Свобода Висловлювань і Приватність, 2001, #04

Абсолютним рекордсменом по числу конфліктів є столиця, це легко пояснити тим, що саме в Києві зосереджені телерадіокомпанії, що вищають на всю Україну, левова більшість всеукраїнських друкованих видань, більша частина опозиційних газет і т.д. Значна кількість конфліктів в Одесі пов’язана з великою кількістю позовів до ЗМІ про захист честі і гідності, торік відбулося 20 судових процесів. Багато які з цих позовів виникли ще як наслідок боротьби за посаду губернатора між Едуардом Гурвіцем і Русланом Боделаном. Аналогічна причина – політична боротьба, пов’язана зі зняттям колишнього луганського мера Анатолія Ягофєрова – пояснює зростання числа конфліктів у Луганську. Зростання напруги у взаєминах між полтавською владою і декількома ЗМІ, пов’язане із загостренням протистояння між Президентом і опозицією. Саме в Полтавській області були обрані народними депутатами України кілька відомих опозиціонерів, такі, як Григорій Омельченко, Анатолій Єрмак та інші, тому опозиційні ЗМІ тут змогли зберегтися.

Розподіл кількості конфліктів у часі не відрізняється великими піками і западинами. Деяке збільшення кількості конфліктів у лютому-квітні пов’язане по-перше, з діями опозиції і відповідними ударами влади, зокрема, події 9 березня стали джерелами декількох конфліктів, а по-друге – з проведенням конкурсу ліцензування каналів і частот.


•  Порушення свободи вираження поглядів

У 2001 році було зафіксовано 172 конфлікти, що відбулися внаслідок порушення свободи вираження поглядів. У табл. 2 наведений розподіл конфліктів за типами порушень. Сума в стовпці 3 перевищує 100%, оскільки багато які конфлікти можна віднести до декількох типів порушень одночасно.

Табл. 2

Архіви колишніх спецслужб Архіви є безцінним джерелом для вивчення й осмислення минулого будь-якого народу. Це особливо важливо у випадку тоталітарних режимів з лівим ухилом або вкрай консервативних режимів, оскільки при цих режимах спецслужби були для уряду єдиним достовірним джерелом інформації про суспільну думку і стан в державі. Інші джерела менш повні, оскільки такі режими переслідували будь-які прояви відкритого і плюралістичного мислення і наукового аналізу. Тепер, після повалення таких режимів, стан і вміст архівів викликає, природно, великий інтерес до архівів з боку істориків, соціологів і журналістів. Крім того, політики намагаються використовувати їх у політичних цілях. Архіви повинні задовольнити всім цим потребам, однак, закон обов’язково повинний гарантувати нерозголошення конфіденційної інформації, особливо про жертви режиму.

Крім політиків, істориків, юристів і організацій, що поєднують жертв репресій, вплив у цьому питанні повинні мати також професійні архівісти. На конференції 1993 року в Мехіко Міжнародна Рада по архівах (ICA – International Council for Archives) ухвалив створення групи експертів для підготовки звіту по архівах репресивних режимів і розробки рекомендацій з роботи з цими архівами.

Поняття "репресивні режими" викликає гостру дискусію серед фахівців. Це поняття повинне включати всі режими, яким не вистачає законних демократичних основ і які змушені прибігати до різних поліцейських обмежень для збереження влади. Таке визначення, однак, неприйнятне для архівістів, істориків і правозахисників, наприклад, із прибалтійських держав, які стверджують, що правління в їхніх країнах німецьких нацистів і радянських комуністів у 1940-1991 роках було, по суті, окупацією. Тобто, режими були не тільки злочинними, але й іноземними. Це також відноситься до режимів Східного Тімора (індонезійська окупація) і Тібету (китайська окупація). З іншого боку, поняття "репресивний режим" добре відображає ситуацію в країнах третього світу, особливо в Латинській Америці, де вкрай консервативні режими існують десятиліттями.

Проект ICA, що фінансується ЮНЕСКО, має своєю метою забезпечувати архівістів у країнах, що скинули ярмо диктатури, інформацією про найкращі способи збору і виявлення документів, створених при репресивному режимі.

У лютому 1994 р. ICA були призначені сім експертів-архівістів з Чилі, Іспанії, Німеччини, Південно-Африканської Республіки, Росії і США. Головою був призначений Антоніо Гонзалес Квінтана, глава Мадридського Військового Архіву (і начальник Відділу Громадянської Війни Національного Історичного Архіву Саламанки в 1984-1994 р.р.). Експерти добре усвідомлювали особливу делікатність документів, з якими працюють архівісти. Унаслідок цього, при роботі з такими документами, архівісти повинні керуватися спеціальним кодексом, проект якого був у свій час підготовлений.

Щоб зосередитися на останніх подіях, питання про архівізацію і виявлення документів, створених фашистськими режимами першої половини цього століття, не розглядалося.

Фахівці, що працюють над проектом ICA, вирішили, що термін "репресивні інститути" варто використовувати стосовно до:
•  служб розвідки і контррозвідки;
•  воєнізованих організацій;
•  спеціальних судів;
•  концентраційних таборів;
•  спеціальних в’язниць;
•  центрів психіатричного перевиховання.

Крім того, репресивні структури можуть входити до складу таких традиційних суспільних інститутів, як:
•  армія;
•  поліція, у тому числі таємна поліція;
•  звичайні суди;
•  інші адміністративні органи.

У цей список, всупереч запереченням двох архівістів з колишніх комуністичних країн, не включений самий головний, на мій погляд, репресивний інститут у нашому регіоні – Комуністична партія і партійний апарат. Крім того, спеціальної уваги заслуговують архіви іноземного відділу. У таких країнах, як Польща, більшість дій дипломатичної і консульської служби були спрямовані проти груп політичних емігрантів, що відігравали важливу роль в опозиції й антикомуністичному опорі. Архіви таких "дипломатичних" служб також варто розглядати як архіви спецслужб.

Першою організацією, що практикувала масові репресії для збереження влади і для боротьби із супротивниками, була іспанська інквізиція. Архіви, що стосуються цієї організації, є моделлю, яку можна використовувати при роботі з документами, що залишилися від тоталітарних і автократичних режимів другої половини нашого століття. Документи Верховної й Універсальної рад інквізиції, а також велика частина документів її районних трибуналів, що зберігаються в Національному Історичному Музеї в Мадриді, є безцінними джерелами не тільки для вивчення способів підтримки королівської влади в той час, але і для розуміння менталітету і культури Ренесансу в Європі. Це доводить необхідність дбайливого збереження такого роду документів для майбутніх поколінь істориків архівістами з посттоталітарних країн Центральної та Східної Європи кінця 80-х.

* * *
Як показує досвід, архіви спецслужб дуже багато значать для таких організацій. Це ясно видно з архівів східнонімецької Штазі (дванадцяте управління). Якими би секретними не були їхні дії і як би вони не хотіли сховати свої злочини, збільшені і сильно бюрократизовані інститути цих служб не могли протистояти спокусі реєструвати і записувати кожен крок.

Усе йде добре, поки беззаконна держава, жертви якої із захопленням перемелюються спецслужбами, знаходиться в повному розквіті. Ситуація може драматично змінитися ще до реального падіння режиму, коли посадові особи спецслужб намагаються не тільки уникнути відповідальності, але і знайти зручну фінансову позицію в новій обстановці.

Ми занадто рідко усвідомлюємо, що у вирішальні моменти нашого життя дані архівів (особливо офіційних архівів) можуть відігравати велику роль у долі кожного з нас. Це стає особливо ясним у ті моменти історії нації, коли беззаконна держава валиться, і люди одержують можливість ознайомитися хоча б з частиною документів, зібраних спецслужбами полеглого режиму. Важливість архівів складається не тільки в їхній корисності для вивчення і розуміння сучасної історії, а також у їхній ролі в захисті прав людини. Наприклад, у згаданому вище Архіві Громадянської Війни, що зберігається в Саламанці, містяться десятки тисяч досьє на республіканців, що переслідувалися режимом Франко. Іншим прикладом можуть служити 65.000 судових рішень про реабілітацію жертв комуністичних репресій у Польщі, прийнятих після 1988 р. Така реабілітація була б неможлива, якби документи про репресії не збереглися. Усі зацікавлені особи добре знають, яке значення може мати посвідчення статусу жертви сталінських репресій при одержанні допомоги: ці посвідчення видаються на підставі документів, що збереглися в російських архівах.

Експерти ICA провели в десятку країн, у тому числі в Польщі, соціологічне дослідження. Архів Польського Міністерства Внутрішніх справ запитальник не повернув. У кінцевому рахунку, звіт був складений на підставі відповідей, отриманих із Бразилії, Чилі, Іспанії, Литви, Латвії, Німеччини, Парагваю, Португалії, Південно-Африканської Республіки, Росії, Угорщини і Зімбабве. Зібрані матеріали були використані в документі "Огляд архівів колишніх репресивних режимів у нових демократичних країнах (1974-1994)". Перша зі згаданих дат (квітень 1974 р.) – час падіння режиму Салазара в Португалії; друга дата (квітень 1994 р.) – час, коли чорношкіра більшість перемогла в загальнонародних виборах у Південно-Африканській Республіці. Звіт був довершений у грудні 1995 року.

* * *
Майбутнє архівів у більшості випадків залежить від того, як репресивний режим заміняється правовою державою. Навіть у випадку "м’якої революції" чи при прагненні до "національного примирення", аргументи про компенсацію збитків жертвам повинні мати пріоритет при рішенні долі архівів. У деяких випадках це має більше значення, ніж з’ясування імен осіб, винних у політичних репресіях, і осіб, що передали владу в перехідний період. У такій ситуації ситуація з архівами буде залежати від того, чи зберегли представники колишнього режиму політичний вплив.

Перше питання, яке повинне виникнути щодо архівів колишніх спецслужб після падіння диктатури, такий: що робити з цими архівами? Це, звичайно, відноситься тільки до тих режимів, документи про діяльність спецслужб яких збереглися. Може статися і зворотне: так, DINA і CNI, яка замінила її, – чилійські спецслужби періоду диктатури Піночета – стверджують, що вони знищили усі свої архіви ще до того, як у країні був організований цивільний уряд. Комісія зі Справедливості і Примирення, створена тут у 1990 році, зіштовхнулася з проблемою відновлення 15 років національної історії, що включає кілька тисяч політичних убивств, за повідомленнями і спогадами окремих осіб. В міру усвідомлення масштабів репресій DINA, виявлення винних у цих звірствах здається майже неможливим. Додаткових труднощів додає той факт, що Чилі пробиває шлях до демократії через примусове національне примирення, гарантоване законом, створеним Піночетом і його оточенням, що також забезпечили для себе закони, які їх амністують. Це сильно ускладнює всяку ідентифікацію осіб, винних у злочинах. Ситуація в Південно-Африканській Республіці аналогічна. Дотепер невідома доля архівів іспанської SD, однієї з місцевих спецслужб. В Родезії, у 1979-1980, перед переходом влади до чорношкірих, місцеві спецслужби знищили усі свої архіви.

Подібні спроби знищити документи, що свідчать про беззаконня і репресії, були розпочаті спецслужбами комуністичних країн у період переходу до демократії. Багатьом з них удалося знищити частину даних, що відносяться до найбільш ганебних випадків.

Однак, можливо тільки часткове знищення документів. Архіви були занадто великі, щоб можна було організувати їхнє швидке знищення, не привертаючи уваги громадськості. Громадськість Східного Берліна організувала активний захист місцевих архівів; однак, незважаючи на це, багато архівів Штазі, що зберігаються в столицях земель Східної Німеччини, були знищені. Ці дії східних німців були викликані усвідомленням важливості архівів у справі переслідування нацистських злочинців і реабілітації їхніх жертв. У Польщі відомості про спалення документів працівниками комуністичних спецслужб, у той час ще функціонуючих, стали відомі узимку 1989/90 р., що дозволило зупинити знищення цих документів.

Падіння репресивної системи відбувається не моментально. Звичайно йому передує безліч симптомів. І, звичайно, найкраще про ці симптоми бувають інформовані працівники спецслужб. Крім того, між переходом влади до політиків-демократів і встановленням контролю над спецслужбами проходить кілька місяців. Протягом цього досить тривалого періоду офіційні особи можуть спробувати вилучати з архівів деякі документи. Будучи викраденими, такі документи можуть у майбутньому захистити цих осіб від судового переслідування, а також можуть бути використані для шантажу колишніх співробітників з метою одержання економічної чи політичної вигоди. Це відбулося в Польщі, Чехії й Угорщині.

Зовсім інша ситуація спостерігається в Прибалтиці й Україні. Уже наприкінці вісімдесятих років центральні органи комуністичної влади почали вилучати документи з місцевих архівів КДБ і КПРС і перевозити їх у Москву. Таким чином, ці нації були позбавлені можливості зберегти документи про найбільш трагічний період своєї історії, а жертви злочинів комуністів – надії одержати хоча б часткову компенсацію. Тому серед перших законів, створених урядами незалежних Балтійських країн, були постанови про захист збережених залишків місцевих архівів партії і КДБ.

Ситуація в Москві нагадує ситуацію, наприклад, в Аргентині. КДБ був органом незалежної держави. Перед переходом влади його працівники подбали про власну безпеку. Їхнє положення було набагато більш вигідним у порівнянні з положенням працівників таємної поліції при інших латиноамериканських репресивних режимах. Падіння комуністичного режиму відкрило широкі можливості для безкарного розграбування величезної державної власності. У цій своєрідній приватизації брали участь працівники КДБ, партійні і комсомольські діячі і лідери організованих злочинних груп. Це сильно збільшило шанси КДБ на збереження колишніх привілеїв. Таким чином, діють два фактори: у минулому працівники КДБ мали привілеї, оскільки вони працювали на державу, а в сьогоденні вони стали керівним класом. Тому не було необхідності знищувати або вилучати документи.

* * *
Що стосується поводження з архівами колишніх спецслужб, то двох однакових чи хоча б схожих рішень не існує.

Найчастіше архіви, що залишилися від колишніх спецслужб, зберігаються. В іншому випадку, такі документи знищуються після їхнього використання в адміністративних цілях (ідентифікації, реабілітації і відшкодування збитку жертвам).

Це останнє рішення було прийнято в Греції, де законодавці зневажили історичною цінністю архівів, мотивуючи своє рішення знищити ці архіви необхідністю захисту жертв режиму чорних полковників. Можливість такого рішення обговорювалася також в Іспанії. Після одного інциденту (у Мадридському аеропорті був арештований депутат-комуніст, досьє на якого містилося в старих архівах і було використано поліцією), кортесами обговорювалася пропозиція знищити всі архіви режиму Франко. У кінцевому рахунку, іспанські депутати ухвалили вилучити з поліцейських архівів усі згадування про соціально-політичних активістів, що діяли проти режиму Франко, а також передати всі документи політичної поліції, що відносяться до цього періоду, у Національний Історичний Музей. Це було почато по взаємній згоді міністрів внутрішніх справ і культури.

Необхідно розуміти, що, у випадку скинення правлячого режиму, дані архівів спецслужб можуть бути використані для репресій. Крім того, оскільки невідомо напевно, які документи були знищені (і чи знищувалися вони взагалі), а також хто володіє документами, що залишилися, такі документи в будь-який час можуть стати інструментом беззаконня. Тому не слід знищувати або розосереджувати архіви колишніх спецслужб: їхнє збереження в архівах, окремо від поточних архівів спецслужб, повинне визначатися законом і контролюватися професійними архівістами. Це – єдиний спосіб гарантувати при новому політичному ладі права жертв репресивних режимів, включаючи індивідуальну амністію, законну реабілітацію, відновлення власності і компенсацію збитку. Чесне дотримання цього правила доводить поступове зближення влади закону і плюралістичної демократії.

Досвід показує, і Іспанія є тільки одним прикладом, що найбільш ефективним способом захисту прав жертв є законна ізоляція архівів спецслужб і їхня передача незалежним від цих служб професійним архівістам. У світлі звіту ICA, професіоналам повинні передаватися документи, створені спецслужбами, розвідкою і контррозвідкою, а також досьє щодо політичних справ, що велися таємною поліцією. Перераховані вище служби повинні якомога швидше передати документи в національні архіви чи в спеціальні архіви, що займаються реабілітацією.

Закон про передачу документів колишніх спецслужб повинний гарантувати збереження цих архівів як частини культурної спадщини нації.

* * *

На думку міжнародних суспільств архівістів, істориків і захисників прав людини, основні принципи законів, що відносяться до архівів, у яких зберігаються документи, створені спецслужбами репресивних режимів, такі:
•  Кожна нація має право пам’ятати свою історію в такому вигляді, як вона записана в документах. Документи, по суті, є історичною спадщиною.
•  Кожна нація має право на правду. Громадяни мають право на максимум інформації (наскільки це можливо) про діяльність скинутого режиму.
•  Кожна нація має право на ідентифікацію осіб, винних у порушеннях прав людини. Це право не залежить ні від яких політичних рішень, що стосуються цих осіб, у тому числі можливості їхньої подальшої участі в суспільному житті. Політика помилування й амністування осіб, винних у порушеннях прав людини, проводилася в деяких молодих демократичних країнах з метою сприяння національному примиренню. Однак у демократичній правовій державі право знати імена осіб, відповідальних за порушення прав людини, повинне бути збережено, щоб ці особи не могли використовувати своє минуле для отримання політичної вигоди. Це рішення було прийнято в Німеччині, де архіви Штазі використовуються суспільними і приватними організаціями для з’ясування ступеня відповідальності різних органів і осіб за їхні зв’язки з колишнім режимом ГДР. Це робиться, щоб не допустити ситуації, коли працівники і співробітники комуністичної таємної поліції, як і раніше, будуть займати керівні посади. З іншого боку, німецьке законодавство обмежує термін такого використання архівів Штазі п’ятнадцятирічним періодом (до 2006 р.).
•  Кожна особа має право знати, яка стосовна до нього інформація міститься в архівах спецслужб (якщо така є). Це право називається " правом на знання особистістю архівних даних про себе". Це право дозволяє жертві спецслужб довідатися, до якого ступеня політичні, ідеологічні, етнічні чи расові упередження вплинули на її особисте, сімейне і професійне життя. Таке ж право доступу до своїх досьє мають працівники колишніх спецслужб.
•  Кожна особа має право на проведення наукових пошуків в архівах колишніх спецслужб. У цьому випадку право доступу до архівів обов’язково повинне розглядатися з обліком права на недоторканність приватного життя жертв репресій. Крім того, права третіх осіб, що згадуються в документах, також повинні бути захищені. Постраждалі особи повинні зберігати право доступу до їх документів, що стосуються, протягом часу, визначеного законом. Такі особи також повинні мати право вносити виправлення в ці документи, однак, зміна їхнього основного змісту повинна бути заборонена.
•  Кожна жертва має право на законну реабілітацію, на відшкодування збитків, понесених в результаті дій працівників колишніх спецслужб, а також на відновлення конфіскованої власності. Свідчення, необхідні для таких компенсацій, містяться в документах, створених спецслужбами.
•  Кожна особа має право наводити довідки про долю своїх родичів, що пропали в результаті діяльності спецслужб.
•  Кожна жертва має право знати імена осіб, що брали участь в її переслідуваннях.

* * *

Моральний кодекс архівістів, що працюють з документами колишніх спецслужб:
•  документи про репресії є частиною національної спадщини. Усі ці документи повинні бути збережені як нагадування про нетерпимість, расизм, а також політичний й ідеологічний тоталітаризм;
•  архівіст є виконавцем волі нації в період переходу до демократії;
•  права жертв політичних репресій превалюють над історичними дослідженнями;
•  архіви колишніх спецслужб не повинні відбиратися ні за яким критерієм, крім критерію історичного дослідження;
•  архівіст – не цензор; поняття архівних даних і процедура їх розкриття визначені законом;
•  якщо вказівки закону недостатньо точні, архівіст може інтерпретувати їх у світлі офіційних думок фахівців із суспільних законів. У випадку виникнення конфлікту між правом особи на недоторканність приватного життя і правом на проведення історичних досліджень, рекомендується створення копій документів з вилученими з них іменами жертв чи третіх осіб;
•  архівіст зобов’язаний задовольняти всі запити жертв репресій чи інших осіб на створення копій чи документів підтвердження дійсності документів;
•  архівіст зобов’язаний організувати систему контролю, що забезпечує захист документів, які містять конфіденційні дані. Документи про репресії повинні зберігатися в спеціальних, ізольованих відділах національних архівів, їхня безпека повинна ретельно дотримуватися. Доступ до таких документів можуть мати тільки працівники архівів.

¹

Це починається з народженням: готуючи посвідчення про народження, держава починає записувати інформацію про свого нового громадянина. Але досьє не порожні: ще до народження держава сама займається реєстрацією і збором архівів, наприклад, коли районний суддя повинен призначити опікуна ненародженій дитині вдови після смерті чоловіка. І так продовжується протягом усього життя особи. У різноманітних формах держава збирає і оформлює навіть багатогранну персональну інформацію. Тільки подумайте самі – ваші водійські права, паспорт, бібліотечна перепустка, документи, які стосуються вашого дому, ваше призначення на державну службу, перегляд права на пенсію, призначення вашого номера соціального забезпечення, податкова декларація. І це відбувається з усією персональною інформацією, яку ви знаєте і яку ви переважно самі надаєте в офіційних формах, анкетах чи деклараціях. Але чи знаєте ви, що саме у ваших файлах зберігає податкове відомство: ваші податкові декларації, звіти про фінансові розслідування, дані про ваші позики, записи компаній страхування життя, банків та інших інституцій, дані з відділу податкових розслідувань й інших підрозділів податкової служби, вирізки з щоденних видань і тижневиків (наприклад, які стосуються оренди кімнат чи другої квартири), подальші шматочки інформації, які мають постійне значення і стосуються питань на кшталт розподілу майна, угоди про щорічні виплати, надання субсидії для чийогось житла, купівля і продаж нерухомості тощо, тощо, тощо.

Ці файли складають лише одну серію урядових документів. Але існують тисячі інших. Персональний інформаційний індекс Канади підсумовує більше ніж 4000 серій персональних файлів: сільськогосподарські субсидії, досьє колишніх військовослужбовців, субсидію на квартиру, дозвіл на проживання і багато інших.² Усі ці серії містять персональну інформацію і складають велику і реальну частину державних записів. Частина з них через деякий час передається до публічних сховищ, де вони можуть використовуватися громадянами, які шукають справедливості чи доказів чогось, державними органами влади чи дослідниками історії.

Але чи повинно це завжди бути саме так? Ні, не повинно, тому що персональна інформація є за своєю природою інформацією про персональну сферу. Витік чи оприлюднення такої інформації є порушенням приватності. Однак приватність захищається, і цей захист складається з певних шарів.³

Перший шар – це законодавство. Наша Конституція [Нідерландів] передбачає законодавство для захисту персональної сфери з огляду на убезпечення й отримання персональних даних. Цей закон відомий як «Wet Persoonsregistraties» (WPR) – Закон «Про персональні дані». «WPR» не застосовується до персональних архівів у архівних сховищах згідно з термінологією Закону «Про архіви» від 1962 року. Саме тому захист приватності повинен гарантуватися режимом законодавства про архіви.

Це законодавство про архіви визначає, що обмеження на доступ до архівних матеріалів у публічному сховищі – національному, обласному чи місцевому – може встановлюватися тільки за згодою власника архіву і тільки з огляду на «повагу приватності особи» чи для «запобігання непропорційній вигоді або шкоді, завданій фізичним і юридичним особам, залучених до цього, чи третім особам». У випадку обмеженого доступу, керівництво архівів може, після відповідної консультації з агенцією, яка створила ці документи, надати дозвіл на доступ, тобто зняти обмеження на прохання заявника, якщо більш пізній інтерес в ознайомленні з записами чи їх використанні переважує інтереси, яким слугують ці обмеження.

Обмеження на доступ мають визначатися часом, коли записи передані у сховище. Саме тому умови передачі складають другий шар первинного захисту через регулювання доступу і порядку розкриття персональної інформації.

Умови передачі персональної інформації часто включають у себе правило, яке обумовлює, щоб архіви з вразливою інформацією були доступні лише дослідникам, які підписали певне зобов’язання.⁴ Це зобов’язання визначає третій шар регулювання доступу до персональної інформації та її опублікування.

Четвертий шар захисту приватності сформовано фізичними і практичними правилами, згідно з якими архіви на місцях повинні запобігати ознайомленню з персональною інформацією осіб, які не мають на це дозволу: зберігання в безпечних сховищах (інколи, додатково, в теках, що замикаються), обережність у процедурах поводження зі справами і їхньому наданні, контрольна система архівів (на кшталт «Архейону», який використовується в усіх державних архівах Нідерландів), який повідомляє про небезпеку, в тому випадку, коли частина з групи записів не може видаватися дослідникові, тощо .

Ці чотири форми захисту – законодавство, умови передачі, зобов’язання дослідників і фізичні умови видаються цілком достатніми. Але не повністю.

По-перше, має бути зібраний досвід із застосування цих правил, головним чином той, що стосується використання персональної інформації з довоєнного часу. Віднедавна ми маємо справу із зберіганням урядових документів, щодо яких примусова передача даних архівам з п’ятдесяти років знижена тепер до двадцяти років. Сховища, набагато більше ніж раніше, містять персональну інформацію. І можливість того, що дані стосуються живих осіб, підвищується через те, що передача матеріалів в архів є більш недавньою. Ми розуміємо це тепер після підготовки для передачі архівів Кабінету Королеви, Глави Кабінету Міністрів та інших урядових органів.

По-друге, перші три захисні шари складають частково еластичні, гнучкі положення. Наприклад, як у випадку першого і другого шарів, підтвердити «повагу приватності особи», як збалансувати потребу обмежити розкриття персональної інформації з інтересами дослідників, які просять зробити виняток, як провести перевірку на третьому шарі, про те «[чи] інтересам живих осіб може бути несправедливо завдано шкоди?»

У цьому місці ми досягли п’ятого шару, сферу ні формально, ні юридично не визначену: сферу, в якій тільки професійна етика може забезпечувати керівництво⁵. Сферу, де кордони все ж буде визначено, але вони можуть бути змінені в залежності від суспільства – врешті, через суди і тією мірою, якою це дозволить законодавець. Архівні працівники і дослідники повинні домовитися про свою власну поведінку на цій арені. Багато що залишається незрозумілим, ось чому ми попросимо вас допомогти нам знайти правильний шлях.

Перед тим, як персональну інформацію, що призначена для постійного зберігання, буде передано до публічного сховища, має бути визначено, чи ця інформація має таку природу, що її розкриття і опублікування могло б створити неприйнятне порушення приватності. Не вся персональна інфор­мація є вразливою. Консультуючись з агенціями, що створюють документи, архівні працівники повинні оцінити інформацію особисто. Саме тоді може бути визначено, чи вони насправді мають справу з вразливим матеріалом і чи, як наслідок, ці матеріали можуть бути доступними для ознайомлення, чи ні, і якщо можуть, то за яких умов. Саме тому потрібен подвійний тест: оцінка значення персональної інформації і визначення ризиків.

Спершу розглянемо останній пункт. Приватність є основним правом. Європейська конвенція прав людини дозволяє втручання в приватність тільки тоді, якщо в демократичному суспільстві це необхідно «в інтересах національної і громадської безпеки або економічного добробуту країни, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров’я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб».

Історичне дослідження не охоплюється цією конвенцією. У випадку наукових медичних досліджень, якщо їх доведено до кінця, з огляду на покращання рівня лікування, значення дослідження може переважити будь-яке порушення індивідуальної приватності. Це відіграє певну роль у випадку епідеміологічних досліджень, а також у наданні медичних порад стосовно генетики і в дослідженні членів сім’ї, які можуть нести підвищений ризик народження дитини з ризиком генетичного захворювання чи інфекції. Ці ситуації порушують питання етики: коли люди можуть зустрічатися з реальністю чи можливістю, що така подія станеться? У французькому розслідуванні справи про особу з маніакально-депресивним психозом, яка страждала від особливої форми глаукоми і проживала у Норд-Па-де-Кале, було встановлено за допомогою комп’ютера, що всі особи отримали це у спадок від певної пари, яка жила 500 років тому. Чи повинні були і чи могли слідчі повідомити всіх живих нащадків, близько 30000 французів, про ризик сліпоти, яка з урахуванням спадковості визначається на досить ранній стадії і може бути попереджена? Ні, – відповіла комісія з приватності, Commission Nationale d’Informatiques et des Libertes.⁶

У колах наукової і медичної спільнот існує побоювання, що вимога індивідуальної згоди громадян може призвести до зменшення обґрунтованості і об’єктивності результатів наукових досліджень. Дослідження, які базуються на інформації про випадки смерті від раку в районах, залежать «від милості» – за виразом заступника Комісара з приватності – тобто індивідуальної згоди пацієнтів, яка може поставити під питання репрезентативність чинного обстеження. Такі випадки охоплюються Wet Geneeskundige Beha­de­lingsovereenkomst (WGBO) – Закон «Про згоду на лікування». WGBO дозволяє винятки з правила щодо індивідуальної згоди для користі статистичного чи наукового дослідження у сфері національного здоров’я, маючи на увазі дослідження, яке б служило загальній потребі і не могло проводитися без відповідних даних⁷, таке собі практичне наближення, яке означає, що ризики особи повинні бути менш серйозними, ніж користь досліджень.⁸

Історичне дослідження, однак, не надається саме до такого аналізу ризиків і користі. Альтернативний варіант запропоновано американцем Гербертом Кельманом.⁹ У цьому запропонованому варіанті не зачіпаються ризики, дотичні до наслідків дослідження, а радше ризики самого дослідження. У відповідності до пропозиції Кельмана має бути визначено, чи розслідування, що використовує персональну інформацію, може бути примирене з людською гідністю. В цій праці людська гідність розуміється у кантіанському значенні: особа не повинна використовуватися іншими особами як засіб для якоїсь мети, але повинна використовуватися лише як мета. Дій, каже Кант, таким чином, щоб принцип твоїх дій міг використовуватися як загальний принцип. Або, більш буденною мовою: роби іншим тільки те, що бажав би собі.

Цей етичний тест містить два питання:

• Який ризик виникає для людської гідності через розголошення конфіденційно переданих даних?

• Чи є цей ризик прийнятним з огляду на переваги для особи або для суспільства, які можна визначити?

Цей «тест Кельмана» повинен застосовуватися перед тим, як персональну інформацію буде передано на постійне зберігання в архів. Якщо відповіді на цей тест негативні – випадок, який буває рідко – досьє повинні бути знищені. Навіть ізолювання їх на певний період невиправдане через можливість оприлюднення, і саме тому переважання інтересів, яким служить обмеження доступу, завжди залишається для даних, які не проходять тест Кельмана. Частіше, однак, результатом тесту буде більш збалансований висновок: що використання персональних даних повинно узгоджуватися з повагою людської гідності, передбачаючи обмеження доступу. Тоді ми переходимо до другого тесту, оцінюючи персональну інформацію і обставини, за яких вона може використовуватися.

На нашу думку, в майбутньому використання персональної інформації повинно б відбуватися за допомогою моделі оцінки персональної інформації, яку було розроблено канадцем Террі Куком – одним з десяти найвідоміших архівних науковців у світі. Його модель, призначена для відбору персональної інформації, може також відіграти певну роль у використанні персональної інформації, окрім тесту Кельмана, на який ми вже посилалися¹⁰. Кук зосереджується на взаємодії між державою і громадянином, поза яким бурхливо формується персональна інформація. Оціночна модель відштовхується від трьох взаємопов’язаних факторів: програма, агенція і громадянин.

Програма – це мета, ідея, навіть ідеологія спеціального урядового завдання, частково фіксована, але часто відмінна від наміру і дійсності. Згадайте вашу власну податкову декларацію. Чим більше розрив між нормою і практикою, тим більш важливою є персональна інформація, зібрана за рішенням уряду. Природа державних програм, державних процедур впливає на природу персональної інформації. Чи питання формалізовано, створивши процедури з незначною можливістю для держави чи особи змінити інформацію або взагалі з відсутністю такої, чи можливістю навіть утримувати інформацію? Чи була ця інформація надана особисто, чи була зібрана агенцією – відкрито або без відома суб’єкта? На нашу думку, цінність джерела інформації для дослідника історії і доступ до джерела детерміновані як обсягом свободи індивіда надати інформації про нього чи про неї, так і ступенем, до якого суб’єкт має можливість контролювати і виправляти зафіксовані дані та їхнє використання. В ситуації, коли дані збиралися про індивіда не тому, що він чи вона поступали на державну службу, а тому, що уряд визнав цю інформацію необхідною, як на мене, свобода доступу до цієї інформації для історичного дослідження повинна бути обмеженою.

Кук відзначив, що чим більше простору надає урядова програма для персональних думок і варіантів, тим більший існує шанс того, що повернута, зібрана і оброблена персональна інформація буде мати значною мірою форму незалежної «картини» намірів взаємодії між державою і громадянином. Ця картина, не кажучи вже про завдання, яке держава мала на увазі, буде також визначатися урядовою агенцією, яка виконує це завдання. На агенцію, у свою чергу, впливають її службовці, культура й ідеологія як в самій агенції, так і за її межами. Розвідувальна служба відрізняється від центру зайнятості, а центр зайнятості, у свою чергу, відрізняється від податкової інспекції. Ця відмінність впливає на характер збору, обробки і використання персональної інформації. І використовується також істориками, які можуть тільки оцінити її чи його джерела в історичному й організаційному контексті, в якому цю інформацію було створено.

Третім фактором у взаємодії між державою і громадянином є сам громадянин або громадянка. Як багато ідей, емоцій і думок особи знаходиться у файлах? Як багато з того, що робить його чи її особою, можна побачити? Наскільки достовірною є інформація, отримана від суб’єкта у співставленні з інформацією отриманою через третіх осіб? Професійний дослідник враховує ці фактори.

Держава, агенція, громадянин – ці три змінні визначають оцінювання персональної інформації: чи правдиве представлення взаємодії між громадянином і державою, чи створено нехарактерне, побічне або нечесне враження.¹¹ Правдиве чи неправдиве – з усіма градаціями між ними. Ця оцінка персональної інформації, я вважаю, повинна сформувати основу для визначення, за якими умовами може бути дозволено доступ до персональної інформації – те, що я раніше називав другим шаром захисту приватності шляхом врегулювання забезпечення і розкриття персональної інформації.

Саме тому я вважаю, що, наприклад, персональна інформація, яка вільно надається агенції, що діє як «ліцензійна фабрика», ним чи нею, за встановленою процедурою, вимагає менш строгого захисту, ніж вразливі дані, які було зібрано через загрозу і використовуються розвідувальною агенцією без надання суб’єктові будь-якої можливості звертатися до прослуховування чи оприлюднення з обох боків. Для першої категорії захист шляхом вищезгаданої підписки дослідників є достатнім – можливо навіть без застереження, що будь-яка спроба опублікування має бути подана на розгляд архівним працівникам. Саме тому це значить, що відповідальність за законність використання персональної інформації покладається на дослідника, який повинен дати підписку про неопублікування будь-яких матеріалів, що могли б несправедливо зашкодити інтересам живих осіб.

Однак для такої категорії персональної інформації, як у другому випадку, класична підписка дослідника є, як ми гадаємо, недостатньою. Не так через те, що персональна інформація може бути вразливою, як через те, що в другому випадку цілісність тристороннього зв’язку: держава – державна агенція – громадянин буде значно послаблена. Послаблення цілісності вимагає від цієї трійці посилення захисту щодо персональної інформації. Захист цілісності зв’язку між громадянином і державою витікає з обов’язку архівних працівників гарантувати цілісність архіву, вважає Гізер МакНейл, інший канадський колега, який присвятив своє дисертаційне дослідження етиці оприлюднення персональної інформації з публічних архівів¹².

Цілісність, об’єктивність і неупередженість – ось ключові слова в Міжнародному етичному кодексі Міжнародної ради архівів. Історики також мають кодекс, наприклад, Стандарти професійної поведінки Американської історичної асоціації¹³. Цілісність є також одним із пунктів у їхньому кодексі поведінки.

Цілісність, моральна чистота дослідження мають формувати основу для строгого захисту персональної інформації, для якої звичайної підписки дослідників про нерозголошення недостатньо. Це не та справа з приводу якої дослідник може самостійно прийняти рішення. Це питання об’єкта і методу дослідження. Так само як у кримінальному судочинстві результат не виправдовує будь-які засоби, історичне дослідження також має свої обмеження¹⁴. Вони повинні бути визначені шляхом міжпредметного тестування у процедурі етичного розгляду, як це звичайно робиться в медичних дослідженнях і як це було описано МакНейлом про архівні дослідження на основі американської і канадської практики¹⁵.

На противагу МакНейлу, однак, я не вважаю, що тестування історичного дослідження через призму кодексу поведінки для дослідників – первинне завдання архівних працівників. Роль архівних працівників, на мою думку, обмежується оцінкою персональної інформації у відповідності до моделі Кука. Оцінювання архівів є спеціальністю архівного працівника. Але оцінка досліджень це не його/її завдання: це належить до професійної сфери істориків за допомогою етологів і правників. Це не те саме, що сказати, що архівні працівники не повинні займатися перевіркою дослідження оскільки його/її досвід корисний для зрівноваження приватності і оприлюднення, права забути і права знати.

Їхній професійний кодекс вимагає від архівних працівників поважати приватність, особливо осіб, які нічого не кажуть про використання чи місце призначення архівних матеріалів. Цього можна лише досягти у відносинах довіри з дослідниками, для яких існують публічні архіви, підтримуються і робляться доступними для використання. Від обох груп – архівних працівників і дослідників – очікується, що вони знатимуть, як чинити з дилемами, які самі представляють, на кшталт колізії цінностей індивідуальної автономії і свободи досліджень.

Увазі читачів пропонуються переклади декількох матеріалів літньої школи Центрально-Європейського університету 2000 року по доступу до інформації і доступу до архівів, підготовлені Харківською правозахисною групою, у яких викладені сучасні підходи до законодавчого регулювання і практики доступу до архівної інформації, зокрема архівних джерел, пов’язаних з політичними репресіями за часів тоталітарних режимів. Розглядається майже весь спектр проблем – методи та загальні принципи регулювання, балансування дотримання права на приватність та реалізації права знати зміст відомостей, що зберігаються, доцільність зберігання в архівах персональних даних, реалізація доступу до них, процедурні гарантії доступу до архівних даних, особливості законодавства та практики доступу до архівів служб безпеки колишніх тоталітарних режимів. Обговорюється роль архівів для реалізації колективних і індивідуальних прав, необхідність зберігання архівів репресивних режимів, розголошення інформації про них і створення відповідної законодавчої бази, Етичний Кодекс архівного працівника і багато інших важливих питань. На мою думку, вони вкрай актуальні для сьогодення і майбутнього нашої країни, вивчення її новітньої історії.

Як казав Володимир Буковський, комунізм у СРСР не був переможений, він зруйнувався від власної ваги. Тому в Україні не було процесу декомунізації на зразок польського, чеського чи угорського. Серед вищих посадових осіб держави чимало людей, причетних до переслідувань правозахисників за тоталітарного режиму. Це обумовило досить таки утруднений доступ до архівних джерел, що стосуються політичних репресій. Наприклад, доступ до архівно-слідчих справ реабілітованих можливий тільки для самих реабілітованих або їх нащадків, або дослідників за згодою реабілітованого чи його родини. Архівно-слідчі справи тих, хто не реабілітований, охороняються як відомості, віднесені до державної таємниці. Але, як стверджують дослідники, навіть маючи дозвіл на вивчення архівно-слідчої справи чи відповідну форму допуску до відомостей, що складають державну таємницю, все одно дістатися до архівних матеріалів важко. Що ж стосується справ оперативного обліку, то, як відомо, ще в 1989 році було прийняте рішення про їхнє знищення. Хтось скаже: кому потрібні сьогодні оперативні розробки дисидентів, докладні секретних агентів КДБ, дані зовнішнього стеження, записи телефонних розмов тощо? Проте, достатньо навести тільки один приклад, щоби стало ясно, чого нас лишили: остання книга поезій і перекладів Василя Стуса "Птах душі", написана під час перебування в спецполітзоні в Кучино в останні роки життя, мабуть, знищена разом з його справою оперативного обліку. На нашу думку, необхідно ретельно облікувати архівні джерела, пов’язані з політичними репресіями, розробити нормативні акти щодо зберігання і доступу до цих даних, забезпечуючи баланс можливості доступу дослідників і захист приватності жертв політичних репресій.

Щоправда, архіви СБУ копіюють деякі документи для публікацій, друкується фаховий журнал "З архівів ВЧК-ГПУ-НКВД-КГБ", ведуться певні наукові дослідження по історії політичних репресій. Але стан з доступом до архівних даних про репресії і загалом доступом до архівів, як на мене, не можна визнати задовільним. Певною мірою це пов’язане з прогалинами в законодавстві, зокрема відсутністю закону про захист персональних даних. Сподіваємося, що висвітлення досвіду більш успішних країн приверне увагу громадськості до цієї проблеми й стимулюватиме зміни в законодавстві і практиці України.

Євген Захаров

Ганс Пітер Буль

Доступ до інформації: юридичні аспекти

Нове законодавство щодо архівів як продукт сучасної юридичної думки: баланс свободи інформації і захисту даних

Свобода інформації і доступу до архівів не є традиційним предметом законодавства. Про неї не згадується ні в Десяти заповідях, ні в національних конституціях. Насправді, до останніх років були лише закони, які стосувалися створення чи організації архівів. Доступ до архівів регулювався лише внутрішніми нормами; загалом архіви могли самостійно визначати зв’язки з користувачами.

Однак вимога відкритості й, у широкому значенні, свободи інформації, яка виразно постала за останні десятиліття, спричинила прийняття нового законодавства в багатьох країнах. Уряди змушені були відповісти людям, які хотіли знати, що відбувається за лаштунками. Не лише архіви були примушені відкрити свої досьє, але також діючі державні органи влади були змушені відкинути традицію офіційної таємності. Таким чином, доступ до інформації і через це –– доступ до архівів стали питанням громадського інтересу і, в результаті цього, предметом законодавства. Декілька країн ввели детальні закони про свободу інформації. Інші – мають лише проекти нормативних актів про відкритість і право особи бути інформованою щодо спеціальних категорій даних. Таке законодавство розглядається як індикатор ступеня політичної свободи і демократії, впровадженої в країні; чим менше обмежень накладено на вільний доступ до архівів, тим більше можливі політичні дискусії і тим більший рівень участі в них.

Потрібно нагадати другу причину створення і, до певної міри, модифікації нового законодавства щодо доступу до інформації і архівів: динаміка приватності і захисту даних. З моменту розуміння того, що збір і обробка даних за допомогою комп’ютерів може нести ризик правам та інтересам особи, законодавці в усьому світі прийняли закони про захист даних і створили відповідні органи влади спеціально для того, щоб перевіряти і наглядати за інституціями, які обробляють дані. Для архівів це може призвести до проблем з агенціями й іншими органами влади, які збиралися передати свої досьє і записи до архівів, і з особами, згадуваними в збірках інформації. Захист даних, здається, має за мету захист таємниць, які закони про свободу інформації покликані знищити, але обидві позиції може бути, до певної міри, гармонізовано, і вони повиннібути зроблені сумісними. Проблема полягає у збалансуванні інтересів тих, хто вимагає інформацію, і тих, хто покладається на конфіденційність. Цей баланс можна досягти у щоденній адміністративній практиці, але він також вимагає законодавчих рішень. Уряди в цілому і архіви зокрема потребують моральної довіри від широкої публіки як основи їхньої діяльності, і її може бути збільшено засобами належного застосування справедливих норм.

У цій роботі розглядаються засади і принципи, сформульовані в міжнародному праві та елементи їх реалізації в національному законодавстві різних країн.

Міжнародні юридичні рамки

Загальна декларація прав людини, прийнята 10 грудня 1948 року Генеральною Асамблеєю ООН, надає кожному право шукати, отримувати і розповсюджувати інформацію та ідеї будь-якими засобами і незалежно від кордонів (стаття 19). На додаток до цього, кожний має право вільно брати участь у культурному житті суспільства, насолоджуватися мистецтвом, брати участь у науковому прогресі і користуватися його благами (п.1 статті 27). Архіви є важливим засобом інформації і їхнє використання складає частину культурного життя кожної спільноти.

Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 року повторив статтю 19 Загальної декларації прав людини приблизно тими ж словами (п.2 ст.19), але припустив, що здійснення цього права може підлягати певним обмеженням, якщо вони передбачені законом і є необхідними для поваги прав чи репутації інших, чи для захисту національної безпеки, громадського порядку, суспільного здоров’я або моралі. Це ж право гарантується Європейською Конвенцією прав людини 1950 року (п.1 стаття 10). У відповідності до п.2 здійснення цих свобод може підлягати формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки для охорони порядку або запобігання злочинам, для охорони здоров’я або моралі, для захисту репутації або прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду, і є необхідними в демократичному суспільстві. З іншого боку, Європейська конвенція також підтверджує право особи на приватність (стаття 8) з майже таким же положенням про вилучення, як і в статті 10. Ці статті описують конфлікт інтересів і позицій, який потрібно враховувати у процесі створення законів про архіви.

Американська Конвенція з прав людини (результат Конференції, що проходила у Сан-Хосе, Коста-Ріка, у 1969 році) підтверджує свободу шукати, отримувати і передавати інформацію та ідеї всіх видів, незалежно від кордонів... (ст.13). Цікаво, що ця конвенція також встановлює право на відповідь: будь-хто, кому було завдано шкоди неточними чи образливими твердженнями чи ідеями, поширеними серед громадськості, через юридично регламентовані засоби комунікації мають право відповісти чи внести виправлення, використовуючи той самий засіб комунікації, в відповідності до тих умов, які закон може встановити. Хоча архіви не є засобами комунікації у строгому значенні, ідея, яка призвела до цієї статті, може бути передана до них: не виправлення, а відповідь чи доповнення до вмісту архівів могло б бути більш адекватним рішенням для обох сторін, тобто і для архівів, і для осіб, яких це стосується.

На завершення, держави-учасниці Організації Африканської Єдності уклали Африканську Хартію з прав людини і народів у 1981 році. Тут також закріплюються право отримувати інформацію (ст.9), як і право брати участь у культурному житті суспільства (п.2 ст.17).

Європейський парламент і Рада Європейської Спільноти встановили зобов’язання для країн-учасниць щодо обробки персональних даних у Директиві 95/46/EC (від 24 жовтня 1995 року). Країни повинні гарантувати, що ці дані збираються з точно визначеними, явними і законними цілями і що надалі обробки даних способом, несумісним з цими цілями, не буде. Крім того, обробка даних з історичною, статистичною чи науковою метою не визнається несумісною передбачаючи, що країни-учасниці забезпечать відповідну охорону для такої обробки (п.1b ст.6) чи для довготривалого зберігання з метою історичного, статистичного чи наукового використання (п.1e ст.6). Ці захисні заходи повинні, зокрема, виключити використання даних для мети підтримки заходів чи рішень стосовно будь-яких особливих персон (виклад фактів №29).

Національне законодавство:

методи і принципи

Методи регулювання

Існують різні традиції законодавства і нормотворчості. У країнах загального права суди відіграють найбільш важливу роль у створенні права; в інших юридичних культурах на більшість юридичних питань дає відповідь законодавство, яке можна охарактеризувати як більш абстрактне у порівнянні з прецедентним правом. У сфері права про дані та інформацію обидві моделі сходяться; ми часто знаходимо комбінації системних законодавчих конструкцій і додаткового прецедентного права. Часто спеціальні аспекти виражені точно і конкретно, але загальні і більш абстрактні норми змішуються з тими, що необхідні для використання правниками їхнього професійного досвіду з тим, щоб знайти прийнятні рішення щодо обговорюваних справ. Крім того, адміністративні керівні вказівки пишуться для допомоги правникам-практикам, щоб вони могли діяти згідно з чинними нормами права.

Разом з тим існує ще альтернативний шлях досягнення балансу між таємністю і відкритістю: саморегуляція тими, хто зберігає і використовує дані та їхніми професійними асоціаціями (напр. Етичні кодекси).

У відповідності до європейської юридичної традиції, адміністративні керівні роз’яснення і саморегуляція є недостатніми для визначення й обмеження індивідуальних прав людини стосовно офіційних органів, на кшталт державних чи муніципальних архівів. Фактично, тільки несуттєві питання (напр. плата і витрати на використання архівних документів) можуть бути врегульовані цим способом. Але, звичайно, повинні поважатися юридичні традиції кожної країни.

Загальні принципи

Відкритість проти таємності. Ні повна відкритість, ні цілковита таємність не були б розумними, і жодна країна у світі не зайняла одну з цих крайніх позицій. Може бути поставлене лише питання про те, якої відкритості і якої таємності ми потребуємо. Це означає: які типи даних повинні зберігатися в таємниці, згідно з якими обставинами і на який період, з яких причин і в інтересах якої особи чи інституцій. Законодавство про доступ до архівів зустрілося з викликом, кинутим йому фундаментальним правом особи знати, і це приводить нас до питання: наскільки відкритість можлива, і наскільки таємність необхідна. Ось чому державна традиція таємності поступово відходить у минуле; arcana imperii[Т аємниця імперії(лат.) ]більше не сприймається як нормальний феномен у демократичному суспільстві.

Ми припускаємо, що це відбувається не скрізь. Але політичні революції, що змінили юридичні структури багатьох країн протягом останніх кількох років, також вплинули на місце архівів у цих країнах і на доступ до них. Наприклад, Албанія внесла зміни до законодавства про архіви у 1993 році: до цього часу воно було надзвичайно заполітизоване і антинаукове і дотримувалося принципу таємності без обмеження у часі. Тепер воно визнає документи у звичайній справі вільними для доступу через 25 років після їхнього створення.

Умови оприлюднення


•  Період закритості

Законодавство про архіви в усьому світі містить різні періоди закритості, під час яких документи можуть бути відкритими у відповідності до спеціальних обмежувальних умов (наприклад, для використання органами, що їх створили). Ці періоди можуть коливатися від 25 до 50 років після року, в якому ці документи були створені; видається, що стандарт становить 30 років. Файли і документи, які стосуються приватних осіб, звичайно, зберігаються у таємниці протягом 30 років після смерті особи, якої це стосується, але в декількох країнах, за певних обставин, зберігаються і до 150 років після смерті особи.


•  Законні інтереси

У деяких країнах потенційні користувачі повинні довести свій законний інтерес щодо згаданих документів, а найбільш ліберальні законодавці надали доступ кожному тільки на основі заяви, без будь-якої перевірки. Інший спосіб врегулювати доступ –– визначити певні цілі, для яких документи можуть бути відкриті (напр. наукова, технологічна, культурна чи економічна діяльність –– як це зробила Польща, декілька земель Німеччини та інші).


•  Винятки

Навіть у цьому випадку потрібно розглянути винятки. Типовими і найбільш часто згадуваними причинами зберігання файлів і документів у таємниці є наступні: (а) національна безпека, оборона й іноземна політика; і (б) приватність, торгові інтереси та інші законні інтереси третіх осіб.

Крім того, мета запобігання –– зберегти архівні документи фізично і знизити адміністративні зусилля щодо нагляду за документами. Виразити словами це можна по-різному, але переважно майже всі існуючі закони про доступ до архівів зосереджуються на двох вищезгаданих сферах, у тому числі –– положення про повний захист інтересів особи (що стосується, наприклад, комерційної та фінансової інформації, кримінальних справ і медичних карток) та публічних інтересів (наприклад, правоохоронна діяльність і розвідка). Статті загального характеру іноді використовують для охоплення як приватних, так і публічних інтересів тоді, коли таємність необхідна через спеціальну природу справи (Данія).

Обмеження в інтересах захисту авторських прав, права на використання та інших приватних прав, що стосуються даних, взагалі рідко або, наскільки нам відомо, ніколи не забезпечується конкретними статтями законодавства про архіви. Ці інтереси гарантувались на більш ранній стадії процесу, яка настає тоді, коли дані передаються до архіву. Тоді можуть бути укладені приватні договори для захисту цих прав (напр., шляхом продовження терміну закритості, обмеження права архівів приймати рішення і впровадження положень, що обмежують доступ до файлів для певних категорій громадськості). Наприклад, у відповідності до закону Франції "Адміністрації, які на це вповноважені, зобов’язані дотримуватись умов збереження та оприлюднення, які можуть бути надані власником (ст. 10)".

Ми повинні розрізняти закони, які точно передбачають винятки, і ті, які уповноважують самих міністрів чи архіви розглядати спеціальні справи щодо розкриття чи нерозкриття (напр., Данія, Росія і Польща). Звичайно, суперечка між заявниками і архівами може постати навіть тоді, коли сам закон визначає умови та обмеження відкритості; у цьому випадку наступним питанням є те, чи заявники можуть звертатися до суду і чи має він владу зобов’язати архіви.

Дуже часто ми знаходимо комбінацію статей про винятки і періоди закритості, результатом яких є певні категорії даних, особливо щодо вразливої персональної інформації, які підлягають обмеженням на довший період, ніж звичайні дані (наприклад, у Данії, Франції, Португалії і Росії). Так, Данія дозволяє архівам встановлювати період закритості довший ніж 30 років, коли вони вважають, що це необхідно для захисту "основних інтересів, на кшталт національної безпеки чи оборони держави, захисту звинувачених осіб, свідків чи будь-яких інших осіб, втягнутих у кримінальні справи чи дисциплінарні провадження." На противагу цьому Чеська Республіка зайняла протилежну позицію, заборонивши архівним працівникам скорочуватиперіод закритості, коли національна безпека чи інтереси особи можуть бути піддані небезпеці.

Спеціальні категорії даних

Ми вже згадували, що спеціальні категорії персональних даних трактуються по-різному. Європейський Союз наказав своїм країнам-учасницям заборонити обробку персональних даних, що розкривають расове чи етнічне походження, політичні погляди, релігійні чи філософські переконання і членство в профспілці та обробку даних стосовно здоров’я чи статевого життя.

Повинні передбачатися особливі заходи охорони для обробки даних, пов’язаних з правопорушеннями, кримінальними вироками чи заходами безпеки (Європейська Директива Захисту Даних п.п.1 і 5 ст.8). Національні закони про захист даних, загалом, гарантують сильніший захист для цих видів інформації, ніж для інших. Але цей принцип не спрацьовує щодо архівів. Вони повинні бути зацікавленими у збереженні такої інформації для майбутньої наукової, журналістської чи особистої оцінки, таким чином, щоб конфліктуючі інтереси були гармонізовані. Цього можна досягти суворим дотриманням періоду закритості – можливе його продовження – та додатковими застереженнями, і, перш за все, обережною перевіркою і збалансуванням інтересів. Європейська Директива дозволяє винятки із заборони (п.1 ст.8) з причини суттєвого публічного інтересу (п.4 ст.8), але не згадує архіви в цьому контексті.

Федеральна Республіка Німеччини повинна подолати особливу проблему, підняту її об’єднанням з Німецькою Демократичною Республікою (НДР) – а саме делікатний спадок від колишнього Міністерства Державної Безпеки (Штазі): сотні тисяч досьє, що містять приватну, часто невизначену, інформацію про осіб, вироблену в процесі масового нагляду цією величезною організацією внутрішньої розвідки, яка була інструментом придушення. Ці документи отримали за законом спеціальний юридичний статус, і вони управляються агенцією, очолюваною незалежним уповноваженим, який був видатним дисидентом у НДР. Доступ до цих документів надається для історичних досліджень і людям, яких переслідували при комуністичному режимі, для щоб переглянути їхню персональну інформацію. Крім того Федеральним архівом було засновано фонд управління комуністичними архівами та архівами інших масових організацій у НДР. Тридцятилітній період закритості не застосовується щодо того, що зберігається у цьому фонді.

Право на доступ до приватних архівів

У Нарисі Стандартів Європейської Політики про доступ до архівів, що був підготовлений Міжнародною радою архівів, справедливо стверджується, що у правовій системі, яка гарантує приватну власність, роль держави стосовно захисту приватних архівів (напр. ділових, родинних архівів чи архівів об’єднань громадян або релігійних груп) є необхідно обмеженою у підтримці і сприянні, і що закон може ясно зв’язати виплату публічних субсидій власникам приватних архівів з їхньою згодою на норми доступу, співставні з тими, які застосовуються у публічних архівах (p.5 no.7). Звичайно, публічні архіви повинні намагатися (і повинні бути в змозі), набути приватні збірки, які представляють загальний інтерес, для того, щоб відкрити ці документи громадськості (порівняйте ICA Principles for Archives and Current Records Legislation, Ottawa 1996, p.3 no.5).

Конфлікт між вилученням і збереженням персональних даних

Закони про захист даних звичайно вимагають, щоб персональні дані, які зберігаються публічними органами влади чи приватними компаніями, але більше не потрібні для первинної адміністративної чи приватної мети, того, хто їх створив, були знищені чи, принаймні, заблоковані. Але вони не повинні призначатися для наголошення на знищенні всієї персональної інформації такого роду, замість передачі їх до архівів. Таке законодавство про захист даних призвело до проблеми: як здійснити обов’язок знищити інформацію, яка не є необхідною (і полегшити зберігання даних діючих організацій), і у той же час набути відповідного матеріалу для архіву. Архіви як пам’ять націй і суспільств не може обмежити себе неперсональними даними. Вони потребують більше ніж специфічного вилучення персональних даних, тому що сучасні соціальні дослідження та, імовірно, майбутні соціальні дослідження вимагають значних обсягів даних для того, щоб зуміти використати статистичний та інші подібні методи. У відповідності до федерального права Німеччини, норми права, що встановлюють обов’язок знищити документи, вважаються не чинними (у зв’язку з наявністю обов’язку передати документи до Федерального архіву), але право земель дещо відмінне.

Ми повинні трактувати цей пункт навіть більш загально і відзначити зв’язок між колом документів, які повинні бути передані до архівів, і ступенем відкритості, наданої архівами громадськості. Ті, хто відповідальний за документи, будуть неохоче передавати їх до архівів, якщо архіви юридично зобов’язані відкрити свої двері першому-ліпшому. Приватні особи, а також державні органи влади, які стурбовані, що таємні файли можуть стати публічними, дуже рано намагатимуться уникнути поширення такого матеріалу. Знищення документів –– згідно з положеннями про захист даних чи без такого юридичного підґрунтя –– може бути вчинене для того, щоб захистити приватність осіб, завдаючи шкоди архівам. Щоб запобігти цьому, закон Німеччини "Про архіви" говорить, що з моменту, коли документи передано до Федерального архіву, архів повинен поважати законні інтереси осіб, яких вони стосуються, такою ж мірою як і агенцій, які їх передали. Зокрема, архів повинен дотримуватися положень про обробку і забезпечення безпеки персональних даних, які застосовуються до агенцій, що їх передають (п.4 ст.2). Очевидно, що конфлікт між знищенням і збереженням персональних даних залишається головною проблемою і дуже важко знайти задовільні правила для збалансування залучених у справу інтересів.

Привілеї публічних посадовців

Як підтвердив Нарис, публічні посадовці не можуть запобігати доступу до публічних документів, вироблених у процесі виконання їхніх адміністративних обов’язків, на основі вимоги поважати їхню власну приватність (p.4 no.2 iv; дивися також Principles p.2, no.3). У цьому контексті цікаво відзначити, що, згідно з правом Німеччини, період закритості може бути скорочено, якщо особи, що представляють публічний інтерес або публічні посадовці виконують свій обов’язок (п.5, ст.5, 4-те речення).

Індивідуальні права зацікавлених осіб (інформація, доступ до власних даних, виправлення)

Багато законів про захист даних визначають право зацікавлених осіб (суб’єктів даних) бути інформованими щодо збирання і зберігання їхніх персональних даних. Європейська директива з захисту даних конкретизує, які види інформації країни-учасниці Європейського Союзу повинні забезпечити суб’єктам даних: інформацію, коли дані збираються у суб’єкта даних (ст.10); і інформацію, коли дані не збиралися від суб’єкту даних (ст.11). Архівів стосується п.2 ст.11. Він містить виключення з цього зобов’язання, коли (особливо із статистичною метою, чи з метою історичних або наукових досліджень) забезпечення такої інформації підтверджує неможливість чи, ймовірно, втягнення непропорційних зусиль, чи якщо запис або розголошення чітко передбачено законом. У цих випадках країни-учасниці повинні забезпечити відповідні заходи безпеки.

Більше того, суб’єкти даних загалом мають право доступу до їхніх власних персональних даних. Це право складає основний елемент законодавства захисту даних в усьому світі і може бути використане у підготовці до можливого внесення змін і знищення даних. Ст.12 Європейської директиви встановила серед інших індивідуальне право суб’єктів даних отримувати від контролерів даних:

–– оброблену інформацію про себе та її джерела; і

–– в залежності від обстановки право на виправлення, знищення чи блокування даних, що обробляються, які не відповідають статтям Директиви, особливо через неповноту чи неточну природу даних.

Використання цих прав – особливо права на виправлення – може призвести до конфлікту з філософією, згідно з якою архіви повинні зберігати інформацію, навіть якщо інформація, що міститься в них, є неправильною чи недостовірною. Але, наскільки ми бачимо, законодавство про захист даних і архіви стосовно цього все ще потребує гармонізації. Європейська Директива дозволяє країнам-учасницям ЄС обмежити сферу цих зобов’язань і прав, щоб гарантувати деякі цілі (напр., національну безпеку), але історичні дослідження, – що відрізняються від наукових досліджень – не згадуються у цьому списку (ст.13). Так що обговорення повинно бути продовжене. На наш погляд, було б можливим знайти альтернативні рішення (напр., право додати пояснення до документа, яке б зберігалося разом з ним) (Gegendarstellung, порів. Закон Баварії про архіви п.3 ст.11).

Процедурні гарантії доступу до архівів

Принципи, що супроводжують Нарис Стандартів Європейської Політики про доступ до архівів справедливо вказують, що особи, які вимагають доступу до архівів, повинні мати можливість подавати апеляцію на негативні рішення (p.6 no.14). У цьому ж розумінні Нарис вимагає, щоб особи мали право апелювати до вищої адміністрації тієї служби, яка заборонила доступ, і до суду у випадку відмови вищою адміністрацією (p.8, no.13). Питання, чи такі права надаються відповідним національним законодавством, залежить від того, як загалом відправляється правосуддя, і до якої міри поважаються права людини в країні. Багато країн встановили чітку систему судового нагляду.

Висновки

Цей огляд показав, що законом може бути врегульовано і фактично врегульовано багато аспектів архівної роботи, але багато інших відкрито для подальшого обговорення і внесення у законодавство. Ми поділяємо думку Міжнародної ради архівів, що повинно бути сформульовано таку сукупність принципів, які б підтверджували демократичні ідеали, були сумісними із стандартами моралі всіх країн, та, імовірно, надихали політику країн-учасниць стосовно доступу до архівів. Ми сподіваємося, що наші примітки зроблять внесок у ці зусилля.