Референдум: питання, які залишилися без відповіді

(Матеріал наданий Українським центром незалежних політичних досліджень у Research update, № 169, 17 квітня 2000 року)

Всеукраїнський референдум за народною ініціативою 16 квітня 2000 року по праву можна назвати подією № 1 у громадсько-політичному житті України. Навіть з огляду на те, що позитивні відповіді громадян України на питання, винесені на всеукраїнський референдум можуть кардинально змінити політичний ландшафт країни, прогнозувати ймовірні наслідки цих змін - справа доволі складна і невдячна.

Найвагоміше слово щодо відповідності запитань, винесених на референдум, Основному Закону України було оприлюднено Конституційним Судом України 29 березня 2000 року. Так, з шістки питань, на які кожен українець, який має право голосу, мав відповісти у ході референдуму - (1) про недовіру Верховній Раді України і з цього приводу її розпуск Президентом, (2) про дострокове припинення повноважень Верховної Ради у разі несформування більшості протягом одного місяця або неприйняття державного бюджету протягом трьох місяців, (3) про обмеження депутатської недоторканності, (4) про зменшення депутатського корпусу з 450 до 300 депутатів, (5) про створення двопалатного парламенту, та (6) про прийняття Конституції на Всеукраїнському референдумі - Конституційний Суд України, відповідно до статті 157 Конституції України, вирішив: визнати такими, що відповідають Конституції, друге, третє, четверте та п’яте питання бюлетенів. Щоб розвіяти будь-які сумніви щодо значення референдуму, Конституційний Суд вирішив, що результати референдуму будуть не консультативними, а є обов’язковими для розгляду та прийняття відповідних рішень органами державної влади.

Власне, процес всенародного волевиявлення з питань референдуму стартував ще 6 квітня. Згідно із законом про всеукраїнський та місцеві референдуми, достроково проголосувати має право той, хто з поважних причин не зможе завітати на дільницю у встановлений день. Показово, що підтвердження наявності "поважних причин" здебільшого не вимагалося. За свідченням представників Комітету виборців України, станом на 10 квітня, тобто за тиждень до дня голосування, в різних регіонах нашої держави уже проголосувало від 8% до 15% громадян ("Вечірній Київ", 13 квітня 2000 р.). Так, наприклад, у Херсоні уже 5 відсотків громадян від кількості внесених до списків узяли участь у референдумі ("Голос України", 13 квітня 2000 р.). До кінця робочого тижня кількість громадян, що вже "волевиявилися", сягнула в деяких регіонах понад 35%, а на деяких дільницях Харківщини кількість тих, хто проголосували достроково, перевищила 90%. За словами голови ЦВК Михайла Рябця, в день голосування, 16 квітня, межу явки - 50%, яка дозволяла вважати референдум таким, що відбувся, було перейдено до 12 години дня.

Отже, бойкотування всеукраїнського референдуму, до якого закликали певні політичні сили України, таки не відбулося. А пропонували бойкотувати референдум, як українські ліві, так і деякі українські праві. Лідер соціалістів Олександр Мороз неодноразово заявляв, що фракція "Лівий центр" "агітуватиме голосувати проти по всіх питаннях референдуму або навіть не брати в ньому участь" ("Молодь України", 31 березня 2000 р.). Такої ж точки зору дотримуються українські комуністи. Компартія України закликала виборців просто не брати участі у всеукраїнському референдумі 16 квітня. Як зазначав лідер КПУ Петро Симоненко, таке звернення має на меті не допустити "в черговий раз обману людей" ("Товарищ", № 14, березень 2000 р.). А партія "Вперед, Україно!", яка не представлена в українському парламенті і дотримується центристської політичної орієнтації, час від часу розповсюджувала заяви із закликами до громадян України бойкотувати референдум 16 квітня ("Сільські вісті", 4 квітня 2000 р.). До закликів бойкотувати референдум, або відповідати "ні" на всі запитання, вдавалися окремі місцеві осередки НРУ та КУНу.

Ще один аргумент відносно справедливості висновку марності зусиль бойкотувати референдум додавали і результати соціологічних досліджень. Українські соціологи також висловлювали свої прогнози відносно відповідей громадян на винесені "за народною ініціативою" на всенародне обговорення запитання. За результатами соціологічного дослідження, яке було проведено Київським міжнародним інститутом соціології 16-27 березня серед 1900 респондентів у всіх регіонах України, у всеукраїнському референдумі 16 квітня мали намір взяти участь 63% громадян України, 11% ще не визначилися, 26% голосувати не збиралися. За результатами попередніх опитувань, найбільш проблемними виявилися питання про створення в Україні двопалатного парламенту. "Добро" на запровадження двопалатного парламенту готові були дати 23% опитаних. Ще не визначився 31%, підтримували цю ідею 25% респондентів, а решта потенційних учасників референдуму дотримувалися інших думок, або відмовилися відповідати на це питання. Більш-менш послідовною, згідно з даними, отриманими соціологами, була позиція українських громадян щодо питання про обмеження депутатської недоторканності. За це положення були готові висловитися 83% громадян, проти - 3%, досі вагалися 4%.

Оголошені результати всенародного волевиявлення вразили не тільки недостатньо поінформованих скептиків, а й, здається, сам народ, який продемонстрував неабиякий рівень одностайності і готовності полишити звичайні недільні справи заради участі у голосуванні. Загалом в голосуванні взяло участь 79% громадян Ук- раїни. З них на перше питання ствердно відповіли 85% громадян, що прийняли участь у референдумі. Друге пи- тання підтримали 89%, третє - 90%, а четверте - 82%.

Отже, референдум відбувся, і навіть питання про двопалатний парламент одержало очікувану ініціаторами референдуму відповідь. Перша дія п’єси під назвою "референдум" завершилася прогнозованим "хепі-ендом" у вигляді торжества народного волевиявлення. Проте, скоріше за все, основні події тільки-но починаються. І суть справи полягає не тільки в наявності важливих запитань відносно майбутньої організації системи законодавчої влади в Україні. Чи несе запровадження двопалатного парламенту небезпеку регіоналізації держави, потужний загрозливий потенціал виникнення і розвитку регіональних сепаратистських тенденцій - це справа окремої складної розмови і окремих досліджень. Існує й інша проблема, пов’язана з механізмами імплементації результатів всеукраїнського референдуму у площину українського законодавства. Це питання є дуже важливим для подальшої політичної долі як окремих представників українського політичного класу, так і української держави в цілому. Від чіткого дотримання конституційних норм при включенні до законодавства України результатів народного волевиявлення залежить майбутнє перебування України у європейських структурах, і, власне ,внутрішня організація і система розподілу влади у державі. І хоча, як вказують деякі українські посадовці, "Рада Європи, це ще не вся Європа", питання про членство України у Раді Європи залишається загрозливо відкритим. Бо, наприклад, одним із основних пунктів резолюції Ради Європи, прийнятої по завершенню слухань щодо проведення реформ владних інституцій в Україні, є і рекомендації щодо призупинення членства України в Раді Європи в разі, якщо результати референдуму будуть імплементовані неконституційним шляхом або якщо Конституцію України буде змінено неконституційним шляхом ("Сільські вісті", 6 квітня 2000 р.).

Крім того, користуючись формулюванням віце-спікера Верховної Ради України Степана Гавриша, вкрай необхідно, щоб референдум не перетворився на "скальпель, спрямований проти відповідальної більшості Верховної Ради" ("Киевские ведомости", 7 квітня 2000 р.). Від себе додамо - і проти парламентської меншості також, а отже - і загальної системи законодавчої влади у країні. Бо тоді постане реальна можливість запровадження в Україні системи організації та розподілу влади з білоруським присмаком і акцентом. Наслідки лукашенківського стилю правління для Білорусі відомі всім.

Отже, виникає й інше здорове, логічне запитання: що робити з результатами референдуму далі, адже, згідно з висновками Конституційного Суду, вони носять не консультативний, а обов’язковий характер. Конституція України не містить положень про консультативні референдуми, отже, Всеукраїнський референдум від 16 квітня 2000 року - це не просто соціологічне дослідження, яке коштує державному бюджету 30 млн. грн. Згідно з рішенням Конституційного Суду від 27 березня 2000 року (Справа № 1-26/2000 № 3-рп/2000) - "воля народу, що буде виявлена на всеукраїнському референдумі, проголошеному Президентом України за народною ініціативою, не може мати дорадчого характеру. Тому в разі підтримки народом положень, які включені до пунктів 1, 2, 3, 4 статті 2 Указу, ці положення мають стати частиною тексту Конституції України". Але ж згідно з Основним Законом держави, як вказується і у рішенні Конституційного Суду, "Внесення змін до Конституції України належить до повноважень Верховної Ради України". Слід зазначити, що, наприклад, референдумне питання про запровадження у державі двопалатного парламенту, яке перший заступник Голови Верховної Ради України Віктор Медведчук визначає як політичне, тягне за собою відповідні пропозиції про внесення змін до Конституції. Необхідно буде змінити принаймні 32 статті Основного Закону!

Тим часом реальні кроки по реалізації таких змін за підсумками референдуму виявляються дуже складними з юридичної точки зору. Так, у статті 44 Закону про всеукраїнський референдум сказано, що закони і рішення, прийняті на референдумі, після офіційного опублікування ЦВК підсумків волевиявлення повинні діяти і напряму вноситися в законодавче та правове поле. Проте, сьогодні більшість думок зводиться до необхідності затвердження парламентом усіх рішень, прийнятих на референдумі, як записано у відповідному рішенні Конституційного Суду.

У зв’язку з цим виникає інша вагома проблема, пов’язана із можливістю виникнення конституційної кризи в Україні, яка нестиме на собі далекосяжні наслідки. Саме таку точку зору висловлює постійний представник Президента України у Верховній Раді Роман Безсмертний. Розмірковуючи над питаннями імплементації положень референдуму в законодавче поле України, він зазначає, що суть справи полягає у тому, що "на сьогодні є дві позиції. Одна, яка формалізована рішенням Конституційного Суду про те, що рішення референдуму мають обов’язковий характер для всіх, і вони повинні бути виконані. Друга - про те, що рішення, по суті, повинен прийняти парламент". Подібну позицію поділяє і перший заступник Голови Верховної Ради України Віктор Медведчук. На його думку, однозначної відповіді на запитання, як буде реалізовано рішення всеукраїнського референдуму 16 квітня, дати не можна ("Україна молода", 12 квітня 2000 р.).

За рішенням Конституційного Суду, результати референдуму обов’язкові для розгляду і реалізації парламентом. Верховна Рада має прийняти рішення не менш як 300 голосами, адже йдеться про зміни до Конституції. Отже, потрібно, щоб за зміни у Конституції проголосувала конституційна більшість народних депутатів України. Проте чи вдасться знайти стільки прихильників відповідних змін? На сьогодні в парламентській більшості нараховується всього 276 депутатів. Народні депутати, які на сьогодні складають ще досить чисельну депутатську меншість, дотримуються різко негативного ставлення до референдуму взагалі і до кожного з його питань зокрема. Цілком ймовірно, що українські соціалісти і комуністи, які закликали просто бойкотувати "всенародне волевиявлення", тепер продовжуватимуть бойкот у стінах парламенту. Українські комуністи, найбільша і, можливо, найдисциплінованіша парламентська фракція в складі 115 народних депутатів, готові протидіяти реалізації результатів референдуму. Це дає підстави стверджувати, що і під час парламентського голосування буде складно добитися підтримки цих питань "парламентською меншістю". Так, один із лідерів комуністів Станіслав Гуренко заявив, що "рішення Конституційного Суду по референдуму заклало міну сповільненої дії. Результати референдуму мають зобов’язуючу силу і через це повинні бути узаконені через поправки до діючої Конституції. Такі поправки можуть вноситися тільки Верховною Радою України після багаторазового обговорення та експертизи Конституційного Суду - 300 голосами народних депутатів", і що "попереду, скоріше за все новий етап протистояння законодавчої та виконавчої влади." ("Комуніст", № 14 квітень 2000 р.). Цей прогноз не додає оптимізму щодо скорого і безпроблемного вирішення означених питань. З іншого боку, схвалення всіх питань, винесених на референдум, понад 80% громадян, які взяли участь у голосуванні, свідчить про те, що серед них було чимало виборців, які свого часу голосували за комуністів та інших лівих, з чим парламентська меншість не може не рахуватися.

Певним чином розвиваючи ці міркування Віктор Медведчук зазначає, що "як юрист, не можу відповісти, що відбуватиметься, якщо Верховна Рада і Центральна виборча комісія не виконають те, що буде проголосовано і прийнято на Всеукраїнському референдумі 16 квітня. Такої відповідальності ні перед Президентом, ні перед ВР, ні перед ЦВК не передбачено жодним чинним законом ("Голос України", 5 квітня 2000 р.). Скоріше за все не врятує проблемну ситуацію з депутатською конституційною більшістю і довибори в український парламент по 10 "вільних" округах, які мають відбутися 25 червня 2000 року. Хоча певні надії на це, можливо, і покладаються. Так, голова Адміністрації Президента України Володимир Литвин вказує, що довибори будуть одним із чинників, які "визначатимуть політичний процес найближчого часу" ("День", 1 квітня 2000 р.). Ці визначення, крім всього іншого, будуть певним чином характеризувати як потужність політичних сил, так і потенційну виборчу можливість українських партій. Проте, якщо навіть партіям і групам, які входять до парламентської більшості, вдасться перемогти у довиборах, 10 народних депутатів, які, ймовірно, додадуться до складу більшості, не допоможуть вирішенню проблеми до кінця. Доволі складно прогнозувати, що станеться, якщо парламент виявиться неспроможним імплементувати рішення референдуму у законодавче поле України, внести необхідні зміни до Конституції України. Можливо, будуть підстави говорити про чергову кризу у парламенті і навіть про розпуск вищого законотворчого органу України, що не передбачено жодним законодавчим актом. Однак, хочеться вірити словам голови Адміністрації Президента України Володимира Литвина, що у випадку, коли парламент виявиться неспроможним реалізувати підсумки референдуму, Леонід Кучма, як гарант Конституції, діятиме відповідним чином ("Україна молода", 12 квітня 2000 р.). Сам же гарант Конституції заявив пресі у день референдуму, що цей референдум не повинен бути останнім у народному житті…

Однак, на цьому проблемні моменти не вичерпуються. Існує і ще одне питання відносно того, що розгляд парламентом рішень референдуму з інших питань можна розглядати, як "узурпацію влади". Принаймні така думка висловлюється з цього приводу деякими експертами. Про "узурпацію влади" йдеться у Статті 5 Конституції України. Відповідно до Основного Закону України "Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами". Наприклад, народ, згідно з результатами референдуму, висловлюється за скасування депутатської недоторканності, а депутати повинні думати, яке рішення прийняти. Отже, можливе протиставлення парламенту волі народу. У зв’язку з цим, задає резонне запитання Віктор Медведчук: "чи має право в цьому випадку державний орган, яким є Верховна Рада, змінювати думку народу або відповідати на позицію виборців якимось іншим чином? Мені здається, якраз йдеться про узурпацію влади". Продовжуючи цю думку він зазначає, що: "навіть якщо парламент ухвалить позитивне рішення, то чи не є це дублюванням волі тих, хто сьогодні є єдиним джерелом влади в Україні?" ("Україна молода", 12 квітня 2000 р.). Поки що юридично грамотної відповіді на ці питання немає. З огляду на всі ці сукупні проблемні моменти виявляється очевидним, що зацікавленим у розв’язанні цих проблем доведеться звертатися за відповідними висновками до Конституційного Суду України.

Отже, на сьогодні відносно всеукраїнського референдуму "за народною ініціативою" та імплементації його результатів у законодавче поле України, стосовно механізмів юридичної реалізації цих положень та їх дієвості існує більше запитань ніж відповідей. І на запитання "что день грядущий нам готовит" відповісти однозначно виявляється складним. Хочеться сподіватися, що ситуація остаточно не зайде до глухого "п’ятого" кута", бо наслідки цього можуть посилювати напруженість у суспільстві, призвести до загальної дестабілізації. Дестабілізації політичної, наслідки якої в умовах економічної кризи можуть виявитися страшнішими і незворотнішими, ніж здається на перший погляд.