Административная практика и права человека
26.12.2000
Обычно становятся заметными нарушения прав человека в уголовном процессе и в уголовно-исполнительной системе, но недостаточно уделяется внимание соблюдению прав человека в практике рассмотрения административных правонарушений и наложения административных взысканий. Причина этого - малозначительность как нарушений, так и взысканий по сравнению с уголовными делами, где нарушения прав человека приводят к более тяжелым последствиям, осуждению невиновных, потере здоровья, а то и смертельным исходам при длительном заключении и т.д.
Между тем, административные взыскания очень широко применяются в большинстве стран и порой бывают очень суровыми. Это и большие штрафы, нещадные конфискации вещей у нарушителей, частые аресты за неуплату вовремя штрафов, например, в Германии. В некоторых странах Юго-Восточной Азии (например, Сингапур), Ближнего и Среднего Востока (страны с исламским законодательством - например, Пакистан) практикуется битье палками, телесные наказания за правонарушения. Особенно часто нарушаются права человека при административных взысканиях для иностранцев, к ним подходят нередко строже, чем к местным гражданам. Критерий подхода в таких делах - репутация и статус страны - родины иностранца. Украина во многих странах Европы, Азии имеет невысокий статус и не самую лучшую репутацию, поэтому для ее граждан существует большая вероятность, что их права будут нарушаться при вынесении административных взысканий местными властями. Опасность административной практики для прав человека состоит в упрощенном порядке рассмотрения административного нарушения, оформления на него материалов, ускоренном порядке принятия по нему решения и ограничениях на обжалования наложенного взыскания.
В Украине административная практика очень значительна. Так, Административный Кодекс включает 275 правонарушений и постоянно пополняется, с 1985 года в него внесено более 100 изменений и дополнений, причем, более половины из них за последние 5 лет. Протоколы об административных правонарушениях могут составлять 39 различных уполномоченных лиц из 35 организаций, и это число продолжает расти. К административной ответственности ежегодно привлекается очень много граждан. В интервью Министра внутренних дел Ю.Кравченко, опубликованном в журнале "Іменем Закону"(№ 6, стр.10), сказано, что в 1998 году органы милиции составили более 18 млн. административных протоколов на граждан. В прошлые годы к административной ответственности привлекалось более 14 млн. человек за год, в 1995 году - более 22 млн., а в 1990 году более 6,5 млн.человек ("Статистичний щорічник України"). В пересчете на население Украины - около 50 млн. - это очень большое число, даже если учесть, что могут быть составлены несколько протоколов за год на одного человека за административные нарушения. Можно предположить, что некоторые административные правила не могут быть выполнены и запреты на их нарушения не имеют смысла, так как слишком большое число их нарушений показывает, что нет условий для их выполнения, и это способствует массовым административным нарушениям. То есть, многие административные запреты, видимо, неэффективны и их число можно сократить. Упрощенный и ускоренный порядок оформления и рассмотрения протоколов об административных нарушениях может способствовать практике несправедливого наложения административного взыскания. Но из-за незначительности взыскания, граждане часто не обращают на это внимание. Более серьезны нарушения имущественных прав граждан. Это бывает на таможне при конфискациях, изъятиях и задержании разных вещей, они при этом нередко теряют свои качества. Когда органы милиции по какой-либо причине задерживают транспортные средства, то их ставят на специальные штрафные площадки. За время нахождения транспортного средства на штрафной площадке, они нередко "ломаются", точнее, разукомплектовываются, ответственных за это, как правило, нет. Вероятно, ответственным должен быть руководитель того органа, в ведении которого находится штрафплощадка, он должен отвечать за действия своих сотрудников и следить за правильным исполнением ими своих служебных обязанностей. Учитывая состояние рынка автотранспортных средств в Украине, эта проблема крайне актуальна.
Серьезным административным наказанием является административный арест. Для составления протокола по соответствующим нарушениям для ареста до 15 суток теперь достаточно двух рапортов работников милиции, хотя по ранее действующим нормам для задержания на 15 суток нужны были свидетели и понятые из числа граждан. В 1997 году суды назначили более 150 000 арестов на срок до 15 суток, а в 1998 году более 159 000 или 46,4 % от всех рассмотренных административных дел. Чаще всего административный арест назначается за мелкое хулиганство или неповиновение работникам милиции (Вісник Верховного Суду №1, 1998, №2, 1999). Нередко судья рассматривает до 20-25 и более административных дел за 1-1,5 часа, в объективности и тщательности такого рассмотрения возникают сомнения. Больше всего административных дел рассматривают суды Киева, Киевской и Луганской областей.
Под административный арест за мелкое хулиганство или неповиновение работникам милиции попадают подозреваемые в тяжких преступлениях. Находясь под административным арестом, они "делают явки с повинной" о преступлениях, допрашиваются без адвокатов, с ними могут совершать следственные действия. Суды и прокуратура не обращают внимания на эти обстоятельства при последующем рассмотрении уголовных дел. К сожалению, нет учета, сколько подозреваемых по уголовным делам подвергаются предварительно административному аресту, но это число может быть значительным, так как краткосрочный арест - удобный метод для расследования уголовных дел. Интересные случаи такого рода описывала газета "Киевские ведомости". Молодого человека задерживают в Киевской области, привозят в г.Киев, здесь оформляют протокол за мелкое хулиганство, суд сразу назначает ему административный арест и работники милиции продолжают беседовать с арестованным по поводу кражи, в которой он подозревается. По делу М.Бродского, два работника концерна "Денди" задерживаются милицией в аэропорту "Борисполь", их привозят в центр Киева то ли на допрос, то ли на беседу, и здесь эти граждане начали нецензурно ругаться. Сам председатель районного суда появился в выходной день на работе, чтобы вынести решение об административном аресте за мелкое хулиганство этих граждан. Примечателен пример дела Дубея в Киевском городском суде в 1997 году в изложении адвоката А.Фатеева ("Захист прав людини", Київ, 1998). Дубей был задержан в селе Горенка под Киевом, привезен в Киев и тут на него оформили административный протокол за неповиновение работникам милиции на улице Малышко. Суд назначил ему административный арест на 10 суток, также был арестован и другой подозреваемый Лащук, а также свидетель Гребуля за отказ дать показания. В это время проводились обыски, допросы, воспроизведения обстоятельств преступления, т.е. следственные действия, без права на защиту и помощь адвоката. Обращение адвоката А.Фатеева по этому вопросу в суд и прокуратуру остались без ответа. Также не были даны ответы по поводу нарушения соответствующих статей Всеобщей декларации прав человека, Европейской конвенции прав человека и постановления Пленума Верховного Суда.
Описанные случаи вызывают подозрения и наводят на мысли о фальсификации и провокациях при оформлении административных протоколов и назначенных административных арестах. Обычное в таких случаях обвинение - нецензурная брань в общественном месте.
Административным взысканиям часто подвергаются люди обездоленные, малограмотные, с психическими отклонениями, нищие. При рассмотрении их дел нет никакой уверенности, что им всегда понятно то, что говорится об их правах на защиту, что их права соблюдаются не только при задержании, но и в суде.
Правила поведения и запреты, которые устанавливают органы власти и управлениях, и за которые полагается административная ответственность - важный элемент жизни общества, но тут таится возможность злоупотребления со стороні разных должностных лиц, например, большое количество жалоб поступает на действия работников ГАИ. Поэтому практика административных наказаний нуждается в большем внимании с позиций соблюдения прав человека. Вызывают сомнения соответствие продекларированному в Конституции Украины праву на работу ст.2113 Административного Кодекса о запрете приема на работу военнообязанных, не состоящих на воинском учете, или ст.200, запрещающая прием на работу без прописки, или ст.197 - запрещающая проживание без прописки. Пока они действуют. Возможно, что создание специальных административных судов или хотя бы специализация судей по административным делам поможет более тщательному и правильному рассмотрению административных дел, которых значительно больше, чем уголовных (в 1998 г. суды рассмотрели 395 559 дел. - "Вісник Верховного Суду України", №2, 1999 г.). Более аккуратное и честное рассмотрение административных протоколов тем более необходимо, что уже ряд незначительных уголовных преступлений переведены на упрощенную протокольную форму рассмотрения (32 статьи Уголовного Кодекса), и отдельные юристы предлагают еще более упростить следствие и рассмотрение ряда других преступлений, но при сохранении за них строгих наказаний, предусматривающих лишение свободы. Поэтому желательно гражданам более активно использовать свои права на защиту и обжалование административных материалов, и обжаловать неправильные, часто незаконные административные протоколы. Они могут быть обжалованы в десятидневный срок в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд. Постановление об административном правонарушении может быть опротестовано прокурором. Решение суда по административным делам является окончательным, если административный протокол сразу рассмотрел суд, но по ст.294 Административного Кодекса, решение может быть отменено по протесту прокурора или решению председателя вышестоящего суда. Взыскания, наложенные милицией, могут быть также отменены по протесту прокурора или начальником вышестоящего органа внутренних дел.
При рассмотрении административных протоколов могут вызываться свидетели, переводчики, эксперты, законные представители, адвокаты.
Лицо, привлекаемое к ответственности, имеет право заявлять ходатайства, знакомиться с материалами дела, представлять доказательства. Об этих правах не следует забывать и стараться ими пользоваться.
Наконец, рассмотрение судом административных протоколов является открытым, и присутствие общественности, свидетелей, родственников и законных представителей при рассмотрении дела в суде может повлиять на тщательность этого рассмотрения и улучшение его качества, содействовать более полному соблюдению прав человека, и административная практика не будет массовым социальным террором в интересах отдельных лиц или групп людей.
Между тем, административные взыскания очень широко применяются в большинстве стран и порой бывают очень суровыми. Это и большие штрафы, нещадные конфискации вещей у нарушителей, частые аресты за неуплату вовремя штрафов, например, в Германии. В некоторых странах Юго-Восточной Азии (например, Сингапур), Ближнего и Среднего Востока (страны с исламским законодательством - например, Пакистан) практикуется битье палками, телесные наказания за правонарушения. Особенно часто нарушаются права человека при административных взысканиях для иностранцев, к ним подходят нередко строже, чем к местным гражданам. Критерий подхода в таких делах - репутация и статус страны - родины иностранца. Украина во многих странах Европы, Азии имеет невысокий статус и не самую лучшую репутацию, поэтому для ее граждан существует большая вероятность, что их права будут нарушаться при вынесении административных взысканий местными властями. Опасность административной практики для прав человека состоит в упрощенном порядке рассмотрения административного нарушения, оформления на него материалов, ускоренном порядке принятия по нему решения и ограничениях на обжалования наложенного взыскания.
В Украине административная практика очень значительна. Так, Административный Кодекс включает 275 правонарушений и постоянно пополняется, с 1985 года в него внесено более 100 изменений и дополнений, причем, более половины из них за последние 5 лет. Протоколы об административных правонарушениях могут составлять 39 различных уполномоченных лиц из 35 организаций, и это число продолжает расти. К административной ответственности ежегодно привлекается очень много граждан. В интервью Министра внутренних дел Ю.Кравченко, опубликованном в журнале "Іменем Закону"(№ 6, стр.10), сказано, что в 1998 году органы милиции составили более 18 млн. административных протоколов на граждан. В прошлые годы к административной ответственности привлекалось более 14 млн. человек за год, в 1995 году - более 22 млн., а в 1990 году более 6,5 млн.человек ("Статистичний щорічник України"). В пересчете на население Украины - около 50 млн. - это очень большое число, даже если учесть, что могут быть составлены несколько протоколов за год на одного человека за административные нарушения. Можно предположить, что некоторые административные правила не могут быть выполнены и запреты на их нарушения не имеют смысла, так как слишком большое число их нарушений показывает, что нет условий для их выполнения, и это способствует массовым административным нарушениям. То есть, многие административные запреты, видимо, неэффективны и их число можно сократить. Упрощенный и ускоренный порядок оформления и рассмотрения протоколов об административных нарушениях может способствовать практике несправедливого наложения административного взыскания. Но из-за незначительности взыскания, граждане часто не обращают на это внимание. Более серьезны нарушения имущественных прав граждан. Это бывает на таможне при конфискациях, изъятиях и задержании разных вещей, они при этом нередко теряют свои качества. Когда органы милиции по какой-либо причине задерживают транспортные средства, то их ставят на специальные штрафные площадки. За время нахождения транспортного средства на штрафной площадке, они нередко "ломаются", точнее, разукомплектовываются, ответственных за это, как правило, нет. Вероятно, ответственным должен быть руководитель того органа, в ведении которого находится штрафплощадка, он должен отвечать за действия своих сотрудников и следить за правильным исполнением ими своих служебных обязанностей. Учитывая состояние рынка автотранспортных средств в Украине, эта проблема крайне актуальна.
Серьезным административным наказанием является административный арест. Для составления протокола по соответствующим нарушениям для ареста до 15 суток теперь достаточно двух рапортов работников милиции, хотя по ранее действующим нормам для задержания на 15 суток нужны были свидетели и понятые из числа граждан. В 1997 году суды назначили более 150 000 арестов на срок до 15 суток, а в 1998 году более 159 000 или 46,4 % от всех рассмотренных административных дел. Чаще всего административный арест назначается за мелкое хулиганство или неповиновение работникам милиции (Вісник Верховного Суду №1, 1998, №2, 1999). Нередко судья рассматривает до 20-25 и более административных дел за 1-1,5 часа, в объективности и тщательности такого рассмотрения возникают сомнения. Больше всего административных дел рассматривают суды Киева, Киевской и Луганской областей.
Под административный арест за мелкое хулиганство или неповиновение работникам милиции попадают подозреваемые в тяжких преступлениях. Находясь под административным арестом, они "делают явки с повинной" о преступлениях, допрашиваются без адвокатов, с ними могут совершать следственные действия. Суды и прокуратура не обращают внимания на эти обстоятельства при последующем рассмотрении уголовных дел. К сожалению, нет учета, сколько подозреваемых по уголовным делам подвергаются предварительно административному аресту, но это число может быть значительным, так как краткосрочный арест - удобный метод для расследования уголовных дел. Интересные случаи такого рода описывала газета "Киевские ведомости". Молодого человека задерживают в Киевской области, привозят в г.Киев, здесь оформляют протокол за мелкое хулиганство, суд сразу назначает ему административный арест и работники милиции продолжают беседовать с арестованным по поводу кражи, в которой он подозревается. По делу М.Бродского, два работника концерна "Денди" задерживаются милицией в аэропорту "Борисполь", их привозят в центр Киева то ли на допрос, то ли на беседу, и здесь эти граждане начали нецензурно ругаться. Сам председатель районного суда появился в выходной день на работе, чтобы вынести решение об административном аресте за мелкое хулиганство этих граждан. Примечателен пример дела Дубея в Киевском городском суде в 1997 году в изложении адвоката А.Фатеева ("Захист прав людини", Київ, 1998). Дубей был задержан в селе Горенка под Киевом, привезен в Киев и тут на него оформили административный протокол за неповиновение работникам милиции на улице Малышко. Суд назначил ему административный арест на 10 суток, также был арестован и другой подозреваемый Лащук, а также свидетель Гребуля за отказ дать показания. В это время проводились обыски, допросы, воспроизведения обстоятельств преступления, т.е. следственные действия, без права на защиту и помощь адвоката. Обращение адвоката А.Фатеева по этому вопросу в суд и прокуратуру остались без ответа. Также не были даны ответы по поводу нарушения соответствующих статей Всеобщей декларации прав человека, Европейской конвенции прав человека и постановления Пленума Верховного Суда.
Описанные случаи вызывают подозрения и наводят на мысли о фальсификации и провокациях при оформлении административных протоколов и назначенных административных арестах. Обычное в таких случаях обвинение - нецензурная брань в общественном месте.
Административным взысканиям часто подвергаются люди обездоленные, малограмотные, с психическими отклонениями, нищие. При рассмотрении их дел нет никакой уверенности, что им всегда понятно то, что говорится об их правах на защиту, что их права соблюдаются не только при задержании, но и в суде.
Правила поведения и запреты, которые устанавливают органы власти и управлениях, и за которые полагается административная ответственность - важный элемент жизни общества, но тут таится возможность злоупотребления со стороні разных должностных лиц, например, большое количество жалоб поступает на действия работников ГАИ. Поэтому практика административных наказаний нуждается в большем внимании с позиций соблюдения прав человека. Вызывают сомнения соответствие продекларированному в Конституции Украины праву на работу ст.2113 Административного Кодекса о запрете приема на работу военнообязанных, не состоящих на воинском учете, или ст.200, запрещающая прием на работу без прописки, или ст.197 - запрещающая проживание без прописки. Пока они действуют. Возможно, что создание специальных административных судов или хотя бы специализация судей по административным делам поможет более тщательному и правильному рассмотрению административных дел, которых значительно больше, чем уголовных (в 1998 г. суды рассмотрели 395 559 дел. - "Вісник Верховного Суду України", №2, 1999 г.). Более аккуратное и честное рассмотрение административных протоколов тем более необходимо, что уже ряд незначительных уголовных преступлений переведены на упрощенную протокольную форму рассмотрения (32 статьи Уголовного Кодекса), и отдельные юристы предлагают еще более упростить следствие и рассмотрение ряда других преступлений, но при сохранении за них строгих наказаний, предусматривающих лишение свободы. Поэтому желательно гражданам более активно использовать свои права на защиту и обжалование административных материалов, и обжаловать неправильные, часто незаконные административные протоколы. Они могут быть обжалованы в десятидневный срок в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд. Постановление об административном правонарушении может быть опротестовано прокурором. Решение суда по административным делам является окончательным, если административный протокол сразу рассмотрел суд, но по ст.294 Административного Кодекса, решение может быть отменено по протесту прокурора или решению председателя вышестоящего суда. Взыскания, наложенные милицией, могут быть также отменены по протесту прокурора или начальником вышестоящего органа внутренних дел.
При рассмотрении административных протоколов могут вызываться свидетели, переводчики, эксперты, законные представители, адвокаты.
Лицо, привлекаемое к ответственности, имеет право заявлять ходатайства, знакомиться с материалами дела, представлять доказательства. Об этих правах не следует забывать и стараться ими пользоваться.
Наконец, рассмотрение судом административных протоколов является открытым, и присутствие общественности, свидетелей, родственников и законных представителей при рассмотрении дела в суде может повлиять на тщательность этого рассмотрения и улучшение его качества, содействовать более полному соблюдению прав человека, и административная практика не будет массовым социальным террором в интересах отдельных лиц или групп людей.