлом внутрішньо переміщених осіб постало дуже актуально. Для розв’язання цього питання Уряд України видав Постанову від 29 квітня 2022 р. № 495 «Деякі заходи з формування фондів житла, призначеного для тимчасового проживання внутрішньо переміщених осіб».

Постанова передбачила, що фонд житла, призначеного для тимчасового проживання внутрішньо переміщених осіб (далі – фонд), формується сільськими, селищними, міськими радами або уповноваженими ними органами (далі – уповноважені органи) шляхом:

викупу (придбання) житла;

будівництва нового житла;

будівництва (нового будівництва, реконструкції) будівель для тимчасового проживання внутрішньо переміщених осіб;

реконструкції наявних будинків і гуртожитків, а також переобладнання нежитлових приміщень на житлові;

передачі житла в комунальну або державну власність;

капітального ремонту об’єктів житлового фонду, зокрема об’єктів соціального призначення.

Постанова встановлює норму житлової площі на одну особу на рівні не менш ніж 6 кв. м.

Також документом врегульовано порядок подання та розгляду документів щодо надання житла для ВПО, запроваджено систему визначення черговості надання житла, яка базується на шкалі балів, сума яких зумовлює пріоритетність надання житла.

В тому числі визначені вразливі категорії людей, для яких надання житла є першочерговим.

На підставі цієї Постанови наразі в Україні створений фонд житла для ВПО, за допомогою якого забезпечено житлом більшість ВПО. На жаль офіційних даних щодо надання житла для ВПО не наводиться. Однією з причин цього є те, що ці показники є динамічними і постійно змінюються. Але представники комітету ВРУ з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій, національних меншин та міжнаціональних відносин констатують, що потреби в тимчасовому житлі для ВПО поки що не зменшуються. Тож цей процес продовжується. У зв’язку з цим Верховна Рада України ухвалила законопроект № 9310, яким подовжено термін надання безоплатного тимчасового житла для переселенців. За новим законом 6 місячний строк замінений на строк, що дорівнює часу дії воєнного стану. Однак це стосуватиметься певних категорії ВПО[13].

Важливим документом, спрямованим на вирішення питань, пов’язаних з житлом для ВПО та інших жертв збройної агресії Російської федерації є Постанова Кабінету Міністрів України від 1 вересня 2023 р. № 930 «Деякі питання функціонування місць тимчасового проживання внутрішньо переміщених осіб». Ця Постанова визначає особливості функціонування місць тимчасового проживання, які придатні для тимчасового проживання ВПО або осіб, які перемістилися з територій, включених до переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, затвердженого Мінреінтеграції, та їх обслуговування, а також мінімально необхідні вимоги у таких місцях для життєзабезпечення зазначених осіб.

Місця тимчасового проживання можуть облаштовуватися в містечках із збірних модулів, гуртожитках, оздоровчих таборах, будинках відпочинку, санаторіях, пансіонатах, готелях, тимчасових спорудах, їх комплексах, призначених для життєзабезпечення (тимчасового проживання та обслуговування) внутрішньо переміщених осіб, в інших житлових приміщеннях, придатних для проживання, та їх частинах, що використовуються або можуть використовуватися для тимчасового проживання внутрішньо переміщених осіб, загальною кількістю облаштованих місць для проживання 10 або більше осіб.

Стосовно об’єктів, які використовувались як місця для тимчасового проживання ВПО проводиться:

1) моніторинг їх стану, облаштування, кількості мешканців та вільних ліжко-місць у них, зокрема на предмет відповідності мінімальним вимогам, визначеним пунктом 8 цього Порядку;

2) внесення до переліку місць тимчасового проживання області (мм. Києва та Севастополя) усіх об’єктів, в яких на день проведення моніторингу облаштовано місця для проживання 10 або більше осіб;

3) вжиття заходів до приведення умов проживання у місцях тимчасового проживання у відповідність з визначеними Постановою мінімальними вимогами. У разі неможливості приведення таких умов у відповідність з мінімальними вимогами здійснюється переселення осіб, які проживають в місцях тимчасового проживання, з урахуванням потреб окремих категорій осіб та єдності родин до місць тимчасового проживання, які відповідають таким мінімальним вимогам.

В якості мінімальних Постанова визначає такі вимоги: місце тимчасового проживання облаштоване інженерними системами, до яких належать системи електропостачання, опалення, вентиляції, водопостачання та водовідведення; температура в приміщеннях підтримується відповідно до сезону, але в межах 18-25°C; приміщення розділені на місця загального користування (вестибюль, загальний коридор, сходова клітка, загальні кухні, санітарно-гігієнічні приміщення, загальні пральні, передпокої) та приміщення, у яких облаштовані ліжко-місця; приміщення можуть передбачати окремі кімнати або простір, відокремлений шляхом встановлення легких конструкцій (ширм, перегородок), для осіб, пов’язаних між собою спільним побутом, сімейними (родинними) відносинами; вхід до приміщень, у яких облаштовано ліжко-місця, обладнаний замками/засувками на вхідних дверях; у приміщеннях не допускається розміщення осіб, які не пов’язані між собою спільним побутом або сімейними (родинними) відносинами, різної статі; не допускається облаштування більше чотирьох ліжко-місць в одному приміщенні; площа, виділена для одного ліжко-місця, становить не менше 6 кв. м. та використовується для облаштування спального місця, зберігання особистих речей, постільних речей (матрац, подушки, ковдри, постільна білизна). Це не повний перелік вимог до приміщень, де можна розміщувати ВПО та інших осіб, які потерпають від збройної агресії РФ.

У той же час існують сподівання відносно можливості будівництва нового житла, поточний і капітальний ремонти, реконструкція житлових будівель у рамках проектів матеріально-технічної допомоги[14]. Одним з таких є проект «Житлові приміщення для внутрішньо переміщених осіб», який планується реалізувати спільно з німецькою Кредитною Установою для Відбудови (KfW)[15].

На нормативному рівні Україна запровадила прийняття відповідних актів, які здатні створити правове підґрунтя для подальшої практичної реалізації заходів з відновлення порушеного права на житло.

Зокрема, було прийнято Закон України «Про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об’єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України, та Державний реєстр майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України» від 23 лютого 2023 року № 2923-IX.

Цей закон визначає осіб, які можуть претендувати на отримання компенсації, а також порядок їх обліку та пріоритезації, об’єкти нерухомого майна, за руйнування яких можливе отримання компенсації, порядок формування та ведення Державного реєстру майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України та інші технічні питання забезпечення відновлення права на житло.

Через місяць Уряд прийняв Постанову від 21.04.2023 № 381 «Про затвердження Порядку надання компенсації для відновлення окремих категорій об’єктів нерухомого майна, пошкоджених внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації, з використанням електронної публічної послуги «єВідновлення». Цей акт започаткував національний механізм відбудови пошкодженого житла й забезпечив в такий спосіб доступ до житла для осіб, постраждалих від збройної агресії.

Постанова регулює цілу низку питань, які здатні допомогти постраждалим відновити власне житло. Зокрема, Постанова визначає, що компенсація має цільове призначення та надається для придбання будівельної продукції з метою виконання поточного чи капітального ремонту самостійно отримувачем компенсації або шляхом замовлення виконання відповідних послуг та робіт за умови, що: об’єкт нерухомого майна був пошкоджений після набрання чинності Указом Президента України від 24 лютого 2022 р. № 64 “Про введення воєнного стану в Україні”; об’єкт нерухомого майна розташований на території, що не включена до переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, затвердженого Мінреінтеграції (крім територій можливих бойових дій, територій активних бойових дій, на яких бойові дії завершені на дату подання заяви); відомості про право власності на пошкоджений об’єкт внесені до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно; на пошкодженому об’єкті не проведено ремонтні роботи.

Отримувач компенсації протягом дванадцяти місяців з дня отримання компенсації повинен її використати на заходи, передбачені абзацом першим цього пункту.

Надано перелік груп товарів будівельної продукції, що можуть бути придбані отримувачем за кошти компенсації (групи товарів визначені додатком до Постанови). При цьому, продаж товарів інших груп заборонено.

Запроваджені вказаними актами механізми створюють передумови для поновлення порушених прав, відновлення житла потерпілих або отримання ними нового житла взамін зруйнованого.

Але наразі важко скласти остаточну думку щодо ефективності та належності цих механізмів, оскільки вони не отримали поки що значного поширення й практика їх формується.

В той же час, з боку законодавця, робота над поширенням та вдосконаленням допомоги ВПО триває. У Верховній Раді сьогодні зареєстровано цілу низку проектів законів, серед яких наступні:

Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей державної реєстрації актів цивільного стану, що відбулися на тимчасово окупованій Російською Федерацією території України та за межами України (9069).

Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» щодо забезпечення прав зареєстрованих внутрішньо переміщених осіб на безоплатне отримання комунальних послуг і безоплатне тимчасове проживання в період дії воєнного стану (7507).

Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» щодо запровадження безкоштовного проїзду для внутрішньо переміщених осіб на період дії воєнного стану (8020).

Проект Закону про внесення змін до статті 5 Закону України «Про судовий збір» щодо звільнення від сплати судового збору внутрішньо переміщених осіб (9361).

Зазначені акти розглядаються в апараті Верховної Ради та її комітетах. Майже всі вони потребують доопрацювання та системного узгодження з іншими актами законодавства України.

Право на соціальне забезпечення та захист в умовах війни

Забезпечення права на соціальний захист здійснюється за кількома напрямами. Ці напрями зумовлені як міжнародними нормативними актами, так і національними. Міжнародні документи, зокрема Європейський кодекс соціального забезпечення, визначає серед напрямів соціального забезпечення медичну допомогу, допомогу по безробіттю, допомогу по старості, допомогу в разі виробничої травми, допомогу сім’ям з дітьми, допомогу по вагітності та родам, допомогу по інвалідності, допомогу в разі смерті годувальника.

Всі зазначені види допомоги надаються в Україні, але є зрозумілим, що їх надання під час війни може бути утрудненим як у зв’язку з нестачею фінансування соціальних програм, так і  у зв’язку з тим, що не повною мірою працюють соціальні інституції, які реалізують різні види соціальної допомоги, а також з тим, що отримувачі такої допомоги можуть перебувати в місцях і на територіях, де вони або не мають постійної реєстрації, або самі території можуть знаходитися поза межами ефективного контролю влади України.

З метою забезпечення права на соціальне забезпечення запроваджено низку нормативних актів:

Постанова Кабінету Міністрів України від 26 лютого 2022 р. № 162 «Про особливості виплати та доставки пенсій, грошових допомог на період введення воєнного стану», якою визначено порядок продовження виплати пенсій та грошових допомог у тих випадках, коли їх виплата за попереднім місцем є неможливою.

Постанова КМУ «Деякі питання надання державної соціальної допомоги та пільг на період введення воєнного стану» від 7 березня 2022 р. № 214

Нею встановлено, що на період введення воєнного стану надання державної соціальної допомоги та пільг здійснюється з урахуванням певних особливостей:  строк виплати державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям, допомоги на дітей одиноким матерям, тимчасової державної соціальної допомоги непрацюючій особі, яка досягла загального пенсійного віку, але не набула права на пенсійну виплату (далі – державна соціальна допомога), та пільг, які було призначено раніше, продовжується особам, які мешкають на територіях територіальних громад, на яких ведуться бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією відповідно до переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, затвердженого Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій.

Особам, які не проживають на відповідних територіях, строк виплати державної соціальної допомоги та пільг, строк виплати яких закінчився в період воєнного стану, продовжується до 31 грудня 2022 р. (включно).

Державна соціальна допомога та пільги продовжують виплачуватися до місяця, що настає за місяцем завершення на відповідній території бойових дій, припинення можливості бойових дій або завершення тимчасової окупації (включно).

Щодо ситуацій, коли отримувачі державної соціальної допомоги у період введення воєнного стану подають заяву з необхідними документами та/або відомостями для проведення перерахунку державної соціальної допомоги, структурні підрозділи з питань соціального захисту населення районних, районних у м. Києві державних адміністрацій (військових адміністрацій), виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад визначають право на отримання такої допомоги і проводять розрахунок її розміру. Виплата державної соціальної допомоги проводиться у новому розмірі відповідно до поданих заяви та документів та/або відомостей. При цьому кошти державної соціальної допомоги, виплачені отримувачам під час воєнного стану до моменту подання ними нових заяви та документів, не підлягають поверненню.

Таким чином забезпечується безперервність та часткова гарантованість надання соціальної допомоги.

Постанова Кабінету Міністрів України від 7 березня 2022 р. № 215 «Про особливості нарахування та виплати грошових допомог, пільг та житлових субсидій на період дії воєнного стану». Ця Постанова має переважно «технічний» характер, оскільки в ній визначаються питання адміністрування виплати, документування осіб, які мають права на виплати, а також використання платіжних систем для проведення виплат вказаних видів допомоги.

Постанова КМУ «Деякі питання виплати допомоги на проживання внутрішньо переміщеним особам» № 332 від 20 березня 2022 р.

Відповідно до цієї Постанови ВПО з 1 серпня 2023 р. допомога призначається на шість місяців внутрішньо переміщеній особі, яка вперше звернулася за призначенням допомоги, та виплачується щомісяця внутрішньо переміщеній особі або уповноваженій особі на внутрішньо переміщену особу у випадку недієздатності отримувача або дитину (далі – уповноважена особа) у такому розмірі: для осіб з інвалідністю та дітей – 3000 гривень; для інших осіб – 2000 гривень. Допомога призначається на кожну внутрішньо переміщену особу (далі – отримувач), відомості про якого включено до Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб.

З 1 листопада 2023 р. допомога призначається на шість місяців на сім’ю, яка вперше звернулася за призначенням допомоги, та виплачується щомісяця одному з членів сім’ї (далі - уповноважена особа) у такому розмірі: для осіб з інвалідністю та дітей – 3000 гривень; для інших осіб – 2000 гривень.

Постанова Кабінету Міністрів України від 16 квітня 2022 р. № 457 «Про підтримку окремих категорій населення, яке постраждало у зв’язку з військовою агресією Російської Федерації проти України».

Зазначена Постанова передбачає надання підтримки таким категоріям осіб:

• особам, які евакуюються із населених пунктів, що розташовані в районах проведення воєнних (бойових) дій (можливих бойових дій), у безпечні райони, 
• особам, які проживають в деокупованих населених пунктах.

Вказані категорії людей отримують гуманітарну допомогу, а також покриваються видатки, використовуються кошти для задоволення їх потреб під час евакуації у безпечні райони.

Джерелом покриття цих виплат та потреб є добровільні внески (благодійні пожертви) від фізичних та юридичних осіб приватного права та/або публічного права на рахунок Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій.

Наказ Міністерства охорони здоров’я України від 17.03.2022      № 496 «Деякі питання надання первинної медичної допомоги в умовах воєнного стану». Цей документ спрямований на вирішення наступних питань:

• ведення обліку переміщених осіб, які звертаються для отримання первинної медичної допомоги;
• надання первинної медичної допомоги та медичної допомоги пацієнтам у невідкладному стані з числа переміщених осіб;
• проведення вакцинації відповідно до вимог календаря профілактичних щеплень.

Крім вказаних актів, Кабінет Міністрів в сфері забезпечення соціальних прав постраждалих від збройної агресії РФ прийняв Постанову від 05. 05. 2023 № 452 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо встановлення зв’язку інвалідності з пораненнями чи іншими ушкодженнями здоров’я». Нею визначена процедура встановлення причинного зв’язку інвалідності з проведенням заходів оборони України та впорядковано прийняття рішення про встановлення факту одержання постраждалими ушкодження здоров’я від боєприпасів, що спрощує облік осіб, які зазнали поранення або шкоди здоров’ю внаслідок збройної агресії РФ.

З огляду на поточну ситуацію в Україні важливою є психологічна допомога потерпілим і жертвам агресії РФ. Це стає все більш зрозумілим і потребує значних організаційних і людських ресурсів.

19 липня 2023 року МВС України був прийнятий Наказ № 594 «Про затвердження Порядку взаємодії психологів Державної служби України з надзвичайних ситуацій та Національної поліції України під час дії воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях з питань надання психологічної допомоги постраждалим внаслідок надзвичайних ситуацій».

Ним передбачено, що на місці події психологи ДСНС та поліції виконують такі заходи з надання психологічної допомоги та підтримки:

психологи ДСНС забезпечують надання екстреної психологічної допомоги, зменшення та нейтралізацію негативних психічних станів і реакцій серед населення, проведення інших заходів, визначених керівником робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, психологічний супровід співробітників ДСНС, які безпосередньо задіяні в ліквідації наслідків надзвичайної ситуації;

психологи поліції на місці ліквідації наслідків надзвичайної ситуації разом із психологами ДСНС здійснюють збір та опрацювання інформації про постраждалих для подальшої їх психосоціальної підтримки. Психологи поліції залучаються до надання першої психологічної допомоги за рішенням керівника зведеної групи психологів ДСНС. Психологи поліції під час ліквідації наслідків надзвичайної ситуації виконують також інші повноваження, передбачені законами України.

Акт носить більше організаційний та координаційний характер і, на жаль, не визначає порядку, форм та стандартів надання психологічної допомоги.  

Ціла низка ініціатив, спрямованих на соціальну підтримку жертв Російської військової агресії організована Україною за сприянням міжнародними організаціями, агенціями ООН та фондами[16].

Наразі в Україні створені інформаційні ресурси, на яких знаходиться систематизована інформація щодо допомоги і підтримки жертв військової агресії[17].

У сфері соціального захисту Україна поставила перед собою певні цілі, які потребують засобів реалізації та докладання зусиль. Ці цілі визначені у Розпорядженні Кабінету Міністрів України від 7 квітня 2023 р. № 312-р «Про схвалення Стратегії державної політики щодо внутрішнього переміщення на період до 2025 року та затвердження операційного плану заходів з її реалізації у 2023-2025 роках»:

• забезпечення надання соціальних послуг внутрішньо переміщеним особам з урахуванням їх індивідуальних потреб;
• запровадження соціальної послуги “сприяння адаптації внутрішньо переміщених осіб” для осіб у складних життєвих обставинах та затвердження відповідного стандарту надання.

Для досягнення вказаних цілей в Стратегії зазначено, що надання соціальних послуг, спрямованих на адаптацію внутрішньо переміщених осіб на початковому етапі після евакуації наразі забезпечено.

Стратегія також передбачає розширення функціоналу Єдиної інформаційної системи соціальної сфери з метою запровадження можливості внесення інформації про потреби внутрішньо переміщених осіб через Єдиний державний веб-портал електронних послуг.

Право на працю та винагороду за неї в умовах війни

Міжнародні стандарти в сфері цих суспільних відносин визначаються загальними нормативними актами, такими як Загальна Декларація прав людини, Міжнародний пакт ООН про економічні, соціальні та культурні права, Європейська соціальна хартія та інші. Ці акти встановлюють право на працю та справедливу винагороду за неї, а також низку гарантій цього права.

Українське законодавство в цілому відповідає цим стандартам. Але під час введення воєнного стану та розвитку подій в Україні виникли ситуації, які вимагали додаткового регулювання. Зокрема, на початку повномасштабного вторгнення велика кількість людей лишила свої домівки та виїхала з населених пунктів свого постійного місця проживання. Багато людей покинуло роботу, дехто виїхав за межі України. Отже, люди не виходили на роботу, підприємства зупинилися. Трудові правовідносини зазнали змін, наслідки яких не мали правового регулювання.

Тому 15 березня 2022 року було прийнято Закон України «Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану».

Цим Законом запроваджена низка положень, які визначають особливості трудових відносин під час воєнного стану. Законодавець не вносив зміни до чинного законодавства про працю, а ввів особливі тимчасові норми, що стосуються праці.

Введення таких норм зумовлено надзвичайними обставинами воєнного стану.

Зокрема, Закон обмежив прав на страйк, вирішив питання щодо можливості надання тривалих відпусток без збереження заробітної плати, передбачив запровадження випробувального терміну при прийнятті на роботу та інші норми.

Закон визначає:

При укладенні трудового договору в період дії воєнного стану умова про випробування працівника під час прийняття на роботу може встановлюватися для будь-якої категорії працівників.

З метою оперативного залучення до виконання роботи нових працівників, а також усунення кадрового дефіциту та браку робочої сили, у тому числі внаслідок фактичної відсутності працівників, які евакуювалися в іншу місцевість, перебувають у відпустці, простої, тимчасово втратили працездатність або місцезнаходження яких тимчасово невідоме, роботодавець може укладати з новими працівниками строкові трудові договори у період дії воєнного стану або на період заміщення тимчасово відсутнього працівника.

У період дії воєнного стану роботодавець має право перевести працівника на іншу роботу, не обумовлену трудовим договором, без його згоди (крім переведення на роботу в іншу місцевість, на території якої тривають активні бойові дії), якщо така робота не протипоказана працівникові за станом здоров’я, лише для відвернення або ліквідації наслідків бойових дій, а також інших обставин, що ставлять або можуть становити загрозу життю чи нормальним життєвим умовам людей, з оплатою праці за виконану роботу не нижче середньої заробітної плати за попередньою роботою.

Закон передбачає скорочені строки розірвання трудового договору як з ініціативи роботодавця, так і з ініціативи працівника, а також підвищує граничну тривалість робочого тижня (до 60 годин) і скорочує граничну тривалість часу відпочинку (до 24 годин).

На період дії воєнного стану визначений порядок ведення та обміну кадрової документації у порядку, узгодженому роботодавцем та працівником. Це положення є доречним, бо багато працівників не може або не бажає повертатися до місця, де вони працювали до початку повномасштабного вторгнення.  

Положення Закону, які стосуються можливих затримок у виплаті заробітної плати, з одного боку, цілком зрозумілі з огляду на воєнні дії та руйнування інфраструктури багатьох місць. Але з іншого, вони залишають певний простір для можливих зловживань 

Норма Закону, яка передбачає, що роботодавець звільняється від відповідальності за порушення зобов’язання щодо строків оплати праці, якщо доведе, що це порушення сталося внаслідок ведення бойових дій або дії інших обставин непереборної сили, фактично ускладнює позитивне вирішення питань, пов’язаних з невиплатою заробітної плати. Фраза «…якщо не доведе…» вказує на те, що всі причини та обставини невиплати заробітної плати можуть бути розглянуті та з’ясовані в межах певного процесу, який буде пов’язаний з наданням та вивченням доказів. Адже швидко подібні суперечності не будуть вирішені, що може негативно вплинути на отримання працівником заробітної плати.

Аналогічно положення про те, що у разі неможливості своєчасної виплати заробітної плати внаслідок ведення бойових дій, строк виплати заробітної плати може бути відтермінований до моменту відновлення діяльності підприємства, не буде сприяти отриманню працівником справедливої винагороди за виконану роботу. Цілком можливі випадки, коли підприємство не відновить роботу або відновить її після припинення або скасування режиму воєнного стану. У будь- якому разі таке положення залишає простір для зловживання можливістю відтермінування виплати заробітної плати роботодавцем.

Законодавець дещо обмежив права працівників на щорічну відпустку, а також зняв строкові обмеження на відпустки без збереження заробітної плати. Зокрема, частина 3 ст. 12 Закону встановлює, що протягом періоду дії воєнного стану роботодавець на прохання працівника може надавати йому відпустку без збереження заробітної плати без обмеження строку, встановленого частиною першою статті 26 Закону України "Про відпустки".

Очевидно, слід сприймати цю норму, як загальну, оскільки наступна 4 частина ст. 12 встановлює наступне:

У період дії воєнного стану роботодавець за заявою працівника, який виїхав за межі території України або набув статусу внутрішньо переміщеної особи, в обов’язковому порядку надає йому відпустку без збереження заробітної плати тривалістю, визначеною у заяві, але не більше 90 календарних днів, без зарахування часу перебування у відпустці до стажу роботи, що дає право на щорічну основну відпустку, передбаченого пунктом 4 частини першої статті 9 Закону України "Про відпустки".

Отже, якщо особа знаходиться за межами України або набула статусу ВПО, їй також може надаватися відпустка без збереження заробітної плати, але строком не більш ніж 90 днів. Ймовірно, це правило розповсюджується лише на ВПО та тих, хто перебуває за кордоном.

У той же час виникає питання, на яке Закон не дає відповіді: якщо час відпустки без збереження заробітної плати спливає, а особа залишається за кордоном або не повертається з регіону, де вона набула статус ВПО, що слідує за цим? Якщо посада працівника дає можливість здійснювати свої робітничі функції у дистанційний спосіб, питання може бути вирішено шляхом переведення її у такий режим роботи. А якщо ні?

Чинне законодавство України не передбачає можливості звільнення саме за таких умов, хоча за деякими ознаками подібні ситуації можуть бути інтерпретовані як прогул. Але не з’явлення на роботу через війну у будь-якому разі не може вважатися неповажною причиною Адже прогулу в таких випадках бути не може.

Стаття 41 КЗпП України встановлює додаткові підстави розірвання трудового договору з ініціативи роботодавця з окремими категоріями працівників за певних умов. А саме, пункт 6 цієї статті проголошує, що трудовий договір може бути розірваний у випадку неможливості забезпечення працівника роботою, визначеною трудовим договором, у зв’язку із знищенням (відсутністю) виробничих, організаційних та технічних умов, засобів виробництва або майна роботодавця внаслідок бойових дій. Розірвання договору у випадках, передбачених цим пунктом, проводиться, якщо неможливо перевести працівника за його згодою на іншу роботу.

Зважаючи на те, що на час дії воєнного стану обмежено дію ст. 43, 44 Конституції України, а також положення КЗпП, які регулюють ті ж самі питання, що й Закон «Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану», таке звільнення працівників, які не стають до роботи після спливу відпусток без збереження заробітної плати або з інших причин є цілком можливими. 

Іншим варіантом відповіді на питання про невихід працівника з відпустки без збереження заробітної плати або з інших причин є можливість призупинення дії трудового договору. Такий спосіб збереження трудових відносин між працівником та роботодавцем передбачений Законом. Офіс Уповноваженого Верховної Ради з прав людини надавав роз’яснення з приводу існуючих механізмів призупинення трудового договору, звільнення працівників та здійснення з ними розрахунку[18].

Важливою в цьому Законі є стаття присвячена відшкодуванню працівникам та роботодавцям пов’язаних із трудовими відносинами грошових сум, втрачених внаслідок збройної агресії проти України (ст. 15).

Зокрема, передбачено, що це відшкодування здійснюється за рахунок коштів держави-агресора, а також коштів, отриманих з/від відповідних фондів на відновлення України, у тому числі міжнародних, міжнародної технічної та/або поворотної чи безповоротної фінансової допомоги, інших джерел, передбачених законодавством.

Наразі не встановлений порядок визначення і відшкодування вказаних грошових сум. Тому поки що це положення залишається декларативним.

На нашу думку, воно може бути реалізовано лише з врахуванням розробленого механізму відшкодування державою-агресором всіх видів заподіяної шкоди, що може бути зроблене виключно з врахуванням норм міжнародного права та існуючих в ньому компенсаційних механізмів. 

Компенсація за шкоду, заподіяну збройною агресією РФ

Ці питання, певно, є найбільш актуальними. За даними спільної оцінки, оприлюдненої Урядом України, Групою Світового банку, Європейською Комісією та ООН, потреби України на відновлення та відбудову зросли до 411 мільярдів доларів США (що дорівнює 383 мільярдам євро). Дана оцінка охоплює період одного року, з моменту вторгнення Росії в Україну з 24 лютого 2022 року по 24 лютого 2023 року. Очікується, що витрати на реконструкцію та відновлення розтягнуться на 10 років і поєднуватимуть потреби як у державних, так і у приватних коштах[19].

Наведені цифри є результатом кропіткої роботи групи експертів над Оновленою оцінкою потреб України на відновлення та відбудову (далі – Оцінка). Це вже другий звіт, в якому надається кількісна оцінка руйнування інфраструктури та будівель, описується вплив на життя та засоби до існування населення. В Оцінці визначається обсяг коштів, необхідних для відновлення та відбудови. За даними Оцінки Україна потребуватиме в 2023 році 14 мільярдів доларів США інвестицій для першочергової відбудови та відновлення. Вирішення цих потреб вимагатиме 11 мільярдів доларів США фінансування, крім того, що уряд вже передбачив у державному бюджеті на 2023 рік[20].

Вважаємо, що ця сума насправді є значно більшою, бо, по-перше, з моменту наведеної оцінки спливло вже більше ніж півроку, по-друге, ця оцінка включає в себе лише певну частину зареєстрованих епізодів завдання шкоди. Значна частина таких епізодів залишається латентною, а також значна частина епізодів не може бути оцінена у прямий матеріальний спосіб, оскільки мова йде про моральні страждання, порушення нормального способу життя та компенсацію за загибель родичів, годувальників, фізичні страждання та психологічні травми.

Питання відшкодування матеріальної та моральної шкоди жертвам та постраждалим від воєнної агресії з боку РФ ускладнюються тим, що сьогодні немає напрацьованих механізмів фіксування, оцінки та відшкодування такої шкоди в умовах міжнародного збройного конфлікту. Вочевидь, що всі питання здійснення відшкодування державою-агресором будуть пов’язані з низкою судових рішень міжнародних судових інстанцій, бо міжнародний характер порушень робить недостатнім юрисдикцію національних судів України.

Але у будь-якому разі фіксація епізодів завдання шкоди та первинна обробка зібраної  інформації покладається на плечі потерпілих та національних правоохоронних органів України. Ця обставина й зумовлює виникнення нормативних актів, які спрямовані на врегулювання порядку визначення розміру шкоди з метою її подальшої компенсації, а також створення окремих, доступних для України на цьому етапі, механізмів компенсації окремих видів завданої діями держави-агресора шкоди.

Але спочатку про міжнародні стандарти в цій сфері. Наразі вони вичерпуються положеннями про захист цивільного населення під час збройних конфліктів та окремими рішеннями міжнародних судових інстанцій.

Зокрема, ст. 91 Додаткового протоколу до Женевських конвенцій від 12 серпня 1949 року, що стосується захисту жертв міжнародних збройних конфліктів (Протокол I), від 8 червня 1977 року визначає, що сторона, що  перебуває  у  конфлікті  й   порушує   положення чотирьох Женевських конвенцій або самого Додаткового протоколу, повинна відшкодовувати завдані збитки, якщо для цього є підстави. Вона несе відповідальність за всі дії, що вчиняються особами, які входять до складу її збройних сил.

Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts у статті 1 встановлюють, що кожне міжнародне протиправне діяння держави тягне за собою міжнародну відповідальність цієї держави[21].

Слід звернути увагу на те, що спільним для всіх положень міжнародних актів, які стосуються відповідальності держав за вчинені протиправні (зокрема, кримінально-карані) правопорушення є їх декларативний характер. Пояснюється це тим, що вирішення питань про обов’язок нести відповідальність за заподіяну шкоду, розмір такої шкоди, осіб, відповідальних за її заподіяння завжди лежить у сфері судового провадження і змагального процесу. Адже відповідальність не настає автоматично і відшкодування шкоди також не є чимось наперед визначеним. Як зазначають дослідники в сфері міжнародного права: Міжнародний Суд прямо не визнав право на репарації за кожне порушення jus ad bellum, натомість залишивши це питання на розсуд держав шляхом переговорів між собою[22].

Все наведене дає підстави стверджувати, що ситуація з відшкодуванням шкоди лежить у двох площинах – міжнародній, яка стосується вирішення питання про обов’язок нести відповідальність та відшкодовувати шкоду, а також визначення винних осіб, та національній – яка спрямована на фіксацію епізодів заподіяння шкоди, визначення її розміру та потерпілих. Далі ці площини повинні «зійтися» у спільному механізмі безпосереднього відшкодування.

Справедливості заради необхідно зізнатися, що такого механізму поки що немає. Але звісно, що це не означає, що докладати зусиль в цій сфері не потрібно.

Отже, які зусилля та акти сьогодні запроваджені в Україні на національному рівні?

Вище було згадано про Закон України «Про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об’єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України, та Державний реєстр майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України» від 23 лютого 2023 року № 2923-IX.

Важливими моментами в ньому є те, що заява про надання компенсації за знищений об’єкт нерухомого майна подається до Комісії з розгляду питань щодо надання компенсації, уповноваженої розглядати заяви про надання компенсації за знищені об’єкти нерухомого майна на відповідній території. Така заява подається під час дії воєнного стану та протягом одного року з дня його припинення або скасування на території, на якій розташований (розташовувався) знищений об’єкт нерухомого майна.

Заява про надання компенсації за знищений об’єкт нерухомого майна подається щодо кожного знищеного об’єкта нерухомого майна окремо.

Строк розгляду заяви складає 30 днів. Комісія розглядає подані документи та визначає розмір компенсації, а також ймовірний спосіб її надання. У разі прийняття Комісією позитивного рішення, воно повинно бути затверджене рішенням виконавчого органу ради, військової адміністрації населеного пункту або військово-цивільної адміністрації населеного пункту протягом п’яти календарних днів.

Компенсація надається у один з двох способів:

1) надання грошових коштів шляхом їх перерахування на поточний рахунок отримувача компенсації із спеціальним режимом використання для фінансування будівництва будинку садибного типу, садового або дачного будинку;

2) фінансування придбання квартири, іншого житлового приміщення, будинку садибного типу, садового або дачного будинку (у тому числі фінансування придбання такого приміщення/будинку, що буде споруджений у майбутньому, або інвестування/фінансування його будівництва) з використанням житлового сертифіката.

У прийнятому Законі існує певна термінологічна непослідовність. У назві акту згадується як пошкодження, так і руйнування майна. А от коли законодавець описує порядок визначення і надання компенсації мова вже йде виключно про руйнування. Чи означає це, що пошкоджене майно не буде підлягати компенсуванню?

Щодо джерел фінансування компенсаційних заходів. Закон передбачає, що вони фінансуються з коштів державного (у тому числі Фонду відновлення майна та зруйнованої інфраструктури, Фонду ліквідації наслідків збройної агресії) та місцевих бюджетів; коштів міжнародних фінансових організацій, інших кредиторів та інвесторів; міжнародної технічної та/або поворотної чи безповоротної фінансової допомоги; репарацій або інших стягнень з Російської Федерації; інших джерел, не заборонених законодавством України.

У зв’язку з забезпеченням компенсаційних заходів Закон передбачає, що, одночасно з наданням грошової компенсації за знищений об’єкт нерухомого майна шляхом перерахування грошових коштів на поточний рахунок отримувача компенсації або фінансування придбання квартири, іншого житлового приміщення з використанням житлового сертифіката, отримувач компенсації укладає договір про відступлення державі/територіальній громаді права вимоги до Російської Федерації щодо відшкодування збитків за знищений об’єкт нерухомого майна, завданих внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України, в обсязі отриманої компенсації у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Практика застосування цього Закону сьогодні має як позитивні ознаки, так і негативні. Серед позитивних є те, що ця програма запрацювала, причому користатися нею можна й у дистанційний спосіб. У різних регіонах за різними даними сьогодні подані тисячі заявок на компенсацію. Станом на 12 вересня 2023 року, було подано 422 895 заяв на компенсацію у рамках програми "єВідновлення", з них вже опрацьовано 19 471 заяву, у тому числі 7 124 заяв, поданих громадянами у Харківській області, 4 435 - у Київській області, 2 211 - у Донецькій області[23]. Переважна більшість людей зверталася по компенсацію саме через «Дію». Звісно, це певною мірою полегшує процес подання заявок, але й має значні недоліки. Не всі люди вміють належно користуватися електронними сервісами. Крім того, самі електронні сервіси мають обмежені можливості та недоліки. Власно, саме з цим пов’язано те, що наразі фактично працюють переважно з пошкодженим майном.

І хоча Постанова від 30. 05. 2023 № 600 «Про затвердження Порядку надання компенсації за знищені об’єкти нерухомого майна» визначає, що подання заяв про надання компенсації за знищені об’єкти нерухомого майна до Комісії з розгляду питань щодо надання компенсації за знищені об’єкти нерухомого майна здійснюється в електронній формі засобами Єдиного державного веб-порталу електронних послуг, зокрема з використанням мобільного додатка Порталу Дія (Дія), з 15 липня 2023 року, фактично заяви щодо компенсації зруйнованого майна почали обробляти починаючи з серпня 2023.

За деякими даними наразі оброблено близько 4689 заявок на компенсацію зруйнованого майна та 52000 пошкодженого. Надання компенсації відбулося за меншою кількістю заяв – 830/ 21000, відповідно[24].

Не сприяє належному впровадженню механізмів компенсації й постійні зміни в законодавстві. Зокрема, сума компенсації за окремими категоріями заяв останнім часом була зменшена. В пункт 10 Порядку надання компенсації для відновлення окремих категорій об’єктів нерухомого майна, пошкоджених внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації, з використанням електронної публічної послуги “єВідновлення”, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 квітня 2023 р. № 381 були внесені наступні зміни:

Залежно від розрахованої в чек-листі суми компенсації ремонтні роботи, необхідні для відновлення пошкодженого об’єкта нерухомого майна, поділяються на:

ремонт категорії А – розрахована сума компенсації не перевищує 200 тис. гривень;

ремонт категорії Б – розрахована сума компенсації становить:

– від 200 тис. гривень до 350 тис. гривень – для квартир (житлових приміщень) у багатоквартирному будинку (у разі, коли місця загального користування не пошкоджені); або

– від 200 тис. гривень до 500 тис. гривень – для одноквартирних будинків, зокрема відокремлених житлових будинків садибного типу, зблокованих будинків з окремими квартирами, що мають власний вхід з вулиці, котеджів та будинків одноквартирних підвищеної комфортності, будинків садибного типу, дачних та садових.

Причини такого кроку є цілком зрозумілими, оскільки країна перебуває у стані війни і одночасне фінансування кількох витратних проектів є утрудненим. Але нестабільність правового регулювання загалом негативно впливає на практику реалізації компенсаційних механізмів. 

30 травня 2023 року Кабінет Міністрів прийняв постанову № 600 «Про затвердження Порядку надання компенсації за знищені об’єкти нерухомого майна», якою були визначені механізми прийняття та опрацювання заяв про знищення або пошкодження майна, строки їх обробляння, суб’єктів цієї діяльності, а також джерела та порядок фінансування виплати компенсації та оплати ремонтних робіт з ремонту та відновлення житла заявників та інші «технічні» питання.

Такою ж «технічною» є Постанова КМУ від 13. 06. 2023 № 624 «Деякі питання забезпечення функціонування Державного реєстру майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України».

В ній описані цифрові інструменти забезпечення обліку та оцінювання завданих збитків, а також адміністрування всіх етапів відбудови зруйнованого/ пошкодженого нерухомого майна.

Іншими законами у сфері відшкодування шкоди жертвам збройної агресії РФ є такі акти:

Закон України «Про одноразову грошову допомогу за шкоду життю та здоров’ю, завдану працівникам об’єктів критичної інфраструктури, державним службовцям, посадовим особам місцевого самоврядування внаслідок військової агресії Російської Федерації проти України» від 20 березня 2023 року № 2980-IX.

За цим актом право на призначення і виплату одноразової грошової допомоги за шкоду життю та здоров’ю мають особи з числа працівників об’єктів критичної інфраструктури, державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, які стали особами з інвалідністю у зв’язку з пораненням, каліцтвом, контузією або внаслідок захворювання, пов’язаних з виконанням посадових (службових, професійних) обов’язків у період військової агресії Російської Федерації проти України в районах проведення після 24 лютого 2022 року воєнних (бойових) дій або в районах, що піддавалися після цієї дати бомбардуванням, авіаударам та іншим збройним нападам.

Розмір одноразової грошової допомоги за шкоду життю та здоров’ю визначається у таких межах: 1) особам з інвалідністю I групи - 800 тисяч гривень; 2) особам з інвалідністю II групи - 500 тисяч гривень; 3) особам з інвалідністю III групи - 200 тисяч гривень; 4) у разі загибелі (смерті) - 1 мільйон гривень.

Важливо зазначити, що лише зі спливом більш ніж року війни з РФ, стає зрозумілим, що шкода, яку заподіяла держава-агресор, стосується не лише матеріальних прав громадян. Значної шкоди зазнає й нематеріальна сфера. Зокрема, нематеріальні права людей. Але дуже вразливою сферою є й та, яку зазвичай називають «моральною». Цей термін не є вдалим, але він має поширення у суспільстві і охоплює собою інші види страждань, які відмінні від матеріальних втрат. Це й фізичний біль, і психологічні травми та стани людей, які є жертвами злочинів РФ. Сюди також відносяться й змішані травми, які, зокрема, пов’язані з випадками сексуального насильства. Навіть якщо жертва не має значних фізичних ушкоджень, вона зазнає значного психологічного травмування. Це є особливо важливим з огляду на Директивну записку Генерального секретаря ООН “Надання відшкодування потерпілим від сексуального насильства, пов’язаного з конфліктом”[25], а також на резолюцію Ради Безпеки ООН 1888 (2009). Зокрема, в цій Резолюції зазначено:

… 6. закликає держави невідкладно здійснити, у належних випадках, всеосяжні законодавчі та судові реформи відповідно до норм міжнародного права з метою притягнення до відповідальності осіб, винних у скоєнні актів сексуального насильства, та забезпечення того, щоб жертви мали доступ до органів правосуддя, щоб упродовж усього судового процесу до них ставились гідно, і щоб вони були захищені та отримували компенсацію за їхні страждання;

 7. закликає всі сторони в конфлікті забезпечувати ретельне розслідування всіх повідомлень про вчинення цивільними особами або військовослужбовцями актів сексуального насильства та притягнення до судової відповідальності передбачуваних виконавців, а також забезпечити, щоб цивільні начальники та військові командири використовували свою владу та свої повноваження для запобігання сексуальному насильству, зокрема й боротьбу з безкарністю, відповідно до норм міжнародного гуманітарного права [26].

Наведені документи формулюють принципові підходи й до документування таких злочинів, й до визнання потерпілими й до відшкодування таким особам завданої шкоди.

Наразі в Україні продовжується робота з розроблення відповідних нормативних актів, які б увібрали в себе регулювання питань, які мають стосунок до встановлення та надання компенсацій жертвам психологічного насильства,  залякування та втрат, сексуального насильства, розлучення родин і т.п. 

Серед проектів законів, які спрямовані на розв’язання питань компенсацій та відшкодування, можна вказати на наступні:

– законопроект №7385 від 17 травня 2022 року «Про відшкодування шкоди, завданої потерпілому внаслідок збройної агресії Російської Федерації» (далі – законопроєкт №7385);

– законопроект №7520 від 05 липня 2022 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо удосконалення розгляду окремих категорій судових справ у зв’язку зі збройною агресією Російської Федерації»

• законопроект № 9279 від 08 травня 2023 року «Про основні принципи забезпечення компенсацій для жертв збройної агресії Російської Федерації»
• законопроект № 10132 від 09.10.2023 «Про статус осіб, постраждалих від сексуального насильства, пов’язаного зі збройною агресією Російської Федерації проти України, та невідкладні проміжні репарації».

Деякі положення наведених проектів дають підстави стверджувати, що, на жаль, в Україні не має системного підходу до вирішення питань, пов’язаних з компенсуванням шкоди різних видів, яка завдана населенню України та жертвам конкретних злочинів і правопорушень.

Іноді запропоновані нормативні акти дублюють сфери регулювання, в інших випадках мають суперечливі положення. За окремими суспільними відносинами вже прийняті закони, які набрали чинності. Отже, здається, що процес регулювання відшкодування шкоди відбувається хаотично і стихійно.

Але є й, безумовно, важливі та корисні напрацювання.

Зокрема, потребує окремого регулювання захист жертв сексуального насильства. Таке регулювання, крім національних гарантій, повинне певною мірою враховувати існуючий міжнародний досвід та стандарти.

Важливим є напрацювання понятійного апарату. Зокрема, визначення понять жертви агресії, постраждалих від агресії тощо.

Проект № 9279 «Про основні принципи забезпечення компенсацій для жертв збройної агресії Російської Федерації» від 08.05.2023 передбачає принципи здійснення компенсацій за заподіяну моральну шкоду. Причому він не стосується відносин у сфері отримання від Російської Федерації реституції, реабілітації, сатисфакції та гарантії неповторення того, що сталося, зазначені у Резолюції ООН N 60/Л47 від 16 грудня 2005 року.

Цей проект визначає в якості жертв агресії всіх громадян України за виключенням осіб, які підозрюються у вчиненні або вчинили злочини проти національної безпеки України. Зокрема, проект уточнює, що жертва агресії – це особа, яка зазнала шкоди від збройної агресії Російської Федерації, включаючи фізичну або моральну шкоду, душевне страждання, матеріальні втрати або суттєвий утиск її основних прав.

З погляду юридичної техніки таке визначення не є вдалим, оскільки воно є дещо суперечливим. З одного боку жертвами є всі громадяни України, а з іншого ті, хто зазнав шкоди. Отже, факт зазнання шкоди буде вимагати доведення, що в остаточному підсумку призведе до неможливості реального використання положень цього закону.  

 Також його недоліком є те, що він передбачає реалізацію правовідносин з відшкодування і отримання компенсацій у майбутньому з «переможеної сторони». Здається, що формулювання «переможена сторона» може створити складнощі з використанням цього акту, якщо він буде прийнятий. Бо «перемога» не є юридичним терміном, і форми її настання та фіксування у формальній площині можуть не мати подібної назви. Тому доцільним є безпосередньо вказувати країну, яка розв’язала цю війну, зокрема – РФ.

Використання заморожених активів для відшкодування шкоди, заподіяної збройною агресією РФ та відновлення України після війни

У зв’язку з напрацюванням механізмів та засобів компенсації потерпілим і жертвам збройної агресії РФ проти України дуже гостро постає питання про можливість використання з метою такої компенсації активів Російської Федерації, які були «заморожені», зокрема на території України.

З початком повномасштабного вторгнення з боку РФ і оцінкою мировою спільнотою таких дій, як акту агресії, велика кількість держав запровадила санкції проти Росії і заблокувала активи, які їй належать у різних галузях діяльності та сферах відносин. 

Загальною метою такого блокування, крім запровадження економічних обмежень, є й подальше використання таких активів як джерел, з яких можливе відшкодування шкоди, а також покриття витрат на відновлення України після війни.

Але, на жаль, на цей час не існує погодженого справедливого механізму звернення стягнення на ці активи і вирішення низки питань, які пов’язані з їх акумуляцією, обліком та використанням. Якщо звернутися до міжнародного юридичного досвіду, то будемо змушені констатувати, що міжнародній практиці так само не відомий алгоритм дій у подібних ситуаціях.

Наразі існує політична воля, спрямована на створення подібного механізму. Європейська комісія продовжує розглядати шляхи для використання заморожених російських активів, - повідомив речник установи Крістіан Віґанд. Про це він заявив на брифінгу 21 вересня[27].

Ймовірно ми маємо підстави стверджувати, що наразі стаємо свідками формування нового напряму у міжнародному правовому регулюванні, зокрема напрямі запровадження міжнародних механізмів блокування активів правопорушників, норм міжнародного співіснування та їх подальшого використання на відшкодування шкоди, заподіяної порушником норм міжнародного співіснування.

25 травня 2022 року Європейською Комісією розроблено та подано на розгляд інституцій ЄС проект Директиви Європейського Парламенту та Ради про повернення активів та конфіскацію.

В проекті Директиви особливу увагу приділено посиленню функцій ARO та транскордонному співробітництву, зокрема:

• передбачається забезпечення можливості для спеціалізованих інституцій з виявлення та розшуку активів (ARO) ефективно здійснювати розшук, швидко обмінюватися інформацією як в рамках кримінальних проваджень, так і в рамках санкційної політики ЄС;
• закріплюється мінімальний перелік джерел інформації, до яких ARO-офіси повинні мати доступ;
• визначаються складові запиту для обміну інформацією;
• закріплюється обмін інформацією через захищений канал Європолу SIENA[28].

Як бачимо, ця Директива буде здатна впровадити правові основи для притягнення порушників до майнової відповідальності за вчинені порушення норм міжнародного співіснування.  

За даними Генерального директорату з питань юстиції Європейської Комісії, за допомогою оперативної групи Freeze and Seize держави-члени ЄС заморозили близько 24,3 млрд євро приватних активів, що належать російським та білоруським олігархам і компаніям. Також відомо про понад 200 мільярдів євро "знерухомлених" активів російського Центрального банку (щодо яких діє заборона на проведення транзакцій).

В прес-офісі Європейської Комісії Укрінформу зауважили, що приватні активи можуть бути конфісковані лише за умови, якщо існує зв'язок зі злочинною діяльністю, встановлений на підставі чинних правових норм ЄС. Однак якщо існує зв'язок зі злочинною діяльністю, ці активи вже можуть бути конфісковані державами-членами на підставі чинних кримінально-правових режимів, значною мірою вже гармонізованих на рівні ЄС[29].

Але крім того, що для конфіскації активів РФ в інших країнах, на міжнародному рівні, потрібно уточнити питання їх конфіскації і подальшого використання на національному рівні, в Україні.

На жаль, в Україні кількість активів РФ не є значною, але наслідки запровадження і застосування Закону України «Про санкції» також потребують напрацювання механізму вилучення підсанкційного майна та активів і їх подальшого спрямування на відшкодування шкоди, завданої агресивною війною РФ та відновлення України.   

Стаття 4 Закону України «Про санкції» передбачає види санкцій, які мають безпосереднє відношення до війни. Йдеться про 1) блокування активів, тобто тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними; 1-1) стягнення в дохід держави активів, що належать фізичній або юридичній особі, а також активів, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними.

Ці два види санкцій з’явилися в законодавстві у травні 2022 року у відповідь на війну, розв’язану Росією. І саме вони, певно, є найбільш ефективними з одного боку, але й найбільш проблемними з іншого. Проблеми пов’язані з цілою низкою питань, які постають у зв’язку з блокуванням і вилученням активів, які належать резидентам інших країн.  

Національний законодавець прийняв вольове рішення і запровадив процедуру вилучення заблокованих активів. Зокрема, Верховна Рада України 03 березня 2022 року ухвалила Закон «Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів». Цей акт визначає підстави і порядок вилучення заблокованих активів. Рішення про примусове вилучення об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів приймається Радою національної безпеки і оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Проект такого рішення до РНБО вноситься Кабінетом Міністрів України. Далі, протягом шести місяців після скасування чи завершення воєнного стану в Україні указ Президента України, яким введено в дію рішення РНБО про примусове вилучення заблокованих активів затверджується Верховною Радою України шляхом прийняття відповідного закону.

Зважаючи на те, що режим активів може бути різним і оскільки активи, які належать приватним особам далеко не завжди можуть мати стосунок до війни, є зрозумілим, що у деяких випадках необхідним є дослідження того, чи дійсно заблоковані активи тим чи іншим чином пов’язані з розв’язанням, підтриманням та веденням війни.

Законодавець вказує, що підставами для застосування санкцій у виді вилучення активів є: 1) завдання істотної шкоди національній безпеці, суверенітету чи територіальній цілісності України; 2) суттєве сприяння вчиненню дій або ухваленню рішень щодо збройної агресії проти України. Ці два критерії доволі ретельно деталізовані в Законі «Про санкції».

Саме наявність цих двох підстав тягне за собою можливість застосування санкцій. Закон «Про санкції» визначає, що центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері стягнення в дохід держави активів осіб, щодо яких застосовано санкції, звертається до Вищого антикорупційного суду з позовною заявою про застосування до відповідної фізичної або юридичної особи санкції (вилучення), у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України.

Рішення суду про застосування відповідної санкції в день набрання ним законної сили надсилається Фонду державного майна України для визначення порядку та способу його виконання.

Саме тут ми і стикаємося з проблемами. Здавалося б законодавець визначив алгоритм дій щодо вилучення активів, але навіть на рівні правового регулювання питання залишаються.

По-перше, залишаються питання щодо надійності механізму вилучення заблокованих активів та їх спрямування на потреби відновлення України. Переважно ці проблеми, як було вказано вище, лежать в сфері міжнародних відносин. Бо активи, які належать державі-агресору мають певні правові режими і тому юрисдикція національних судів України, які будуть вирішувати юридичну долю таких активів завжди може бути поставлена під сумнів.

По-друге, навіть якщо виходити з того, що визначеного механізму на території України (де вона повною мірою реалізує власний суверенітет) є цілком достатньо, постає питання щодо узгодженості положень двох актів – Закону України «Про санкції» та Закону України «Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів». Закон «Про санкції» визначає, що питання щодо застосування санкцій у виді  вилучення вирішується Вищим антикорупційним судом України». В той же час Закон «Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів» встановлює, що такі рішення приймаються у іншому порядку, через рішення РНБО, яке в подальшому отримує «подвійне» затвердження – Указом Президента та після припинення воєнного стану – Верховною Радою. Причому Закон «Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів» можна сприймати як спеціальну норму, бо в самому Законі зазначено, що «… примусове вилучення об’єктів права власності Російської Федерації та об’єктів права власності її резидентів з мотивів суспільної необхідності (включаючи випадки, за яких це настійно вимагається військовою необхідністю) на користь держави Україна на підставі і в порядку, встановлених цим Законом».

Як бачимо, є певна колізія між нормами. Яким шляхом йти державному органу, який готовий ініціювати процес застосування санкції у виді вилучення активів? Очікувати відповідних рішень та дій з боку РНБО і Президента чи звертатися до ВАСУ?

Очевидним є, що це питання потребує уточнення, оскільки воно залишає простір для надмірної дискреції.

Але на цьому не закінчується національне правове регулювання порядку вилучення активів РФ. Ці активи іноді можуть вимагати їх розшуку та реалізації, в окремих випадках вони можуть потребувати управління. Для подібного виду діяльності в Україні існує спеціально уповноважений орган. Йдеться про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (скорочено - Агентство з розшуку та менеджменту активів або АРМА) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, уповноваженим на  формування та реалізацію державної політики у сфері виявлення та розшуку активів, які можуть бути арештовані у кримінальному провадженні, а також  управління активами, які арештовані у кримінальному провадженні.

Виходячи з мети діяльності цього органу, виявляється, що він повинен відігравати одну з ключових ролей у питаннях пов’язаних з вилученням активів РФ.

Стаття 9 Закону України «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» визначає, що однією з основних функцій АРМА є здійснення заходів з виявлення та розшуку активів за зверненням слідчого, детектива, прокурора, суду (слідчого судді), надання роз’яснень, методичної та консультаційної допомоги слідчим, детективам, прокурорам та суддям з питань, пов’язаних з виявленням, розшуком активів.

Отже, цей орган, залежно від обставин у зв’язку з якими постає питання про можливість накладення санкцій у виді вилучення активів, має повноваження з:

1) вжиття відповідно до звернень органів, що здійснюють досудове розслідування, прокуратури, судів заходів до виявлення та розшуку активів, взаємодії з цими органами з метою накладення арешту на такі активи та їх конфіскації;

2) здійснення міжнародного співробітництва з відповідними органами іноземних держав у частині обміну досвідом та інформацією з питань, пов'язаних з виявленням, розшуком та управлінням активами;

3) забезпечення співробітництва з міжнародними, міжурядовими організаціями, мережами, діяльність яких спрямована на співробітництво у сфері виявлення, розшуку та управління активами, у тому числі з Камденською міжвідомчою мережею з питань повернення активів (CARIN), та представляє Україну в цій організації.

Значною відмінністю у залученні АРМА до дій з виявлення, накладення арешту та управління активами є те, що всі ці дії АРМА реалізує у межах відповідних кримінальних проваджень.

Адже це додатковий процесуальний момент, який потребує офіційного тлумачення – на якому етапі і за яких умов до діяльності з вилучення активів можна залучати АРМА і чи можливе втручання цього органу в тих випадках, коли заблоковані активи РФ не мають безпосереднього відношення до окремого кримінального провадження? В той же час самий факт вчинення Росією акту агресії визнається міжнародним правом як злочин. Чи є цього достатньо для залучення АРМА до реалізації санкцій?

14 листопада 2023 року Кабінет Міністрів України ухвалив постанову, яка відтепер передбачає реалізацію арештованих активів в управлінні Агентства з розшуку та менеджменту активів (АРМА) через онлайн-аукціони в державній електронній торговій системі «Прозорро. Продажі», що мінімізує ризик втручання в хід аукціону і забезпечує його прозорість.

Своїм рішенням Уряд вніс зміни до постанов Уряду від 9 серпня 2017 р. №558 «Про відбір на конкурсних засадах юридичних осіб, які здійснюють реалізацію арештованих активів» та від 27 вересня 2017 р. №719 «Про затвердження Порядку реалізації арештованих активів на електронних торгах»[30].

Усе це дає підстави стверджувати, що за умови прояснення ситуації з можливістю залучення АРМА до реалізації санкцій у виді вилучення та реалізації активів РФ, цей орган має всі необхідні засоби та інструменти для ефективного виконання цих завдань.

Висновки

Проведений моніторинг існуючих нормативних актів, які регулюють питання захисту прав жертв і потерпілих від збройної агресії РФ, а також виплати чи надання компенсації за пошкодження чи зруйноване майно, можливості отримання компенсації за завдання моральної шкоди, психологічних страждань дає змогу з’ясувати стан справ в цій діяльності й виявити проблеми у правовому регулюванні вказаних відносин та сформулювати рекомендації щодо можливих шляхів вдосконалення цієї діяльності.

Щодо проблем, то перше, що кидається в очі під час ознайомлення з чинними національними нормативними актами, це те, що вони приймаються у безсистемний спосіб. Багато в чому це пов’язано з тим, що кількість проблем і викликів є значною і це зумовлює реактивний підхід до їх вирішення. Але, на жаль, це, в кінцевому підсумку, не дає змоги розв’язати ці питання, а лише навпаки створює перепони та уповільнює регулювання захисту прав жертв та потерпілих і надання їм відповідних компенсацій.

У безсистемності заходів можна впевнитися, зважаючи на те, що серед прийнятих актів та проектів можна побачити документи, які регулюють одні й ті ж самі правовідносини, деякі закони були прийняті, але механізми їх впровадження – ні. Подібна ситуація складається з компенсаціями за пошкоджене або зруйноване майно. В теперішній час подані заяви на отримання компенсації опрацьовуються повільно, бо для пришвидшення цього процесу не вистачає ані операційних засобів, ані людських ресурсів. Недосконало працюють електронні сервіси, багато заявників не можуть скористатися наданими правами, оскільки не вміють належно користуватися електронними засобами або не мають постійного доступу до інтернет-зв’язку.

Очевидним є недосконалість механізму реалізації санкції у виді вилучення активів РФ, які можуть бути спрямовані на відшкодування шкоди потерпілим і жертвам та на відновлення України.

Отже, виходячи з таких проблем ми вважаємо за можливе сформулювати деякі зауваження:

Вся діяльність, пов’язана з наданням підтримки та компенсацій потерпілим та жертвам воєнних злочинів й збройної агресії РФ повинна бути поєднана і скоординована в межах одного органу чи відомства. Мова може йти в тому числі й про створення координаційного центру, який оптимізує співпрацю різних органів та посадових осіб для вирішення питань пов’язаних з вилученням активів, забезпеченням відшкодування шкоди потерпілим і жертвам. Це дасть можливість підходити до вирішення цих питань системно. Саме єдиний координатор здатен буде розробити стратегічний план, намітити засоби, ресурси і строки його виконання та визначити кроки, які необхідно зробити на цьому шляху.

Для цього потрібно намітити і вирішити такі питання:

• визначити кінцеву мету цієї діяльності;
• визначити джерела, з яких ця діяльність повинна отримувати ресурси для її здійснення і забезпечення;
• визначити суб’єктів, які можуть претендувати на отримання допомоги, підтримки та компенсацій;
• визначити суб’єктів відбору та опрацювання заяв на отримання підтримки, допомоги та компенсацій;
• визначення стандартів надання підтримки, допомоги та компенсацій (наприклад, настанови, викладені у Стамбульському протоколі для роботи з жертвами катувань та жорстокого поводження тощо);
• визначення критеріїв надання допомоги, яка потребує значних фінансових витрат;
• постійна координація цієї діяльності;
• постійне узгоджене правове регулювання цієї діяльності, яке в тому числі передбачає реалізацію права законодавчої ініціативи.

Вкрай важливим є створення та врегулювання механізму акумулювання засобів та коштів, які потрібні для відшкодування шкоди та відновлення держави. Для розв’язання цього питання необхідним є визначити державні органи, які залучаються до цієї діяльності, їх повноваження та компетенцію, а також порядок їх взаємодії з координатором (про якого йшлося вище), який буде здійснювати адміністрування та координування цієї діяльності. До цієї сфери в тому числі відноситься прояснення ролі та участі АРМА та інших органів держави, які будуть визнані необхідними як учасники цієї діяльності.

Дуже важливим і необхідним кроком є об’єднання зусиль у цій сфері на міжнародному рівні. Процеси відшкодування збитків і надання компенсацій належно запрацюють лише тоді, коли вони набудуть зв’язку з міжнародними механізмами. Тому потрібно створювати механізм вилучення заморожених активів РФ в інших країнах.

[1] Кількість переселенців із вересня 2022 року збільшилася на 300 тис. осіб – Верещук  https://interfax.com.ua/news/general/932285.html

[2] Від початку війни з України виїхало на 2,4 млн людей більше, ніж повернулося, дослідив Опендатабот. Демографи називали цифри більші в 3-4 рази  https://forbes.ua/news/blizko-24-mln-ukraintsiv-viikhali-za-kordon-ta-ne-povernulisya-vid-pochatku-velikoi-viyni-16082023-15442

[3] Refugees from Ukraine recorded globally   https://data.unhcr.org/en/situations/ukraine

[4] Резолюція ES-11/1, принятая Генеральной Ассамблеей Организация Объединенных Наций

"Агрессия против Украины" https://ips.ligazakon.net/document/view/mu22003?an=41&ed=2022_03_02

[5] Aggression against Ukraine : resolution / adopted by the General Assembly https://digitallibrary.un.org/record/3965290?ln=ru

[6] Генасамблея ООН ухвалила резолюцію, де закликала Росію відшкодувати завдані Україні збитки https://www.pravda.com.ua/news/2022/11/14/7376340/

[7] Decision no 1313/2013/EU of the European Parliament and of the Council

of 17 December 2013 on a Union Civil Protection Mechanism. – art. 1. - https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D1313

[8] Країни-партнери офіційно підтримали Україну на шляху приєднання до Механізму цивільного захисту ЄС https://mvs.gov.ua/news/krayini-partneri-oficiino-pidtrimali-ukrayinu-na-slyaxu-prijednannya-do-mexanizmu-civilnogo-zaxistu-jes

[9] Україна подолала кризовий поріг за кількістю ВПО: Верещук уточнила цифри https://www.unian.ua/society/vereshchuk-utochnila-skilki-vpo-zareyestrovano-v-ukrajini-v-berezni-12167304.html

[10] Скільки українців не повернуться з-за кордону і чим це загрожує Україні https://www.bbc.com/ukrainian/articles/c06e1y0lv80o

[11] Конвенція про статус біженців https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_011?find=1&text=%D0%B6%D0%B8%D1%82%D0%BB#w1_1

[12] Дайджест практики Європейського комітету з соціальних прав. - стор. 209 (Висновки 2015, Заява про тлумачення прав біженців) https://rm.coe.int/ecsr-digest-re-social-rights-2023/1680ac7ba0

[13] ВРУ змінила термін надання тимчасового безоплатного житла для ВПО – подробиці  https://informator.ua/uk/vru-zminila-termin-nadannya-timchasovogo-bezoplatnogo-zhitla-dlya-vpo-podrobici

[14] Стан виконання рекомендацій Спеціальної доповіді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо додержання прав осіб, які постраждали внаслідок збройної агресії Російської Федерації проти України за період 24 лютого – 31 жовтня 2022 року. За результатами моніторингу протягом грудня 2022 року – вересня 2023 року https://ombudsman.gov.ua/storage/app/media/%D0%94%D0%BE%D0%BF%D0%BE%D0%B2%D1%96%D0%B4%D1%96/0561c794-68bb-4942-92f8-14802b53859f.pdf

[15] Кредитна Установа для Відбудови (KFW) https://mof.gov.ua/uk/kreditna-ustanova-dlja-vidbudovi-kfw

[16] Соціальні права в Україні під час війни. Звіт про оцінку потреб - стор. 25 https://rm.coe.int/needs-assessment-ua-2/1680a9b408

[17] Довідники «Допомога постраждалим внаслідок війни від держави» та «Допомога внутрішньо переміщеним особам від міжнародних і недержавних організацій» https://naiu.org.ua/dovidnyky-dopomoga-postrazhdalym-vnaslidok-vijny-vid-derzhavy/

[18] Призупинення дії трудового договору в умовах воєнного стану https://ombudsman.gov.ua/uk/news_details/prizupinennya-diyi-trudovogo-dogovoru-v-umovah-voyennogo-stanu

[19] Оновлена оцінка потреб України на відновлення та відбудову https://www.worldbank.org/uk/news/press-release/2023/03/23/updated-ukraine-recovery-and-reconstruction-needs-assessment

[20] Там само.

[21] Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts 2001 https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft_articles/9_6_2001.pdf  

[22] Варіанти відшкодування збитків, завданих під час війни в Україні https://reparations.qub.ac.uk/assets/uploads/%D0%92%D0%B0%D1%80%D1%96%D0%B0%D0%BD%D1%82%D0%B8-%D0%B2%D1%96%D0%B4%D1%88%D0%BA%D0%BE%D0%B4%D1%83%D0%B2%D0%B0%D0%BD%D0%BD%D1%8F-%D0%B7%D0%B1%D0%B8%D1%82%D0%BA%D1%96%D0%B2-%D0%B7%D0%B0%D0%B2%D0%B4%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%85-%D0%BF%D1%96%D0%B4-%D1%87%D0%B0%D1%81-%D0%B2%D1%96%D0%B8%CC%86%D0%BD%D0%B8-%D0%B2-%D0%A3%D0%BA%D1%80%D0%B0%D1%96%CC%88%D0%BD%D1%96-.pdf

[23] "Відновлення" у "Дії": як українцям компенсують збитки за зруйноване житло https://apostrophe.ua/ua/article/society/2023-09-28/vdnovlennya-v-d-kak-ukraintsam-kompensiruyut-uscherb-za-razrushennoe-jile/54094

[24] Телеграм-канал Олени Шуляк https://t.me/s/Shpylka_Shuliak?before=1798

[25] Guidance note of the Secretary‐general Reparations for Conflict‐Related Sexual

Violence https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Press/GuidanceNoteReparationsJune-2014.pdf 

[26] Резолюция 1888 (2009), принятая Советом Безопасности на его 6195-м заседании 30 сентября 2009 года https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/534/48/PDF/N0953448.pdf?OpenElement

[27] ЄС розглядає шляхи для конфіскації заморожених російських активів – речник https://www.radiosvoboda.org/a/news-es-konfiskatsia-rosiiskyh-aktyviv/32603436.html

[28] Конфіскація та повернення активів: законодавчі ініціативи ЄС https://arma.gov.ua/news/typical/konfiskatsiya-ta-povernennya-aktiviv-zakonodavchi-initsiativi-es

[29] Єврокомісія - про конфіскацію заморожених російських активів: спільному рішенню бути https://www.ukrinform.ua/rubric-economy/3742518-evrokomisia-pro-konfiskaciu-zamorozenih-rosijskih-aktiviv-spilnomu-risennu-buti.html

[30] Арештовані активи в управлінні АРМА реалізовуватимуться через онлайн-аукціони Прозорро.Продажі, — рішення Уряду https://www.kmu.gov.ua/news/areshtovani-aktyvy-v-upravlinni-arma-realizovuvatymutsia-cherez-onlain-auktsiony-prozorroprodazhi-rishennia-uriadu