Чого очікують від подвійної системи пенітенціарних інспекцій?

Відповідно до пункту 9 Розділу XV Конституції України, прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах, застосування інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, до набрання чинності законами про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій (ПСРПІ).

Адже законодавець має намір передати функцію нагляду за цією ділянкою роботи державних органів та інституцій іншому суб’єкту.

Саме тому законопроєкт №16028 від 4 вересня 2026 року, який наразі розглядає Верховна Рада України, є потрібним і очікуваним.

Водночас, на нашу думку, положення Проєкту сформульовані таким чином, що вони не дають відповіді на ключове питання: якою за своєю суттю повинна стати нова система подвійних регулярних пенітенціарних інспекцій.

Ми вважаємо, що це питання є основним і саме воно повинно бути вирішене законодавцем на рівні закону.

З наведеного вище положення Конституції України випливає, що ПСРПІ повинна саме замінити прокуратуру у цій діяльності. І це відповідає загальному задуму про те, що прокуратура має бути позбавлена невластивих їй функцій. Її основне завдання — підтримання державного обвинувачення.

Якщо визнати, що це вірно, то новий закон про ПСРПІ повинен містити положення про те, чим є нагляд з боку інспекцій і який його основний зміст. Звісно, саме поняття нагляду дає законодавцю чітко визначений орієнтир. Адже національна правова доктрина визнає наглядом правову форму діяльності уповноважених державних органів, спрямовану на забезпечення законності, правопорядку та захисту прав і свобод громадян. Його основною ознакою є те, що суб’єкти такого нагляду не здійснюють безпосереднього втручання в діяльність піднаглядних органів чи інституцій.

Тому, формулюючи основні поняття Проєкту та будуючи систему інспекцій, законодавець повинен чітко й однозначно описати суть нагляду.

Відповідно, суть нагляду повинна зумовити набір тих органів чи інституцій, які здійснюють нагляд, а також весь порядок та механізми реагування на виявлені порушення, наслідки такого реагування та відповідальність за невиконання настанов, які надаються суб’єктами інспектування.

На жаль, поточна редакція Проєкту містить багато суперечливих і непослідовних положень.

Перш за все, саме визначення ПСРПІ та їхніх завдань не наводить атрибутивних ознак здійснюваного ними нагляду і не наголошує на особливостях нагляду. У визначеннях змішані поняття нагляду та контролю. Вони використані як тотожні, що є невірним. Не вирішене питання щодо того, чи втручається ПСПІ в діяльність піднаглядних суб’єктів.

Друга суттєва проблема — це коло суб’єктів, включених до ПСРПІ.

Слід почати з того, що, визначаючи коло суб’єктів, нормотворець вносить плутанину та невизначеність. Назва нормативного акту і сама ідея, закладена в Конституції, вказують на те, що новий нагляд має фокусуватися перш за все на пенітенціарних установах. Цей термін етимологічно пов’язаний саме з системою установ, які виконують кримінальні покарання. Якщо визнати це вірним, то поява серед суб’єктів органів та установ, які не мають відношення до виконання кримінальних покарань, викликає як мінімум здивування.

Наступне. Серед суб’єктів першої ланки системи — адміністративного нагляду — визначені переважно правоохоронні та силові органи, які мають відповідні повноваження, пов’язані із застосуванням механізмів державного примусу. Це невірно з погляду цілої низки факторів. Перший з них — це компетенція відповідних органів та інституцій. Адже уповноваженими суб’єктами визначаються органи СБУ, Національної поліції, самої ДКВС, органів ДМСУ тощо. Ці органи не мають наглядових повноважень і не можуть визначати ступінь дотримання прав ув’язнених, оскільки самі залучені до застосування механізмів примусу щодо таких осіб. Це призводить до наділення правоохоронців невластивими їм повноваженнями, а також до розширення їх компетенції та її “універсалізації”, тобто порушення принципу розмежування та взаємного балансування повноважень державних і тим паче правоохоронних органів.

Складається ситуація, коли силовики поміщають людину в місця несвободи, а потім самі “наглядають” за дотриманням її прав. Фактично маємо поєднання оперативно-розшукових та наглядових повноважень по відношенню до одних і тих самих осіб — людей, які опиняються у полі зору правоохоронних органів. Такий стан речей призводитиме до того, що фактично нагляд відбуватися не буде, і зважаючи на відсутність інших органів нагляду, сприятиме “закритості” місць несвободи, обмеженню можливостей контролювати їхню діяльність, приховуванню порушень, породжуватиме безкарність та “кулуарність” відповідних місць несвободи.

Якщо додати сюди те, що на адміністративному рівні інспектувань кожен з уповноважених суб’єктів контролює місця несвободи, які перебувають у його віданні та в одній вертикалі підпорядкування, ситуація ще більше погіршується. Статті Проєкту з 10 по 18 сформульовані таким чином, що дають підстави стверджувати саме це. Адже складається ситуація, що адміністративні інспектування не матимуть адміністративних та оперативних можливостей ефективно та незалежно здійснювати свої завдання. За таких умов внутрішні інспекції перетворюються на механізм періодичних візитів колег з одного підрозділу до іншого. Ефективність таких інспекцій буде майже нульовою. Жодне порушення не буде “виходити” за межі відповідної відомчої системи.

Крім того, це суперечить Правилам Мандели, Європейській Конвенції з прав людини та іншим міжнародним стандартам, відповідно до яких не можна поєднувати в одному органі одночасно різні функції, зокрема функцію розслідування, застосування примусу і нагляду за тими, хто підданий певним примусовим заходам.

Повноваження суб’єктів інспектування цього рівня також викликають питання. Описуючи стисло ці повноваження, можна відзначити, що вони є переважно інформативними. Зокрема, таке повноваження, як вживання заходів щодо усунення порушень закону, прав осіб, що тримаються у місцях несвободи, викликає питання: яким чином ці суб’єкти будуть вживати заходів, зважаючи на те, що основний принцип їхньої наглядової діяльності — невтручання? Певно, для прояснення цього потрібен хоча б орієнтовний перелік основних засобів реагування.

Проєкт запроваджує звітність з боку місць несвободи щодо рекомендацій та зауважень, наданих їм суб’єктами інспектування. Водночас надано дуже тривалі строки розгляду та виконання рекомендацій (один рік). Виключення становлять випадки, що загрожують життю осіб, які утримуються в місцях несвободи. Разом з тим, у разі виявлення випадків катувань суб’єкти інспектування мають єдиний інструмент реагування — це порушення питання про ініціювання службового розслідування. З огляду на домінуючу в українській правовій доктрині абсолютну заборону катувань, такий помірний підхід з боку законодавця здається незрозумілим. І це особливо дивує, беручи до уваги те, що деякі з суб’єктів інспектування цілком спроможні порушувати кримінальні провадження за подібними фактами.

Неприйнятним є також те, що до процесу виконання адміністративних інспекцій не залучені представники громадянського суспільства. Це є невірним як з огляду на підвищення ефективності інспектувань, так і з огляду на усунення інституту громадського контролю з інспекційної діяльності, а в ширшому масштабі — від нагляду громадськості за місцями несвободи.

Адже в існуючому виді перший рівень інспекцій робить їх непрозорими та неефективними, а їхні результати — закритими та дуже залежними від конкретних потреб правоохоронних органів.

Другий вид інспектування — зовнішнє. За задумом законодавця цей рівень майже повністю ототожнюється з функціями Національного превентивного механізму.

Такий стан є неприйнятним з низки причин. По-перше, НПМ за своєю суттю відрізняється від нагляду. Перший переважно орієнтований на запобігання порушень та створення умов для постійного конструктивного діалогу між адміністраціями місць несвободи, Офісом Омбудсмена та тими, хто утримується в місцях несвободи. По-друге, НПМ — за задумом є правозахисним механізмом, який стоїть ближче до інститутів громадянського суспільства.

На відміну від НПМ, нагляд є інструментом, який має правоохоронну сутність і спрямований на виявлення порушень, відновлення правового стану та притягнення винних осіб до відповідальності. Він насправді дійсно має інспективну природу, і мета попередження не є для нього основною.

Отже, ототожнення НПМ з наглядом спотворює превентивну сутність НПМ і перетворює його на наглядовий орган, чим він насправді не є. Або можна міркувати й навпаки, що введення у систему інспектування НПМ як їх складової, перетворює другу ланку інспектувань на суто попереджувальну, а її висновки та міркування набувають ознак значної диспозитивності.

Тому, на нашу думку, зовнішня система інспектувань не повинна збігатися з НПМ, а має бути іншою за правовою природою та суб’єктним складом.

Для врегулювання цього питання потрібно визначити чим є система інспектування, в чому її зміст та сутність.

За таких умов ефективність зовнішнього інспектування у запропонованому Проєктом виді є невизначеною і суперечливою.

Вважаємо, що майбутня система ПСРПІ повинна бути визначена таким чином, щоб ясно та однозначно провести розмежування між власне інспекціями та діяльністю НПМ. Також потрібно описати можливість їхньої співпраці та координування діяльності, а також обов’язково передбачити залучення громадськості до цих процесів. Крім того, конче важливо передбачити порядок контактування та співпраці з тими суб’єктами, які здійснюють відвідування місць несвободи, відповідно до ст. 24 КВК.

Підсумовуючи, вважаємо:

— Архітектура запропонованої Проєктом системи інспектувань потребує перегляду, оскільки вона створює передумови для закритості системи, її непрозорості та кристалізації в середині окремих правоохоронних та силових відомств;

— Суб’єкти інспектувань мають обмежені повноваження та можливості реагування на факти порушень;

— Суб’єкти внутрішнього інспектування поєднують в собі цілу низку різнорідних функцій, об’єктами яких є особи, що тримаються в місцях несвободи, що значно знижує ефективність виконання інспективних завдань і порушує цілу низку правил та стандартів;

— Суб’єкти внутрішнього інспектування не мають жодних механізмів співпраці з представниками громадськості, що порушує принцип прозорості та участі громадськості у нагляді за місцями несвободи;

— Неприйнятним є змішування та ототожнення зовнішнього інспектування з механізмом НПМ.

На жаль, загальний висновок щодо законопроєкту — його неприйнятність. Документ потребує доопрацювання та вдосконалення.

---

Михайло Романов  — юрист ХПГ, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник відділу вивчення проблем кримінально-виконавчого права Науково-дослідного інституту вивчення проблем злочинності імені академіка В.В. Сташиса