Новий закон про Уповноваженого ВРУ з прав людини: реальний крок вперед чи формальне виконання вимог євроінтеграції?

Показово, що цей законопроєкт (реєстр. № 13181 від 17.04.2025) належить до так званої категорії євроінтеграційних: Україна взяла на себе зобов’язання оновити законодавство про Уповноваженого з урахуванням як міжнародних стандартів, так і норм права ЄС (сукупний масив яких прийнято називати acquis communautaire). Йдеться не про абстрактне зобов’язання: предмет регулювання входить до Кластеру 1 переговорного процесу, прямо передбачений Дорожньою картою з питань верховенства права, затвердженою урядом 14 травня 2025 року, а від якості нового закону залежить, зокрема, збереження інституцією статусу “А” під час реакредитації в Глобальному альянсі національних інституцій з прав людини (GANHRI).

Втім, як це часом буває, подібне законодавство може ухвалюватися формально — без реального впровадження сучасних стандартів, яким воно має відповідати. І в цьому головна інтрига законопроєкту № 13181: він поєднує справжні, давно очікувані покращення з тим, що найчутливіша для незалежності інституції реформа, а саме процедура призначення Уповноваженого, залишилася без суттєвого оновлення.

Тому сьогодні розбираємось, за що проголосували народні депутати, які проблеми містить проєкт і що варто виправити до другого читання.

За що проголосували

Законопроєкт № 13181 (ініційований Русланом Стефанчуком та ще понад 240 народними депутатами) є новою редакцією Закону про Уповноваженого ВРУ з прав людини: він скасовує чинний закон 1997 року та вносить зміни до ще дев’яти законів і Регламенту ВРУ.

Важливо, що проєкт іде “в пакеті” з трьома іншими законопроєктами:

1. № 13248 — зміни до Бюджетного кодексу;

2. № 13249 — зміни до Цивільного процесуального кодексу та законодавства про судовий збір;

3. № 13250 — зміни до Кримінального кодексу, Кримінального процесуального кодексу та КУпАП. Зокрема, пропонується нова стаття 351-3 КК про відповідальність за невиконання законних вимог Уповноваженого чи його представника у межах здійснення функції національного превентивного механізму.

Без ухвалення цих супутніх законопроєктів значна частина нових повноважень Уповноваженого залишиться декларацією — до цього ми ще повернемося у висновках.

Що в законопроєкті дійсно добре

Окремі аспекти проєкту заслуговують на позитивну оцінку.

Посилення національного превентивного механізму (НПМ)

Передбачено окремий структурний підрозділ, регулярні відвідування місць несвободи без попередження і без обмеження кількості, фото- та відеофіксацію, конфіденційні бесіди, заходи безпеки для осіб, які ризикують зазнати утисків після візиту моніторів, окремий рядок у державному бюджеті та щорічну спеціальну доповідь. Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради України (далі — ГНЕУ) загалом визнає цей блок таким, що відповідає європейським стандартам — і це, мабуть, найсильніша частина проєкту.

Розширення мандата 

Уповноважений отримує право надавати позиції до законопроєктів, що зачіпають права людини; сприяти документуванню воєнних злочинів; сприяти поверненню громадян із території держави-агресора та виїзду з тимчасово окупованих територій; звертатися з пропозицією до відповідних суб’єктів, наділених правом укладання міжнародного договору щодо надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів у сфері прав людини (саме на цьому наполягав Підкомітет з акредитації GANHRI — SCA).

Захист прав дитини та функції органу з питань рівності 

Запроваджується обов’язковий представник Уповноваженого з питань захисту прав дитини та парламентський контроль у цій сфері (що, серед іншого, відкриває шлях до членства в Європейській мережі дитячих омбудсманів — ENOC), а функціонал органу з питань рівності вибудовується в логіці Директив ЄС 2024/1499 та 2024/1500.

Фінансові запобіжники 

Заборона скорочувати видатки на парламентський контроль порівняно з попереднім бюджетним періодом; визначені законом розміри оплати праці.

Удосконалення вимог до кандидатів 

Зниження вікового цензу з 40 до 35 років, чіткі строки кожного етапу процедури, визначений перелік документів кандидата та їх оприлюднення на сайті ВРУ.

Тобто перед нами не “порожній” закон: за змістом повноважень і гарантій він справді рухає інституцію вперед. Але є і ряд проблем, на які варто звернути увагу.

За що критикують законопроєкт

Характерно, що ключові зауваження до проєкту лунають не лише від правозахисної спільноти — значною мірою вони сформульовані всередині самого парламенту: ГНЕУ, Комітетом з питань Регламенту, профільними міністерствами. Громадські організації (зокрема Zmina та Центр громадянських свобод) у своїх оцінках здебільшого підсилюють аналогічні висновки. Розглянемо основні.

1. Процедура призначення: статус-кво в найчутливішій точці

Це головне суперечливе питання проєкту. Згідно з ним, право висувати кандидатуру на посаду Уповноваженого мають лише Голова ВРУ або щонайменше чверть народних депутатів від конституційного складу. Жодного публічного конкурсу, відкритих консультацій, залучення громадянського суспільства, наукової спільноти чи медіа до відбору кандидатів не передбачено.

Це прямо розходиться з Венеційськими принципами (пп. 6-8), які вимагають, щоб процедура відбору включала публічний конкурс і була відкритою, прозорою та заснованою на заслугах; із Паризькими принципами, що передбачають гарантії плюралістичного представництва громадських сил; із Рекомендацією Комітету міністрів РЄ CM/Rec(2019)6, яка наголошує на розширеному колі суб’єктів висування та змагальності виборів. Зрештою — і з Дорожньою картою з верховенства права, яка прямо посилається на всі ці стандарти.

Показово й те, як проєкт дійшов до сесійної зали. Нову редакцію закону тривалий час готувала робоча група на базі Консультативної ради Уповноваженого, текст обговорювався з правозахисними організаціями ще з квітня 2024 року. Однак частина пропозицій, наданих національними правозахисними організаціями та схвально оцінених експертами Ради Європи і Європейської мережі національних інституцій з прав людини (ENNHRI) (які і стосувалося саме процедур висування та призначення) до зареєстрованого тексту так і не потрапила. Тобто в питанні, яке є найчутливішим і для ЄС, і для SCA, проєкт фактично консервує наявну модель.

2. Кандидатури подаються до комітету, а не до Верховної Ради

Ця вада є логічним продовженням попередньої. Проєкт передбачає, що пропозиції щодо кандидатур вносяться до профільного комітету, який “приймає рішення рекомендувати” не більше трьох кандидатів.

Комітет з питань Регламенту і ГНЕУ звертають увагу на конституційну проблему такої конструкції: за статтею 85 Конституції Уповноваженого призначає Верховна Рада, а комітети, відповідно до Закону “Про комітети Верховної Ради України”, за результатами попереднього обговорення кандидатур подають парламенту висновки щодо кожної з них, а не ухвалюють рішення про відсіювання. Запропонована модель де-факто перетворює комітет на фільтр, який обмежує вибір парламенту трьома кандидатурами, що виходить за межі його конституційної ролі.

3. Надмірно широке коло підконтрольних суб’єктів

Статті 22, 25 і 28 проєкту поширюють подання Уповноваженого, моніторинг та обов’язок співпраці не лише на органи влади, а й на громадські об’єднання, підприємства, установи та організації незалежно від форми власності.

Тут варто нагадати позицію Конституційного Суду (висновок № 6-в/2019 від 20.11.2019): парламентський контроль Уповноваженого має своїм предметом додержання конституційних прав і свобод людини насамперед суб’єктами владних повноважень. ГНЕУ, спираючись зокрема на цю позицію, попереджає: поширення повноважень на приватний сектор і громадянське суспільство виходить за межі парламентського контролю та створює ризик надмірного втручання у діяльність інститутів громадянського суспільства й підприємництва. Парадоксально, але закон, покликаний захищати права людини, у цій частині сам може стати інструментом тиску.

4. Обов’язковість подань і право ініціювати відповідальність

Проєкт надає Уповноваженому право ініціювати притягнення осіб до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності за невиконання його законних вимог (п. 6 ч. 3 ст. 17).

ГНЕУ зауважує, що це не відповідає самій природі інституту омбудсмана: класична модель спирається на авторитет, публічність і силу переконання, а не на адміністративний примус. Управління також повторює позицію КСУ про те, що контроль за додержанням прав і свобод не тотожний контролю за додержанням Конституції та законів — останнє є функцією інших органів держави.

5. Фінансова незалежність під питанням

Пояснювальна записка стверджує, що реалізація закону не потребуватиме додаткових витрат. Водночас Мінфін та Мінекономіки проєкт не підтримують, а головний комітет наводить оцінку додаткових видатків близько 33 млн грн на 6 місяців (майже 66 млн грн на рік). Відсутність фінансово-економічного обґрунтування з розрахунками — це, серед іншого, формальна невідповідність вимогам ст. 91 Регламенту та ст. 27 Бюджетного кодексу.

Є й глибші юридичні колізії: Секретаріат як юридична особа з власним банківським рахунком конфліктує з вимогою казначейського обслуговування бюджетних коштів за Бюджетним кодексом, а сам Уповноважений відсутній у переліку суб’єктів, які мають право подавати пропозиції до проєкту державного бюджету (ст. 156 Регламенту) — хоча проєкт закону передбачає для нього саме такий механізм відстоювання власного фінансування.

6. Технічні зауваження комітетів і відомств

Низка положень потребує узгодження із Законами “Про захист персональних даних” та “Про електронні комунікації” (зауваження Мінцифри); вимоги до освіти кандидата — із Законом “Про вищу освіту” (МОН); посилання на Закон “Про очищення влади” є застарілим (строк дії люстраційних заходів сплив 16.10.2024); неврегульованим залишилося звільнення Уповноваженого у разі притягнення до відповідальності за корупційне правопорушення (НАЗК). Окремо ГНЕУ ставить під сумнів право залучених за договором осіб (представників громадських організацій, експертів) на фото- та відеофіксацію і доступ до персональних даних під час візитів НПМ — з огляду на ризики конфіденційності.

Ці зауваження не є концептуальними, але мають бути усунуті при доопрацюванні.

Висновки: що варто змінити до другого читання

Говорити про оновлення законодавства про Уповноваженого як про доконаний факт зарано: проєкт лише подолав перше читання, і саме зараз, на етапі підготовки до другого, відкривається вікно для виправлення його вад. Якщо це вікно буде втрачене, Україна отримає закон, який формально “закриє” євроінтеграційне зобов’язання, але не вирішить головної проблеми інституції.

На наш погляд, для повноцінного якісного оновлення необхідно наступне.

1. Зробити процедуру призначення відкритою і плюралістичною

Сила омбудсмана — у довірі: і суспільства, яке звертається до нього по захист, і міжнародних партнерів, які оцінюють незалежність інституції. Процедура, в якій кандидатів висувають виключно політичні суб’єкти без конкурсу і без участі громадськості, цю довіру підриває на старті. Запровадження публічного конкурсу, відкритих консультацій та ширшого кола суб’єктів висування (з одночасним усуненням конституційно сумнівної моделі “комітетського фільтра”) — здатне принципово змінити якість усієї реформи. Без цього кроку решта покращень ризикує залишитися надбудовою над інституційно вразливим фундаментом.

2. Повернути повноваження Уповноваженого в межі його природи

Омбудсман — це інститут контролю насамперед за владою, що діє силою авторитету. Тому варто переглянути доцільність обов’язку співпраці для приватних суб’єктів та громадських об’єднань (за винятком того, що здійснюється в межах НПМ) і відповідно скоригувати статтю 22 проєкту.

3. Знайти баланс щодо примусових механізмів

Питання права Уповноваженого ініціювати дисциплінарну, адміністративну чи кримінальну відповідальність за невиконання його вимог потребує комплексного обговорення. З одного боку, такий механізм може забезпечити реальне виконання вимог Уповноваженого — проблема ігнорування його актів справді існує. З іншого — він зміщує інститут від моделі переконання до моделі примусу, з усіма супутніми ризиками, на які вказують і ГНЕУ, і практика КСУ. Можливим компромісом є збереження посилених механізмів виконання лише там, де вони критично необхідні, — насамперед у межах НПМ, де на це прямо орієнтує і супутній законопроєкт № 13250.

4. Забезпечити фінансову прозорість і захищеність інституції

Тут цілком можна погодитися з оцінками громадських організацій, які звертають увагу на фінансову закритість інституції. Логічним рішенням є окрема бюджетна програма, захист від секвестру та обов’язкова відкрита фінансова звітність, включно з коштами міжнародної технічної допомоги. Паралельно слід усунути колізії з Бюджетним кодексом (статус Секретаріату, механізм бюджетних пропозицій), на які вказують ГНЕУ та Комітет регламенту.

5. Узгодити архітектуру правозахисних інституцій в Україні

Раніше ми вже писали про серйозні вади на той ще момент законопроєкту про військового омбудсмана (№ 13266): підпорядкованість Президентові, що суперечить парламентській природі інституту, невідповідність Венеційським принципам і конституційні ризики. Показово, що проєкт № 13181 сам пропонує системне розв’язання цієї проблеми: серед обов’язкових представників Уповноваженого передбачено представника з питань захисту прав людини в системі органів сектору безпеки й оборони. Тобто паралельне існування військового омбудсмана у президентській вертикалі означатиме пряме дублювання повноважень — на що звертав увагу і Комітет з питань інтеграції України до ЄС. Оновлення закону про Уповноваженого є слушною нагодою повернутися до питання доцільності окремої посади військового омбудсмана в її нинішній конструкції.

6. Необхідність ухвалення супутніх законопроєктів

Як зазначалося, № 13181 розрахований на одночасне ухвалення законопроєктів № 13248-13250, без яких частина його механізмів не запрацює. Жоден із них наразі не пройшов перше читання, і зволікання тут здатне заблокувати реформу в цілому. Водночас і ці проєкти потребують уважного обговорення — наприклад, щодо пропорційності санкції нової статті 351-3 Кримінального кодексу.

Законопроєкт № 13181 — це випадок, коли “добре” ризикує стати ворогом “найкращого”. Він містить реальні здобутки: посилений НПМ, розширений мандат, інституціалізований захист прав дитини, наближення до директив ЄС. Але доки процедура призначення Уповноваженого залишається закритою і політично контрольованою, говорити про якісну трансформацію інституції не доводиться — ані з погляду міжнародних стандартів, ані з погляду довіри всередині країни. Друге читання — це шанс ухвалити не просто “євроінтеграційний” закон, а закон, який зробить українського омбудсмана дійсно сильною і незалежною інституцією. Цей шанс не варто змарнувати.